進城落戶農民宅基地權益保護的現實表達與法治回應

楊青貴

(西南政法大學 中國農村經濟法制創(chuàng)新研究中心，重慶 401120)

中國的城鎮(zhèn)化是深刻影響21世紀人類發(fā)展的重大課題[1]。如何有效推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展已成為中國現代化建設的歷史重任和擴大內需的潛力所在[2]。如何處理好農民的土地問題則是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題[3]。在新型城鎮(zhèn)化及農業(yè)供給側結構性改革的沖擊下，以保障功能為主導的現行農村土地制度逐漸呈現出越來越多的適應性，原來“棄地”進城的傳統城鎮(zhèn)化模式的社會基礎早已不復存在[4]。同時，宅基地使用權等現行農村土地權利制度仍然以是否具備集體成員身份作為權利主體認定的主要依據，與《物權法》將宅基地使用權等農村土地權利作為用益物權，以及宅基地使用權的占有、使用、收益與依法處分等權利內容實現的非身份性存在不協調乃至沖突。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出“推進農村土地管理制度改革”，要求“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，在試點基礎上慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，嚴格執(zhí)行宅基地使用標準,嚴格禁止一戶多宅”?！渡罨r村改革綜合性實施方案》進一步明確了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下農村土地權利制度改革的應有定位和基本方向，即“切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權”。如何落實好進城落戶農民的土地權利，既是落實中央政策需要，也是協調好公有制的法律實現與用益物權有效保護的關系。自2015年起，中央選擇33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域封閉開展包括進城落戶農民宅基地權益保護在內的試點探索。

現有研究主要集中在宅基地及其使用權制度的功能以及改革背景、困境、出路、措施等方面。例如，韓世遠、張德元、湯漢林、韓康等從宅基地制度與新型城鎮(zhèn)化的適應性角度，提出了現行農村宅基地已發(fā)生功能變遷[5]、難以形成有效的流轉市場且房屋實際價值被壓制[6]、損害進城落戶農民的財產權利[7]、法律法規(guī)滯后和缺乏系統性、審批管理漏洞多、缺乏退出宅基地動力等問題[8]。對此，需要開展宅基地及農房不動產登記[9]，探索農村宅基地用益物權的宅基地用益物權的財產化實現機制、宅基地增值收益分享機制，建立宅基地市場交易機制[10]、宅基地使用權回購制度[11]、有償退出機制，允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房[12]，建立城鎮(zhèn)購房優(yōu)惠、養(yǎng)老補助等宅基地退出后的各種保障[13]。但相關研究的聚焦明顯不足，直接研究成果少，跨學科研究能力弱，視野開放性不足。

一、現行宅基地制度與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的適應性

(一)新型城鎮(zhèn)化對現行宅基地制度的沖擊

中國的新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于純粹意義上的西方城鎮(zhèn)化和傳統城鎮(zhèn)化，堅持以人為本，貫徹“五大發(fā)展”理念，旨在全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平。其核心在于強調新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化同步推進，實現人口、經濟、資源和環(huán)境相協調，大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，人口集聚、“市民化”和公共服務協調發(fā)展[14]。新型城鎮(zhèn)化作為深化改革的重大突破口，涉及人、物、生活方式等方面均發(fā)生重大變革[15]。宅基地使用權及農房是農民進城落戶及生存發(fā)展的重要物質基礎。進城落戶農民宅基地使用權益相關制度安排在很大程度上影響著農民市民化的動機和動力，是影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大現實因素。然而，現行農村宅基地制度已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要障礙[8]。

