BT 模式在云河水利水電樞紐工程建設中的應用

徐利軍

（漢中市南鄭區(qū)云河水利水電工程建設管理局，陜西 南鄭 723100）

BT模式（Build-Transfer）即“建設—移交”模式，是指由政府授權的項目業(yè)主將擬建項目，通過招投標、競爭性談判或其他合法方式，確定項目BT投資人，由BT投資人承擔項目的資金籌措和工程建設，項目竣工驗收后移交給政府或項目業(yè)主，由政府或項目業(yè)主按合同約定進行分期付款回購項目的一種新型融資建設模式。BT模式主要適用于政府投資困難且亟待實施的基礎設施、公用事業(yè)項目及其他重大建設項目。

1 工程概況

云河水利水電樞紐工程位于漢中市南鄭區(qū)西南40 km的兩河鎮(zhèn)境內，系一項在漢江一級支流漾家河上游云河段筑壩建庫，跨流域向南鄭區(qū)紅寺壩灌區(qū)和勉縣幸福渠、天堰灌區(qū)灌溉補水，并兼防洪、發(fā)電、養(yǎng)殖、旅游和城市供水等綜合利用的小（Ι）型水利水電樞紐工程。工程建設規(guī)模為：修建碾壓混凝土重力壩一座，壩高63 m，總庫容984萬m3，控制流域面積128 km2；引水渠道一條，長12.8 km；電站四級，總裝機12960 kW。

該工程分兩期實施，一期工程于1998年12月開工建設，并于2003年5月相繼建成了渠首低壩、引水渠道、兩河口、蔣家灣電站及兩河口電站尾水引入紅寺壩灌區(qū)西干渠的配套工程；水庫樞紐和壩后電站工程因資金短缺難以實施，作為二期工程長期停工待建。2010年，中央《關于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺后，為搶抓發(fā)展機遇，市、縣政府決定重啟云河水庫工程項目。此后，項目業(yè)主委托設計單位于2011年12月完成了工程《初步設計報告》復核，在涉及初設批復的項目選址規(guī)劃、建設用地、水保、環(huán)評、移民安置等前期報批手續(xù)完成后，陜西省發(fā)改委以陜發(fā)改農經(jīng) [2013]518號文件對工程初設報告予以批復，核定工程概算總投資20800萬元，建設工期25個月，工程投資以市、縣為主進行籌措。針對市、縣財力緊張，建設資金嚴重短缺的實際，為加快工程建設步伐，南鄭縣政府大力實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，深入開展招商引資，經(jīng)反復磋商和實地考察，與北京久安建設投資集團有限公司建立起合作伙伴關系，雙方簽訂了合作合同，引入BT模式，破解了資金短缺的瓶頸制約，在各項施工準備工作就緒后，水庫樞紐工程于2014年12月15日開工建設。歷經(jīng)五年艱辛奮斗，水庫樞紐工程于2019年4月全面建成，計劃今年10月份下閘蓄水試運行。

2 BT投資人的確定

云河一期渠道、電站工程2003年5月建成后，水庫樞紐因資金短缺未能實施而無調蓄能力，導致已建工程灌溉、發(fā)電效益長期難以發(fā)揮。同時，根據(jù)工程建設有關規(guī)定，初設批復2年內未開工建設的項目，逾期開工需對其初設報告重新進行復核報批。工程建設形勢嚴峻，時間緊迫，勢在必行。為解決建設資金短缺這一主要困難和最大矛盾，推動水庫主體工程盡快開工建設并盡早發(fā)揮效益，2013年，南鄭縣政府搶抓水利發(fā)展機遇，深入開展招商引資工作，千方百計拓寬融資渠道，先后與多家公司、企業(yè)，就云河水庫建設項目招商引資合作事項進行了廣泛接洽和磋商。經(jīng)反復比較、多方論證并征求有關方面意見和建議后，將北京碧水源科技股份有限公司初步確定為合作對象，并對其進行了深入考察。結合項目實際，考察后將北京久安建設投資集團有限公司確定為具體合作對象。北京久安建設投資集團有限公司是北京碧水源科技股份有限公司的控股子公司，該公司資金技術力量雄厚，企業(yè)證照齊全，熱心與南鄭縣政府就云河水庫項目進行BT模式合作建設。2013年12月，漢中市、南鄭縣政府組織有關部門專程對北京碧水源公司、久安公司做了進一步考察，之后在“漢中—天津經(jīng)貿合作活動”會上，南鄭縣政府與北京碧水源科技股份有限公司簽訂了合作框架協(xié)議，初步確定了BT投資人。

