基于制度變遷理論視角的廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制研究

秦 格，劉曉艷

(廣東金融學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510521)

制度變遷理論認(rèn)為：當(dāng)制度的供給和需求實(shí)現(xiàn)基本均衡時(shí)，制度處于穩(wěn)定的狀態(tài)；當(dāng)現(xiàn)存制度不能滿足人們的需求時(shí)，就會(huì)發(fā)生制度變遷。制度變遷帶來(lái)的成本與收益之比會(huì)對(duì)制度變遷的加速或延緩起著關(guān)鍵作用，只有在期望收益大于期望成本的情形下，行為主體才會(huì)去推動(dòng)直至最終實(shí)現(xiàn)制度的變遷，反之則會(huì)維持現(xiàn)行的制度。就我國(guó)水生態(tài)環(huán)境而言，由于水生態(tài)環(huán)境管理制度存在條塊分割的問(wèn)題，導(dǎo)致水污染情況日益加劇，已經(jīng)嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)生活，隨著政府環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提升和公眾對(duì)高品質(zhì)生活的需求，社會(huì)迫切需要新的水生態(tài)管理運(yùn)作機(jī)制，建立新的水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的條件已經(jīng)成熟。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求在全國(guó)全面推行河長(zhǎng)制，指出河長(zhǎng)制是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。2017年5月9日，廣東省委、省政府印發(fā)《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，指出到2017年年底，全省境內(nèi)河湖全面建立河長(zhǎng)制，構(gòu)建省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)河長(zhǎng)制組織體系，比中央和國(guó)務(wù)院的要求多了一級(jí)，這主要是考慮到廣東省水資源豐富，河流情況復(fù)雜的實(shí)際情況而采取的相應(yīng)措施，要求廣東省在努力實(shí)現(xiàn)全面落實(shí)河長(zhǎng)制工作方面走在前列。

2018年1月4日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的特殊性，要求到2018年年底，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)湖長(zhǎng)制體系，實(shí)行網(wǎng)格化管理，確保湖區(qū)所有水域都有明確的責(zé)任主體。2018年6月13日，廣東省省委、省政府正式印發(fā)《關(guān)于在全省湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求到2018年6月底，全面建立省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)湖長(zhǎng)制體系。

隨著河湖長(zhǎng)制的全面啟動(dòng)，廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制進(jìn)入具體實(shí)施階段，對(duì)該運(yùn)作機(jī)制的研究是落實(shí)中央和省委指導(dǎo)意見(jiàn)的具體體現(xiàn)，是對(duì)廣東省五級(jí)河長(zhǎng)制進(jìn)行精細(xì)化管理的具體設(shè)計(jì)。本文依據(jù)制度變遷理論，運(yùn)用管理學(xué)中的PDCA循環(huán)，為河湖長(zhǎng)制實(shí)施提供一套具體的運(yùn)作方案，實(shí)現(xiàn)河湖治理從計(jì)劃—實(shí)施—反饋的全過(guò)程管理，從而保證制度的實(shí)施效果，促進(jìn)廣東省在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展方面走在前列。本文的研究成果對(duì)于其他省市落實(shí)河湖長(zhǎng)制具有借鑒作用，對(duì)于國(guó)家實(shí)現(xiàn)“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有保障作用。

1 文獻(xiàn)綜述

水生態(tài)補(bǔ)償理論來(lái)源于水生態(tài)環(huán)境的外部性[1]。Pigou等[2]指出：生態(tài)環(huán)境的外部性是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)，對(duì)于環(huán)境污染帶來(lái)的負(fù)的生態(tài)外部性，應(yīng)通過(guò)征收環(huán)境稅費(fèi)將社會(huì)成本內(nèi)部化。制度變遷理論則是改變現(xiàn)有管理制度的理論依據(jù)，該理論認(rèn)為制度也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素之一。Coase等[3]認(rèn)為，可以通過(guò)制度提供一種能影響法律或產(chǎn)權(quán)變遷的機(jī)制，以改變個(gè)人或團(tuán)體合法競(jìng)爭(zhēng)的方式。