“保障農村人口居住權，實現居者有其屋”一直是中國宅基地使用權制度設計的唯一價值目標[16]?！耙粦粢徽鼻胰司娣e受限，僅限農村集體經濟組織成員以“戶”為單位申請使用，宅基地使用權及其住房不得向非農村集體經濟組織成員轉讓，是中國現行宅基地制度的核心內容。然而，以身份性、保障性為主要特征的現行宅基地使用權制度與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中“人的城鎮(zhèn)化”“要素的城鎮(zhèn)化”所內含的要素化、流動性等要求存在適應的問題。一方面，新型城鎮(zhèn)化潛在要求破除土地利用的城鄉(xiāng)二元體制。宅基地的經濟價值主要由產權制度來體現，而其資源公共價值則由土地資源管理權來保障，兩者應當相對分離。經濟價值、財產屬性應當是宅基地使用權及其制度安排的主要方面。這也契合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在要求。按此邏輯，必然突破現行宅基地制度。另一方面，新型城鎮(zhèn)化應當以有效保護農戶宅基地權益為前提，將宅基地使用權等財產權作為農民進城落戶的重要物質基礎。然而，現行宅基地使用權制度仍然堅持身份性、強制性的基本立法導向，將宅基地的經濟價值與資源公共價值緊緊捆綁在一起，弱化宅基地使用權的財產權屬性。同時，中國也尚未在立法層面明確農民進城落戶后是否仍然擁有宅基地使用權等問題?？梢姡绾稳孀R別現行宅基地制度與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的適應性問題，并在此基礎上，確認宅基地使用權，均衡宅基地使用權的財產權保護與集體所有制的實現、宅基地資源管理需要的關系，必然成為破解宅基地使用權制度與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的適應性問題的必然路徑。

(二)新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地制度功能調適

中國現行宅基地使用權制度的正當性和合理性，均源自中國特色社會主義及其農村土地理論及實踐。進城落戶農民是否有償退出宅基地，如何退出等問題，永遠不可能直接從德國、日本“物權法”中找到現成答案，而只能深入中國社會實踐中去挖掘[17]。事實上，集體所有制的法律實現、現行宅基地保障功能及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求是中國宅基地使用權制度改革所面臨的最大理論和現實問題。如何更好地適應和服務于新時代中國特色社會主義建設、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，是現行宅基地制度改革與完善的基本方向和目標定位。

宅基地使用權的保障功能取決于宅基地分配所堅持的公平性、福利性。宅基地使用權的財產權屬性弱化以及身份依賴性過強是現行宅基地制度與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之間不相適應性的重要體現。中國宅基地制度改革應當在集體所有制框架下，協調好保障性與財產性、穩(wěn)定性與發(fā)展性的關系。事實上，任何一項權利都可能按照“創(chuàng)設—維持—轉移/消失”的邏輯來考察。即使同一項權利在上述不同的實現階段，仍然可能存在不同的立法態(tài)度及其對應的法律規(guī)則設計。學界所普遍認可的宅基地使用權的保障功能，主要體現在宅基地使用權的創(chuàng)設或分配階段。這必然影響宅基地使用權的其他實現階段的價值取向。

伴隨市場化以及新型城市化的加速，農村宅基地功能顯然已經發(fā)生了不同程度的變遷[5]。宅基地使用權是《物權法》確認的用益物權[18]，且現行宅基地立法中的限制性或禁止性規(guī)定也主要集中在宅基地使用權的創(chuàng)設階段。目前，尚無任何立法或政策明確規(guī)定，農民身份轉變是否會影響宅基地使用權的實現。宅基地使用權制度改革宜以堅持保障功能為前提，以財產功能為指向，適度探索其資產價值的釋放。長期以來，宅基地使用權被作為社會保障功能的替代和補充，成為宅基地制度改革的重要前提和邏輯基點。在此基礎上，宅基地使用權的財產權屬性和經濟功能應當成為新型城鎮(zhèn)化進程中宅基地制度改革的重要指向。

在堅持保障功能和財產功能的基礎上，適度探索宅基地使用權的資產功能，同樣符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展以及更好實現進城落戶農民宅基地權益的需要。占有、使用、收益和處分是宅基地上土地權利的核心[19]。進城落戶農民同樣應當享有相應的對宅基地的占有、使用、收益和依法處分的權利。然而，進城落戶農民宅基地使用權對進城落戶農民的財產價值和感情依賴的需要往往大于保障功能。相當規(guī)模的進城落戶農民在城鎮(zhèn)擁有具有產權的住房，但基于保障、經濟、情感等因素而不愿處置原有農房。對此，可充分考慮宅基地使用權在創(chuàng)設與實現的不同階段所存在的不同法律政策價值取向，通過宅基地使用權的市場化[20]，利用好《物權法》等立法預留的改革空間[21]，賦予進城落戶農民這類群體宅基地使用權資產功能，引導宅基地資源的優(yōu)化配置。