圍繞BT模式合作框架下涉及到的項目合作內容、方式等各項事宜，南鄭縣政府授權縣水利局、云河水利水電工程建設管理局（項目業(yè)主）繼續(xù)與北京碧水源公司下屬的久安公司進行對接。經(jīng)多輪談判，在項目合作內容、投資、工期、合作方式、雙方權利和義務以及違約責任等方面達成一致，并形成了《南鄭縣云河水利水電樞紐工程合作合同》。2014年2月，南鄭縣政府第二次常務會議對該項目合作模式及合同進行了審議并原則通過。鑒于云河工程建設投資較大、停建時間長、社會關注度高，項目建設意義重大，影響長遠，事關全縣經(jīng)濟社會發(fā)展大局，南鄭縣政府就該項目BT模式合作建設事項專門提請縣人大常委會進行審議。2014年4月，南鄭縣人大召開常委會議對該項目BT模式合作建設事項進行了專題審議，經(jīng)集體表決后，以《關于批準南鄭縣云河水利水電工程合作建設報告的決定》，原則同意縣政府與北京久安建設投資集團有限公司以BT模式合作建設云河水庫工程。2014年5月，南鄭縣政府與北京久安建設投資集團有限公司在第十八屆中國東西部合作與投資貿易洽談會上簽訂了合作合同，正式確定了BT投資人。

3 BT項目合作內容及方式

根據(jù)《南鄭縣云河水利水電樞紐工程合作合同》，該項目合作建設內容、投資和工期以陜西省發(fā)改委對工程初設的批復為準，即：云河水庫樞紐、壩后電站工程建設所涉及的水工建筑工程、機電設備、金屬結構及安裝工程、臨時工程、庫區(qū)移民、水保、環(huán)保等工程；總投資20800萬元，按照工程建設進度分期足額投入；總工期25個月。合作方式以BT模式投資建設，南鄭縣政府作為甲方，北京久安建設投資集團有限公司作為乙方，合同簽訂后由乙方負責組建項目公司，籌措項目資金，雙方建立了銀行共管賬戶，簽訂了共管賬戶協(xié)議，對賬戶資金使用共同進行監(jiān)督管理。項目周期分為建設期和回購期。建設期內，甲方將工程建設委托給乙方，由乙方組建的漢中京久安水務有限公司作為建設單位，負責按照水利工程基建程序進行項目建設，甲方授權南鄭縣云河水利水電工程建設管理局作為監(jiān)管單位，對項目建設實施全過程監(jiān)督管理，并負責做好移民搬遷、土地征用、建設環(huán)境整治等工作，保障工程建設順利實施。建設期內甲方對乙方投入工程建設經(jīng)審計后的全部資金按6%的年利率計息。工程竣工驗收合格后進入回購期，乙方將工程項目移交給甲方由其經(jīng)營管理，甲方自工程交付之日起，約定三年期限內，按8%的年利率分期給乙方付款，對工程項目進行回購。

4 存在的問題與對策

4.1 存在的問題

云河水庫樞紐工程通過引入BT模式雖已建成，但在運作過程中也存在一些問題。一是BT模式作為一種新型融資建設方式，在基礎設施建設領域誕生的時間短、實踐經(jīng)驗少，目前國內尚無BT方面的法律法規(guī)，使得BT項目缺乏明確的法律依據(jù)；二是BT模式在本地區(qū)首次引入，處于探索嘗試期，無先例和經(jīng)驗可供借鑒，政府難以制定出完善的BT項目融資建設管理辦法，從而給項目的實施帶來了一定的難度；三是BT項目仍然存在一定風險，特別在融資和回購方面，對政府而言，BT投資人能否按合同約定分期分批及時注資，決定著項目能否順利實施、按期完成，就BT投資人而言，政府能否按合同約定及時付款回購，決定著項目投資和回報能否及時回籠、如期實現(xiàn)。

4.2 解決的對策

針對上述問題，一是建議有關部門加快BT項目立法步伐，出臺專門的法律法規(guī)，使BT項目的實施有法可依，有章可循，更加規(guī)范；二是建議地方政府在實施BT項目前，深入考察調研，制定BT項目融資建設管理辦法，對BT項目的前期工作、項目實施、合作雙方職責分工、政府監(jiān)管、項目回購等方面進行建章立制，促進BT模式在本地區(qū)規(guī)范運作，廣泛應用，高質量發(fā)展；三是建議地方政府在BT項目決策中科學研判，充分考慮地方可支配財力，量力而行，有效規(guī)避風險；四是建議項目業(yè)主在BT投資人的選擇上引入競爭機制，擴大選擇范圍，盡量采取招投標或競爭性談判方式，確定出融資能力強、資信好、信譽高、業(yè)績良好的BT投資人，確保BT項目在實施過程中資金不斷鏈，進度有保障，持續(xù)、穩(wěn)健推進。

5 結語

BT模式是從BOT（建設—經(jīng)營—移交）模式轉化發(fā)展起來的一種新型融資建設模式，這種新型建設、移交模式目前尚處于摸石過河、總結經(jīng)驗、不斷完善之中，在運行中會逐漸發(fā)現(xiàn)其風險和不足。但從本項目的運行情況來看，通過前期深入考察、扎實工作，引入BT融資模式后，成功解決了項目建設資金緊缺的矛盾，既推動了項目盡快建成，也促進了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，該建設模式可在內似項目中應用和推廣。