國(guó)外在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償建設(shè)中除了強(qiáng)調(diào)政府在其中應(yīng)扮演的主導(dǎo)角色外，還充分調(diào)動(dòng)民間資本來(lái)建設(shè)生態(tài)環(huán)境，這是我國(guó)在河湖治理方面需要充分借鑒的。美國(guó)在西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中就采取了政府與私人共同投資開(kāi)發(fā)的方式，政府主要進(jìn)行水利等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，而對(duì)各局部地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)則主要采取出售、拍賣所有權(quán)等私營(yíng)化方式。英國(guó)每年要向泰晤士河排入16.8億t污水，英國(guó)政府則采用信托投資的資本運(yùn)營(yíng)方式來(lái)籌措資金，這是水生態(tài)補(bǔ)償中資金運(yùn)用的典型案例[4-6]。隨著水生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，對(duì)水資源進(jìn)行計(jì)量的水資源管理會(huì)計(jì)被提出，并被澳大利亞水會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員付諸實(shí)施[7-8]。2017年世紀(jì)經(jīng)濟(jì)論壇的全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告指出：因淡水質(zhì)量和數(shù)量顯著下降而導(dǎo)致對(duì)人類健康和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的影響，使“水危機(jī)”在整體影響方面成為全球第三大威脅[9]。

我國(guó)在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與建設(shè)中的資本運(yùn)營(yíng)也有很多成功的例子。2003年都江堰市通過(guò)成都衡平信托公司采取集合資金信托方式向社會(huì)募集資金，成功解決了污水管道的配套工程資本金問(wèn)題[10]。據(jù)《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2007年1月25日?qǐng)?bào)道，福建省通過(guò)建立上下游橫向補(bǔ)償與省級(jí)財(cái)政縱向補(bǔ)助相結(jié)合的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展[11]。秦格[12]對(duì)煤炭礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了研究，提出了煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行管理機(jī)制。連莉莉[13]對(duì)綠色信貸進(jìn)行了實(shí)證研究，指出綠色企業(yè)與高污染高能耗企業(yè)相比，承擔(dān)較低的債務(wù)融資成本。李志剛等[14]對(duì)社會(huì)責(zé)任信息披露與銀行借款成本進(jìn)行實(shí)證研究，得出企業(yè)社會(huì)責(zé)任信息披露越好，銀行給予的借款越優(yōu)惠的結(jié)論，反映了政府和金融政策對(duì)企業(yè)發(fā)展方向的調(diào)控作用。秦格[15]對(duì)廣東省2020年工業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境損失情況進(jìn)行了仿真預(yù)測(cè)研究，指出廣東省政府在生態(tài)環(huán)境治理方面要準(zhǔn)備相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境治理資金，承接廣東省工業(yè)轉(zhuǎn)移的省份要測(cè)算生態(tài)環(huán)境容量。

本文依據(jù)制度變遷理論，在河湖長(zhǎng)制的管理框架內(nèi)，貫徹河湖長(zhǎng)制相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)精神，參考各類生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，根據(jù)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w特點(diǎn)，設(shè)計(jì)一整套水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行框架，為廣東省水生態(tài)補(bǔ)償管理工作提供管理預(yù)案。

2 廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制

依據(jù)制度變遷理論，為了建設(shè)高效的水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行體制，需要發(fā)現(xiàn)原有制度存在的不足，創(chuàng)新管理制度模式，要求既遵循生態(tài)環(huán)境管理的一般規(guī)律，又要根據(jù)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑裕眉蓜?chuàng)新的思維方式，設(shè)計(jì)廣東省水生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾磉\(yùn)行體制。

2.1 水生態(tài)管理舊體制的不足

在河湖長(zhǎng)制建立之前，我國(guó)的流域生態(tài)管理是流域水行政管理機(jī)構(gòu)與流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)這兩個(gè)直線職能制組織機(jī)構(gòu)的交叉管理。