二、進城落戶農民宅基地權益保護的法理詮釋

(一)進城落戶農民是身份性與職業(yè)性變革的結果

“古者有四民”(《谷梁傳·成公年》)，即士民、農民、工民、商民。農民者，“計量耕稼”(北齊顏之推《顏氏家訓·勉學》)。從事農業(yè)生產的職業(yè)性以及作為集體成員的身份性，始終是中國“農民”概念之本質?！斑M城落戶農民”一詞并非嚴格意義上的“農民”，僅是城鎮(zhèn)化進程中徹底脫離農業(yè)職業(yè)的自然人的簡稱[注]“進城落戶農民”一詞本身就出現了諸多模糊性的問題，尤其伴隨戶籍制度改革而更有必要予以準確厘清。在戶籍制度改革以前，“進城落戶農民”一詞相對明確，是指原本具備農業(yè)戶籍但以進城購房等原因取得城鎮(zhèn)戶籍的一類自然人。在戶籍制度改革以后，以是否具有農業(yè)戶籍來劃分農民與城鎮(zhèn)居民的做法，基本喪失了科學性和實踐性。。剝開“政治外衣”的“農民”則是身份性和職業(yè)性的統一。其中，“身份性”由集體所有制及農民與集體建立在集體土地等集體資源、集體資產、集體資金之上的成員權所決定，直接體現為集體土地主要由集體成員(農戶)利用之現實。職業(yè)性則是農民(農戶)利用集體土地，尤其是耕種集體農用地，是人與生產資料相結合的一種職業(yè)行為。

從理論上講，農民“進城落戶”原則上會喪失集體成員的身份，脫離以農業(yè)為主要職業(yè)的生存方式，與純粹的“農民”存在本質區(qū)別，與長期以來所形成的以戶籍歸屬為主要依據的集體成員資格認定標準存在一定偏差。農民進城落戶后徹底轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。同時，除生活方式變化外，進城落戶農民大都脫離農業(yè)，在城鎮(zhèn)生活、務工。進城落戶農民往往不再屬于職業(yè)上的農民。據此可見，進城落戶農民與作為集體成員的農民、從事農業(yè)生產經營的農民存在本質差異，應當建立與之相適應的農村土地權利、集體收益分配權、集體資產收益分配權，以及社會保障、就業(yè)等社會制度。

(二)進城落戶農民宅基地使用權是受法律保護的財產權

進城落戶農民的宅基地使用權是其在進城落戶以前依據集體成員身份而獲得的農村土地使用權，并在進城落戶后，仍然依法繼續(xù)享有的財產權利。首先，進城落戶農民所享有的宅基地使用權屬于法律確認的財產權?！段餀喾ā吩诘谌帯坝靡嫖餀唷敝袑Ｕ乱?guī)定宅基地使用權(即第十三章“宅基地使用權”)，將宅基地使用權間接明確為財產權中的用益物權。其次，現行相關法律和政策并不要求農民進城落戶必須以放棄宅基地使用權等權利為前提條件。相反，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》等文件明確要求，是否有償退出宅基地使用權等“三權”必須堅持農民自愿。

農民進城落戶后往往會喪失集體成員身份，原則上不再具備宅基地使用權主體資格。但現行相關立法僅限制主體在申請取得宅基地使用權時的身份，并未限制或禁止進城落戶農民繼續(xù)擁有進城落戶以前合法取得的宅基地使用權。進城落戶農民及其后代不可能再依據《土地管理法》第8條、第62條等立法，申請獲得符合“一戶一宅”要求的宅基地使用權[注]這主要是國務院及相關部委已明確下文禁止包括進城落戶農民在內的城鎮(zhèn)居民購買或取得宅基地。參見國務院辦公廳于1999年發(fā)布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年10月21日發(fā)布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國務院辦公廳于2007年12月發(fā)布的《關于嚴格執(zhí)行農村集體建設用地法律和政策的通知》。。進城落戶農民享有的宅基地使用權在占有、使用、收益乃至依法處分等方面亦存在更為嚴格的限制。例如，進城落戶農民在原宅基地上重修或改建房屋的申請不會得到主管部門批準，而且一旦發(fā)生房屋損毀[注]進城落戶農民宅基地使用權消滅的法定情形，主要包括：(1)自愿退回；(2)出賣房屋；(3)宅基地因自然災害等原因滅失；(4)宅基地使用權轉讓；(5)村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準下收回宅基地使用權；(6)空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用且由集體報批注銷登記。參見《土地管理法》第62條、《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第52條，以及《物權法》第153條、第154條、第155條。，宅基地使用權亦可能發(fā)生消滅的法律效果。

(三)進城落戶農民宅基地權益保護是立法與實踐的統一

進城落戶農民宅基地權益保護必然要在明確界定進城落戶農民及其宅基地使用權之基礎上，創(chuàng)新和發(fā)展相關法學理論及相關法律規(guī)則?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》提及，中國到2020年將有1億左右的農業(yè)人口進城落戶。如若按照現行宅基地使用權理論和制度，傳統“農業(yè)人口身份”所內含的經濟福利日趨提升。這將成為影響農民是否自愿進城，是否有效處置宅基地使用權的重要因素。城鎮(zhèn)公共福利具有非排他性，而農村公共福利則具有明顯的排他性。相比之下，農民選擇進城落戶但不退出宅基地，便可同時享受城鎮(zhèn)和農村公共福利。這必然制約農村土地資源優(yōu)化配置和有效利用。這就要求對進城落戶農民宅基地權益的保護切實做到相關立法設計與中國實踐的緊密統一。

從實踐看，宅基地在社會經濟生活中所發(fā)揮的作用正在潛移默化地發(fā)生變化，逐步由過去的保障性功能向資產性功能轉變[5]。重慶、四川、浙江、天津、廣東等多地開展了相關改革探索。例如，重慶涪陵區(qū)截至2014年底已審批轉戶農民退出宅基地4 767戶，申請宅基地退出135.6公頃，申請參加農轉城退地養(yǎng)老保險8 011人，累計為4 681名符合條件的退地農轉城老齡人員發(fā)放養(yǎng)老待遇5 311萬元，預計為進城落戶農民帶來地票收益16 400萬元，為村組集體帶來地票收益2 800萬元[22]。盡管如此，進城落戶農民宅基地權益保護還有待從立法層面細化宅基地制度，建立農村集體經濟組織成員權制度，完善相關救濟規(guī)則。

三、進城落戶農民宅基地權益保護的困境解析

(一)進城落戶農民宅基地權利立法缺失

農民土地財產權制度的不科學導致進城落戶農民不能徹底與土地脫鉤，無法有效地實現農民市民化[23]。盡管進城落戶農民宅基地權益保護相關政策與現行不少法律條文存在不協調，但中央政策實際上已為包括農村土地制度改革明確了方向、邊界和限度。當前，中國宅基地制度的建設嚴重滯后，在立法中集中規(guī)定了宅基地使用權創(chuàng)設階段的主體資格、限制條件等內容，對于宅基地使用權流轉、退出、征收等卻未作出規(guī)定。即使是當前中央提出的進城落戶農民有償退出宅基地政策亦尚處于封閉探索階段，尚未形成具有較強的可推廣性經驗做法。這在很大程度上導致了宅基地使用權有償退出、轉讓、征收、繼承等均面臨嚴重的制度障礙[24]。例如，在宅基地權益的繼承方面，一般意義上的農民宅基地使用權可由其后代直接繼承，但進城落戶農民的后代卻往往已喪失農村集體經濟組織成員資格，故而無法繼承宅基地使用權。

(二)進城落戶農民宅基地權益實現方式局限

宅基地取得的無償性與維持的無成本，從根本上導致出現宅基地“只進不出”的嚴重現象[25]，影響到國家引導進城落戶農民宅基地有償退出宅基地等政策效果。進城落戶農民脫離農村生活環(huán)境，喪失集體成員身份，與其繼續(xù)持有作為重要生產資料和市場稀缺資源的農村土地及其相關權利制度設計顯然存在一定的張力。在此背景下，激勵或強制進城落戶有償退出宅基地無疑成為回應上述問題的基本路徑。