水利部在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，即流域水行政管理部門。現(xiàn)已設(shè)立七大流域管理機(jī)構(gòu)，分別是：松遼水利委員會(huì)、海河水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)、淮河水利委員會(huì)、長(zhǎng)江水利委員會(huì)、太湖流域管理局、珠江水利委員會(huì)。七大流域管理機(jī)構(gòu)依法、依規(guī)和水利部的授權(quán)在所管轄的范圍內(nèi)對(duì)水資源進(jìn)行管理與監(jiān)督。流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)則是原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和原水利部共同管理的一個(gè)跨部門機(jī)構(gòu)，其管理范圍與水利部直屬流域機(jī)構(gòu)相同。這兩大機(jī)構(gòu)都是從部委到地方的縱向組織，各級(jí)組織都是領(lǐng)導(dǎo)直接指揮與專業(yè)技術(shù)等職能人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合的組織形式，其中專業(yè)技術(shù)人員發(fā)揮了重要的作用。這種組織形式的優(yōu)勢(shì)是既保證了統(tǒng)一的指揮和管理，又能更好地發(fā)揮各職能部門的作用；其缺點(diǎn)是管理幅度和深度過(guò)大，導(dǎo)致適應(yīng)性和靈活性較差。兩個(gè)直線職能制組織結(jié)構(gòu)職能相互重疊，即為河湖長(zhǎng)制出臺(tái)之前的管理制度，具體來(lái)說(shuō)，流域生態(tài)管理體制是以條條為主，條塊分割的管理體制，其中流域水行政管理機(jī)構(gòu)是條，流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)是塊，由于管理機(jī)構(gòu)重疊，管理交叉，導(dǎo)致流域生態(tài)問(wèn)題責(zé)任主體無(wú)法落實(shí)，污水排放、河岸侵占和水源地破壞等問(wèn)題日益突出，迫切需要新的制度來(lái)改變多龍治水和群龍無(wú)首的水資源管理局面。

2.2 水生態(tài)管理新體制的要求

針對(duì)原有水生態(tài)管理體制存在的問(wèn)題，首先要解決職責(zé)不清的問(wèn)題。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》中指出：“近年來(lái)，一些地區(qū)積極探索河長(zhǎng)制，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，依法依規(guī)落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。”所以，河湖長(zhǎng)真正要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題，只有體制問(wèn)題落實(shí)好，才能落實(shí)責(zé)任，只有落實(shí)責(zé)任，才能激勵(lì)推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的積極性。

《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》指出：“建立黨政領(lǐng)導(dǎo)下的部門聯(lián)動(dòng)、流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；河長(zhǎng)考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)；依據(jù)實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。”由此可見(jiàn)，不管是國(guó)家的指導(dǎo)意見(jiàn)，還是廣東省的配套工作方案都是對(duì)責(zé)任無(wú)法落實(shí)的原有管理體制頑疾進(jìn)行了有針對(duì)性的設(shè)計(jì)。如何落實(shí)這些頂層設(shè)計(jì)，是建立廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的關(guān)鍵。

依據(jù)制度變遷的理論，制度變遷包括自下而上的誘致性制度變遷(也稱需求主導(dǎo)型制度變遷)和自上而下的強(qiáng)制性制度變遷(也稱供給主導(dǎo)型制度變遷)兩個(gè)基本類型。廣東省水生態(tài)補(bǔ)償管理制度屬于強(qiáng)制性制度變遷，政府自上而下，成為改變水生態(tài)管理制度的主體。將水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制劃分為形成機(jī)制、管理機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制。

3 廣東省水生態(tài)補(bǔ)償形成機(jī)制

水生態(tài)補(bǔ)償形成機(jī)制是指為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建立頒布的法規(guī)文件和支撐其運(yùn)作的資金來(lái)源，政府通過(guò)命令和法規(guī)，為構(gòu)造支撐該管理體制形成的前置條件。