從現行相關政策來看，宅基地的保障性、福利性仍然被作為改革的前提，在堅持“一戶一宅”“人均限額”等基本要求的基礎上，認可宅基地使用權的財產權屬性并嚴格限制向非集體成員移轉，繼續(xù)被堅持為改革基點。受此影響，進城落戶農民宅基地權益的實現方式也往往局限于如下四種：一是向集體有償或無償退回宅基地使用權；二是向農村集體經濟組織成員轉讓宅基地和住房；三是將宅基地使用權隨同住房一并出租給他人；四是按照《繼承法》的規(guī)定，由符合規(guī)定的繼承人繼承宅基地使用權及其上住房。足見，這對于進城落戶農民尤其是在全戶進城落戶的情況下，其宅基地權益實現也就往往只存在前三種形式。尤其是在堅持進城落戶農民自愿的前提下，如若激勵不足，進城落戶農民勢必會傾向于選擇繼續(xù)“零成本”持有。

(三)進城落戶農民退出宅基地的補償欠合理

從實踐看，進城落戶農民自愿、有償退出宅基地成為宅基地“三權分置”改革的配套舉措。但是，補償機制不合理卻成為制約該政策有效性、可持續(xù)的關鍵問題，在很大程度上影響到進城落戶農民有償退出宅基地的積極性。

進城落戶農民宅基地退出補償機制不合理之處，主要包括：(1)補償機制的設計和運行，進城落戶農民對其參與不足。宅基地有償退出范圍、補償方式、補償額度等內容大都由政府規(guī)范性文件直接規(guī)定。進城落戶農民作為該政策推行的最直接和最主要的利益攸關者，卻難以真正有效參與進城落戶農民宅基地退出補償機制設計及補償程序、補償方案的確定。即使有部分人士的參與，也仍然存在代表性不足、信息不對稱等問題[注]在2013年至2015年期間，重慶市市長公開信箱收到和處理的關于宅基地退出復墾的信息共計13條，其中2013年8條，2014年4條，2015年1條。在這些信息中，投訴類信息8條，求助類信息3條，咨詢類信息2條，反應退地補償類的問題占比95%左右。數據來源：重慶市人民政府公開信箱，http：//www.cq.gov.cn/publicmail/citizen/ReleaseMailListmayor.aspx。。(2)補償標準總體偏低且各地補償標準差異較大。例如，成都市冉義鎮(zhèn)2012年對還耕的宅基地面積按105元/平方米給予補償；火井鎮(zhèn)對參加災后重建增減掛鉤項目的農戶，自愿放棄其擁有的農村宅基地，在縣城和重點小城鎮(zhèn)購房的，按30萬元/畝給予其一次性貨幣補償[26]。重慶市綦江區(qū)對復墾農村宅基地及其附屬設施用地的，扣除項目成本后，農戶所得價款分配標準為不低于12萬元/畝，集體經濟組織2.1萬元/畝[注]參見《重慶市綦江區(qū)人民政府辦公室關于進一步明確農村宅基地及附屬設施用地復墾補償價款的通知》(綦江府辦發(fā)〔2013〕141號)。。(3)相關補償標準經常變動，存在補償的縱向不公平性。在政策推行下，實踐中極可能出現同一地區(qū)不同年度退出宅基地的不同進城落戶農民，獲得不同額度的有償退出宅基地補償，如此，極有可能影響群眾的政策預期。補償標準的變動性能夠較好地適應土地市場的發(fā)展狀況，但同時也容易引起進城落戶農民對是否退出持觀望態(tài)度，以尋求獲得更高額的補償。(4)補償方式稍顯單一。從實踐看，進城落戶農民退出宅基地的補償方式主要有兩種，即以地票等農村產權交易制度為依托的現金補償方式和以城鎮(zhèn)住房為主的宅基地置換方式[27]。其中，現金補償方式是由農村集體經濟或村民委員會以集體名義對退出宅基地的主體予以補償，補償資金往往來源于集體自有資金、部分財政補助撥款、社會捐贈，以及地票交易等渠道所獲得的收益。宅基地置換方式亦面臨置換宅基地的住房修建資金來源不足且缺乏持續(xù)性供給等問題?？梢?，進城落戶農民宅基地退出補償不僅補償方式單一，而且存在補償資金來源不足、補償標準普遍不高等問題。

(四)進城落戶農民宅基地權益救濟制度不完善

有權利應有救濟。進城落戶農民宅基地使用權是進城落戶農民自愿進城落戶生活的重要物質保障和經濟來源。對進城落戶農民宅基地使用權的肯定和保護是現行相關立法及政策的重要導向。進城落戶農民宅基地使用權保護不僅需要從權利賦予和權利實現方面予以正向保護，亦需要有效識別和糾偏妨礙宅基地使用權實現的違法行為。為此，進城落戶農民宅基地權益保護必然離不開相關救濟制度設計。宅基地使用權的基本權能和內容規(guī)定則是進城落戶農民宅基地權益救濟制度的基本權源。

當前，中國進城落戶農民宅基地權益救濟制度不完善主要體現為：(1)進城落戶農民是否可作為相關救濟制度中的權利主體(如訴訟主體)，尚無直接法律依據。在《民法總則》已明確規(guī)定“農村承包經營戶”的背景下，中國尚未明確進城落戶農民宅基地權益相關糾紛的訴訟主體，究竟是個人還是戶，其主體性質如何等基本問題。(2)進城落戶農民的宅基地權益的具體范圍，亦未得到立法明確。中央明確提出堅持宅基地對農村集體經濟組織成員的保障功能。從實踐看，進城落戶必然喪失農村集體經濟組織成員資格，但中央政策乃至立法又要求保護進城落戶農民宅基地權益。(3)進城落戶農民宅基地權益處置方案主要交由集體決策形成，除程序外的其他問題不屬于司法裁判范圍。對于集體決議侵犯少數人權益等現象問題仍然有待回應。(4)司法裁判缺乏直接可依據的相關實體法規(guī)范，且程序性規(guī)則亦存在效力不高等問題。

四、進城落戶農民宅基地權益保護的法治回應

(一)塑造進城落戶農民宅基地權益協同保護理念

進城落戶農民宅基地權益的保護應當是靜態(tài)保護(權利制度)與動態(tài)保護(協同機制)的統一。當前，進城落戶農民宅基地權益保護面臨的主要問題是相關法律制度缺失，以及法律規(guī)范之間、法律規(guī)范與政策規(guī)定之間、政策規(guī)定之間存在諸多不協調之處。協同保護理念契合進城落戶農民宅基地權益的動態(tài)保護需求，亦是回應相關法律政策不協調的最優(yōu)選項。當然，協同保護首先是一種理念和思想，是立法者、政策方案制定者在制定相關規(guī)則時應當秉持的核心理念，并以之指導立法目標或政策目標、立法原則或政策原則乃至法律、政策內容的設計。此外，協同保護還是一種對策方案，是指進城落戶農民宅基地權益相關法律、政策在實踐中以協同保護為理念指導而有效貫徹實施。

貫徹落實進城落戶農民宅基地權益的協同保護理念，主要要求如下：(1)進城落戶農民宅基地權益保護相關立法和政策應當做到縱向協調與橫向協作的統一。(2)協調好立法與政策的關系，尤其是在存在禁止性或限制性立法的情況下，相關政策的出臺及其實踐探索應當在基本法理的范疇和《立法法》的框架內運行。通過立法機關授權等方式，避免相關政策與立法發(fā)生沖突。(3)進城落戶農民宅基地權益的協同保護，應當是多層次、多方面的協同，包括但不限于相關法律政策的協同、宅基地有償使用與有償退出的協同、宅基地使用權的繼續(xù)持有與進城落戶后相關公共產品供給的協同、宅基地權益的有限賦予與相關立法、行政、司法協同保障。此外，還需要建立與之相適應的識別、解決協同性問題的指標體系、對策方案。