3.1 相關(guān)的法規(guī)文件

法規(guī)文件是指中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳和廣東省省委、省政府關(guān)于河湖長(zhǎng)制的具體文件，和廣東省關(guān)于河湖長(zhǎng)制的實(shí)施細(xì)則?！稄V東省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》等文件指出：縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室。省河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在省水利廳，省國(guó)土資源廳、省環(huán)境保護(hù)廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳等有關(guān)單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。該法規(guī)明確了河長(zhǎng)制的機(jī)構(gòu)框架，負(fù)責(zé)人是各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人，具體管理機(jī)構(gòu)是河長(zhǎng)制辦公室，具體管理責(zé)任的執(zhí)行者是水利廳等各級(jí)政府職能部門，管理體制由條塊分割變成了由各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)職能部門協(xié)調(diào)配合的機(jī)制。

下一步要進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，制訂《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》等文件的實(shí)施細(xì)則，包括五級(jí)河長(zhǎng)各自的職責(zé)、工作規(guī)范和業(yè)務(wù)分解；確定現(xiàn)有水利部門和環(huán)境保護(hù)部門職責(zé)定位，協(xié)調(diào)配合的相互關(guān)系，以及河湖生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施與監(jiān)管、河湖長(zhǎng)制的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)規(guī)定等內(nèi)容。

3.2 水生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源

維持水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作體制的資金來(lái)源，目前主要是每年政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的支出。廣東省2004—2015年環(huán)境污染治理投資額見(jiàn)表1，表中數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

表1 2005—2015年廣東省環(huán)境保護(hù)投資情況

從廣東省環(huán)境污染治理投資角度分析，投資額最少的是2005年，最多的是2010年。2004—2015年期間，環(huán)境污染治理投資不穩(wěn)定，多年來(lái)投入偏低，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

目前環(huán)境污染治理投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，對(duì)于水生態(tài)環(huán)境治理來(lái)說(shuō)，能從環(huán)境污染治理中獲得的治理資金則更少，但是水生態(tài)損失卻呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。

未來(lái)的籌資渠道必須考慮社會(huì)成本內(nèi)部化的因素，規(guī)范籌資主體，僅靠政府的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足治理環(huán)境的進(jìn)一步需要。要適當(dāng)開(kāi)征水生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)，制定廣東省水生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)的有關(guān)條例，這是確保水生態(tài)補(bǔ)償資金落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4 廣東省水生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制

根據(jù)廣東省水生態(tài)環(huán)境損害的具體情況和河湖長(zhǎng)制管理體制特征，制定適合廣東省的水生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。

4.1 監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)

中共中央十八屆五中全會(huì)提出堅(jiān)持綠色發(fā)展，實(shí)行省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，以此為依據(jù)，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于河湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)，都是以省級(jí)單位作為實(shí)施的主體。在廣東省的相關(guān)文件中有關(guān)監(jiān)測(cè)的職能是這樣規(guī)定的：“嚴(yán)格水功能區(qū)管理監(jiān)督，切實(shí)監(jiān)管入河湖排污口，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。加快水資源監(jiān)控能力建設(shè)，建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。建立健全湖泊、入湖河流所在行政區(qū)域的多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?！备鶕?jù)相關(guān)文件的精神，河湖長(zhǎng)制下的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)仍然是廣東省環(huán)境保護(hù)廳和水利廳所屬的各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，具體來(lái)說(shuō)就是地市環(huán)境保護(hù)局、水利局及其所屬的監(jiān)測(cè)站。即這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職能并沒(méi)有發(fā)生根本性變化，由地方黨政負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下的河湖長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。