(二)完善宅基地使用權主體與性質的法律規(guī)定

無論是“帶地入城”[28]，還是“退地入城”，都需要立法明確進城落戶農民宅基地使用權的主體和性質。相關立法宜以戶為單位，將進城落戶農民作為宅基地使用權主體[注]這里的作為宅基地使用權主體的“進城落戶農民”實質上是家庭，更準確稱謂是“家戶”，即傳統習俗理解與國家戶籍制度管理的緊密結合體。參見耿卓《家戶視角下的婦女土地權利保護》 (《法學》,2016年第1期)。，可在《物權法》和《民法總則》中直接規(guī)定“農村宅基地使用戶”或類似稱謂，包括進城落戶農民戶和未進城落戶農民戶。主要理由：一是賦予進城落戶農民以“戶”為單位作為宅基地使用權主體地位，契合了用益物權及其法律保護的理論要求。二是符合《深化農村改革綜合性實施方案》等中央文件關于保護進城落戶農民宅基地使用權的精神和要求。三是許多地方也通過直接規(guī)定進城落戶農民以“自愿退出”的方式，間接認可以戶為單位的進城落戶農民的宅基地使用權主體身份[注]在地方探索中，陜西省早已提出“舉家進城落戶農村居民自愿退出的宅基地”。參見《關于舉家進城落戶農村居民退出宅基地承包地實施辦法》(陜財辦綜〔2010〕64號第2條)。。

《物權法》在制定時為《土地管理法》中相關法律規(guī)范的修改與完善預留了空間[29]?！锻恋毓芾矸ā返?2條、第63條等條文只規(guī)定了取得宅基地使用權的實體與程序規(guī)則，以及宅基地使用權退出的法定情形，并未規(guī)定進城落戶農民是否因進城落戶(即喪失集體成員身份)而喪失宅基地使用權。事實上，《物權法》將宅基地使用權納入“用益物權”一編，也就間接明確了宅基地使用權的用益物權屬性[注]在《物權法》的立法框架中，宅基地使用權屬于與所有權相并列的用益物權一編。據此可見，宅基地使用權作為一類重要的用益物權，在根本上屬于財產權的屬性。。盡管《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確規(guī)定，“宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權”，但仍有必要直接在立法上明確其為用益物權。

(三)推進宅基地的財產權與監(jiān)管制度相對分離

既有相關研究主要基于現有法律政策框架，尋求宅基地使用權的有效實現方式，力求均衡宅基地資源的有效利用與進城落戶農民宅基地權益的有效實現。例如，有學者主張采取“房地分離”模式并認為該模式契合當前宅基地使用權流轉受限的政策目標[30]；有學者提出通過股份化改造土地財產權，實現保護宅基地使用權的目標[31]。要實現宅基地資源的有效利用和進城落戶農民宅基地權益保護的現實需要，就應當堅持長遠性、整體性、協調性的思維協同推進。

要對進城落戶農民宅基地權益實施有效保護，就必須逐步將宅基地使用權財產性與管理性相對分離。一是按照用益物權的規(guī)則體系，設計出以用益物權為核心的宅基地使用權制度，賦予包括進城落戶農民在內的農民完整的財產權[注]主張這類觀點的學者包括劉國臻、郭曉鳴、李飛等。參見劉國臻,周翔《論增加農民土地財產性收入的制度障礙與克服》 (《法學評論》，2014年第5期)；郭曉鳴,張克俊《讓農民帶著“土地財產權”進城》(《農業(yè)經濟問題》,2013年第7期)；李飛《農民“帶地”城鎮(zhèn)化：爭議及其應對》(《農村經濟》,2014年第11期)。。二是將宅基地使用權中的身份性要求轉化為立法對宅基地使用權的創(chuàng)設和實現的監(jiān)管。這種監(jiān)管實質上是一種資源管理權，正當性來源有二：(1)維護集體所有制，集約利用宅基地，落實糧食安全目標；(2)依據國家適度干預理論要求，糾偏宅基地使用權實現中的失范行為，有效規(guī)制和調控宅基地市場。