監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況發(fā)生了以下變化：

a. 河湖長(zhǎng)制情況下河湖水質(zhì)的信息傳遞途徑發(fā)生了變化，由原來(lái)體系內(nèi)的傳遞通道，即由監(jiān)測(cè)站向縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門或水利部門上報(bào)監(jiān)測(cè)信息，再有縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門或水利部門上報(bào)市級(jí)相關(guān)部門，市級(jí)相關(guān)部門再向省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門上報(bào)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚩h級(jí)以上的河湖長(zhǎng)制辦公室傳遞河湖水質(zhì)污染信息，打通了原有環(huán)境保護(hù)部門和水利部門互不交叉的信息通道。

b. 提升了監(jiān)測(cè)信息的真實(shí)性。過(guò)去環(huán)境保護(hù)部門和水利部門進(jìn)行水情監(jiān)測(cè)時(shí)，由于地方保護(hù)主義的存在，監(jiān)測(cè)信息獲取的真實(shí)性受到了很大程度的影響，現(xiàn)在由于河湖長(zhǎng)制責(zé)任的落實(shí)，水利部門和環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)工作力度明顯加大，獲取監(jiān)測(cè)信息的條件明顯改善。

c. 監(jiān)測(cè)的協(xié)調(diào)機(jī)制正逐漸形成。河湖長(zhǎng)制要求打破部門、區(qū)域、層級(jí)的壁壘，明確管理職責(zé)，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，形成“黨政齊抓、上下共管”和“橫向到邊、縱向到底”的工作格局。廣東省河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在廣東省水利廳，其他職能部門如省國(guó)土資源廳、省環(huán)境保護(hù)廳等有關(guān)單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。落實(shí)工作方案、營(yíng)造廣東省河長(zhǎng)制監(jiān)測(cè)的協(xié)調(diào)機(jī)制是管理機(jī)制形成的重要條件，必須予以落實(shí)。

4.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)

廣東省關(guān)于推進(jìn)河長(zhǎng)制的工作方案對(duì)于管理職責(zé)進(jìn)行了3個(gè)方面的規(guī)定：①河長(zhǎng)制各級(jí)河湖長(zhǎng)是所轄河湖管理保護(hù)的直接責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水安全保障、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理等，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道等突出問(wèn)題依法進(jìn)行清理整治；②對(duì)跨行政區(qū)域的河湖(如跨惠州和東莞的鑒湖)明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流、江河交匯處等水情復(fù)雜河段，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控；③監(jiān)督協(xié)調(diào)本級(jí)相關(guān)部門和下級(jí)河長(zhǎng)履職，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵(lì)問(wèn)責(zé)，確保河湖防洪安全和水質(zhì)改善。

對(duì)于3項(xiàng)職責(zé)涉及水利、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)等諸多部門，單獨(dú)一個(gè)部門無(wú)法落實(shí)相關(guān)的管理職責(zé)，所以河湖長(zhǎng)辦公室就起到協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作的具體作用。為了避免陷入“九龍治水”的被動(dòng)局面，必須改變過(guò)去橫向協(xié)調(diào)的同級(jí)部門溝通方式，建議改為自上而下和同級(jí)溝通的多措并舉模式。河湖長(zhǎng)是當(dāng)?shù)氐闹饕?fù)責(zé)同志，由河湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各級(jí)職能部門，由河湖長(zhǎng)辦公室安排水生態(tài)管理工作，各部門在其領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，履行相關(guān)職責(zé)，并將履職情況以及履職過(guò)程中需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，通過(guò)河湖長(zhǎng)辦公室統(tǒng)一安排，使整個(gè)水生態(tài)執(zhí)行機(jī)構(gòu)有條不紊地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，通過(guò)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、優(yōu)化方案，促使水生態(tài)管理不斷優(yōu)化，從而形成高效的水生態(tài)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

4.3 技術(shù)機(jī)構(gòu)