(四)完善進城落戶農民宅基地權益的實現方式與保護程序

在堅持宅基地保障功能的基礎上，中國對進城落戶農民宅基地權益的實現方式應當以有效退出為主要方向，具體方式包括集體回購、有償退回集體、轉讓給農村集體經濟組織成員等。其中，進城落戶農民有償退出宅基地無疑更應當成為進城落戶農民宅基地權益保護的關鍵抓手和基本路徑。在此前提下，進城落戶農民宅基地權益保護，還需要建立起較為完善的程序規(guī)范。主要措施包括：(1)探索建立全國性的宅基地使用權轉讓程序。構建科學的轉讓程序，將市場機制適度引入進城落戶農民宅基地權益實現等方面。通過宅基地使用權轉讓程序制度的設計及實施，協調、規(guī)范各地出臺的宅基地轉讓相關程序規(guī)則，更好保護宅基地使用權主體權益。(2)強化主體參與。宅基地使用權有償退出事關進城落戶農民宅基地使用權主體的切身利益。進城落戶農民的有效參與，利于降低信息不對稱，及時反饋進城落戶農民相關訴求，有效預防和治理有償退出宅基地等改革探索的風險。相關程序的制度設計，應當強化進城落戶農民對宅基地權益保護相關程序的有效參與，暢通進城落戶農民在維護宅基地使用權等自身合法權益方面的意見反饋與有效傳導機制。(3)運用法理知識和法律技術，有效緩解進城落戶農民宅基地制度改革相關法律政策存在的不協同問題。一方面，在立法或政策制定中，強化法學及相關領域專家學者的參與，預防和避免部門利益影響立法或政策。另一方面，通過運用全國人大及其常委會授權立法和停止部分法律條文適用等立法技術和方法，協調、處理相關法律之間、法律與政策之間的沖突問題。

(五)強化進城落戶農民宅基地權益實現的激勵機制

激勵功能是法律的基本功能之一。激勵性規(guī)范是通過在法律規(guī)范中引入激勵機制而引導主體主動實現立法所追求的正外部性目標。進城落戶農民宅基地使用權制度更應當引入激勵機制，強化激勵性法律規(guī)則設計。這主要是因為：農民進城落戶后往往存在對未來生存發(fā)展不可預期的影響而不愿意退出宅基地，制約宅基地資源的優(yōu)化配置。通過引入激勵機制，有助于增強農民預期，為農民市民化轉變提供必要的物質保障。這也是順利推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展以及用益物權制度建設的必然要求。

進城落戶農民宅基地權益實現的激勵機制建設，應當貫徹如下基本要求：一是堅持以維護好進城落戶農民的宅基地使用權益為出發(fā)點和歸宿，不得以損害進城落戶農民合法權益作為改革的代價。二是強調進城落戶農民的自愿性，不得強制要求進城落戶農民有償退出宅基地，確保農民在自愿基礎上，對宅基地使用權實現的充分預見性。三是探索引入多樣化的進城落戶農民宅基地使用權實現方式，通過財政、金融及其他相關手段的綜合運用，增強進城落戶農民選擇不同實現方式所產生的不同吸引力。

(六)強化對進城落戶農民宅基地權益的司法救濟

司法救濟是進城落戶農民宅基地權益保護的重要渠道。進城落戶農民宅基地權益保護同樣應當以立法確認的宅基地使用權的用益物權屬性為基礎，圍繞如何有效識別和保護進城落戶農民宅基地權益來構建司法救濟規(guī)則。除需細化相關司法裁判程序外，進城落戶農民宅基地權益保護的司法救濟還應當著重考慮：(1)在立法上直接規(guī)定“農村宅基地使用戶”(或使用其他類似稱謂)，明確進城落戶農民的法律主體資格，并將之作為訴訟主體，賦予其維護宅基地權益的訴訟權利。(2)立足于進城落戶農民自身特殊性，明確進城落戶農民所享有的宅基地使用權的權益范圍。在識別進城落戶農民宅基地使用權的權益范圍基礎上，相關司法救濟制度應當明確存在哪些類型的權益以及哪些侵害情形屬于司法救濟范圍。(3)探索建立集體決議侵權的司法救濟機制和裁判規(guī)則。在進城落戶農民缺乏參與甚至明確拒絕參與的情況下，進城落戶農民有償退出宅基地的補償方式、補償標準、補償方案等可依托以村民自治為基礎的集體決議機制來通過。但針對可能出現的多數人以決議形式侵犯少部分權益的問題，宜由司法裁判予以衡量，糾偏集體侵權行為，維護好主體合法權益。