對(duì)應(yīng)于河湖長(zhǎng)制的管理職能，水生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制的技術(shù)機(jī)構(gòu)需要以下相關(guān)技術(shù)：水資源保護(hù)技術(shù)、水污染防治技術(shù)、水環(huán)境治理技術(shù)、水生態(tài)修復(fù)技術(shù)、水域岸線維護(hù)技術(shù)等。這些技術(shù)在現(xiàn)有的河湖長(zhǎng)制體制的相關(guān)單位中都有專業(yè)的技術(shù)人員掌握。技術(shù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置關(guān)鍵是從原有體制盤活這些技術(shù)人員。

建議采用矩陣式組織結(jié)構(gòu)來(lái)建立河湖長(zhǎng)制技術(shù)機(jī)構(gòu)，主要原因?yàn)椋孩俑鶕?jù)廣東省《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》規(guī)定，廣東省河湖長(zhǎng)按照一河一策、一湖一策原則，負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域內(nèi)主要河湖長(zhǎng)制實(shí)施方案。廣東省《關(guān)于在全省湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的意見(jiàn)》也指出，湖長(zhǎng)要組織制定“一湖一策”方案，所以不同河湖生態(tài)管理方案會(huì)有很大的差異。②廣東省河湖水文特征存在差異，導(dǎo)致水生態(tài)治理技術(shù)不同。如北江主要是由季節(jié)性降水帶來(lái)的水資源攔蓄問(wèn)題，需要水利設(shè)施的建造技術(shù)，而珠江三角洲地區(qū)主要面臨水污染問(wèn)題，需要水污染處理技術(shù)。③由矩陣制組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)決定。矩陣制組織結(jié)構(gòu)是指既有按職能設(shè)置的縱向組織系統(tǒng)，又有按項(xiàng)目劃分的橫向組織系統(tǒng)，二者形成交叉式的組織結(jié)構(gòu)。如果廣東省河湖長(zhǎng)制技術(shù)機(jī)構(gòu)采用組織方式，則縱向組織就是五級(jí)河湖長(zhǎng)，橫向組織是治理河湖某個(gè)污染嚴(yán)重區(qū)域的項(xiàng)目組，這樣技術(shù)機(jī)構(gòu)可以不斷地根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的需求，調(diào)整相關(guān)技術(shù)人員接受新的任務(wù)，具有靈活性，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的使用富有彈性，可以將專業(yè)技能人員和具體生態(tài)治理項(xiàng)目很好地結(jié)合起來(lái)，從而不斷適應(yīng)在水生態(tài)管理過(guò)程中遇到的新問(wèn)題和新要求。

5 廣東省水生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)制

《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》要求建立河長(zhǎng)制考核體系和獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，指出：結(jié)合不同河湖管理保護(hù)要求，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核。將河長(zhǎng)制落實(shí)情況納入最嚴(yán)格水資源管理制度、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況等考核內(nèi)容，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和整改等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。水生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)制，建議將其分為兩個(gè)部分：①計(jì)量機(jī)構(gòu)；②績(jī)效評(píng)價(jià)。

5.1 計(jì)量機(jī)構(gòu)

計(jì)量機(jī)構(gòu)是水生態(tài)補(bǔ)償效果的衡量部門，該部門以水生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w指標(biāo)進(jìn)行考核。依據(jù)廣東省河湖長(zhǎng)制工作內(nèi)容“水資源保護(hù)、水安全保障、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理等”，將考核的專業(yè)指標(biāo)劃分為三類：流域水質(zhì)變化計(jì)量指標(biāo)(按照五級(jí)水質(zhì)指標(biāo)設(shè)定)、生態(tài)護(hù)岸計(jì)量指標(biāo)、涵養(yǎng)水源計(jì)量指標(biāo)。由于上述專業(yè)指標(biāo)考核的技術(shù)性要求很高，擔(dān)任河湖長(zhǎng)制考核的計(jì)量機(jī)構(gòu)只能是專業(yè)職能部門，即擁有監(jiān)測(cè)技術(shù)的水利廳、環(huán)境保護(hù)廳等政府職能部門。為了防止即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問(wèn)題出現(xiàn)，建議由河湖長(zhǎng)辦公室委托社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)測(cè)復(fù)核來(lái)解決生態(tài)計(jì)量中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

圖1 廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制總體方案

5.2 績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)源于企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，是企業(yè)股東考核經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)的一種管理方法。企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，其評(píng)價(jià)模式經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)模式、價(jià)值模式和平衡模式，理論框架已經(jīng)基本成熟。水生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)可以借鑒企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與經(jīng)驗(yàn)。

廣東省目前對(duì)河湖長(zhǎng)制的考核途徑是結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和整改等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，同時(shí)聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員對(duì)河湖管理保護(hù)效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。基于相關(guān)文件的精神，由審計(jì)部門負(fù)責(zé)河湖長(zhǎng)制績(jī)效考評(píng)工作，建議也可以由審計(jì)部門委托社會(huì)審計(jì)單位參加績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

基于績(jī)效評(píng)價(jià)理論的發(fā)展情況，建議績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)必須是可控指標(biāo)，要體現(xiàn)河湖長(zhǎng)主觀努力的結(jié)果?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要分為兩類：①財(cái)務(wù)指標(biāo)，主要反映由于水環(huán)境改善而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益；②非財(cái)務(wù)指標(biāo)，主要反映由于水環(huán)境改善帶來(lái)的社會(huì)效益。財(cái)務(wù)指標(biāo)可以依據(jù)生態(tài)財(cái)務(wù)核算的需要設(shè)置生態(tài)效益、生態(tài)成本及生態(tài)利潤(rùn)等；非財(cái)務(wù)指標(biāo)則是根據(jù)流域生態(tài)的管理要素和國(guó)家相關(guān)制度的規(guī)定總結(jié)和提煉出來(lái)的，如涵養(yǎng)水源指標(biāo)解決的是河湖水量問(wèn)題。在遵循客觀公正、全面完整、科學(xué)合理、簡(jiǎn)便實(shí)用等通用評(píng)價(jià)原則的基礎(chǔ)上，運(yùn)用定性與定量的分析方法，進(jìn)行指標(biāo)的分析和評(píng)價(jià)，最終出具相關(guān)的績(jī)效報(bào)告，同時(shí)與領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效掛鉤，確定獎(jiǎng)懲措施。

6 廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的總體設(shè)計(jì)

廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的總體設(shè)計(jì)見(jiàn)圖1。

圖1中廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制是一個(gè)動(dòng)態(tài)反饋系統(tǒng)?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果不僅與領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效掛鉤，而且將在治理該河湖中獲得的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，反饋到今后的實(shí)施方案和相關(guān)配套法規(guī)的制訂中，使得水生態(tài)補(bǔ)償工作機(jī)制不斷完善，為廣東省實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)該方案也會(huì)在水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐要中進(jìn)一步優(yōu)化。

7 廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的未來(lái)展望

生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的外部性要求通過(guò)政府的介入來(lái)管理，所以，水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作體制只能通過(guò)強(qiáng)制性的制度變遷來(lái)實(shí)現(xiàn)。水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制始終要反映時(shí)代的要求，且不斷優(yōu)化完善。

廣東省水生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)是在現(xiàn)有政府領(lǐng)導(dǎo)體制下的一種制度安排，是解決“九龍治水”這一生態(tài)治理頑疾的良方。真正落實(shí)責(zé)任才能根本解決水生態(tài)治理問(wèn)題。落實(shí)責(zé)任的關(guān)鍵在于：①考核的客觀性，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為考核資料提供了依據(jù)；②追責(zé)要徹底，真正做到水生態(tài)問(wèn)題的終生追責(zé)。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識(shí)幾十年積累的水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，對(duì)水生態(tài)環(huán)境治理的長(zhǎng)期性、艱巨性要有充分認(rèn)識(shí)，要求各級(jí)主要負(fù)責(zé)同志對(duì)水生態(tài)治理和補(bǔ)償工作不懈怠，守住水生態(tài)環(huán)境管理的政策紅線，以實(shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙豐收。