中國(guó)公共政策的話語指向及其演化

石懿 楊德祥

(成都理工大學(xué) 學(xué)生處,四川 成都 610059)

中國(guó)的公共政策要符合中國(guó)的社會(huì)實(shí)踐。從中國(guó)的政策制定過程中可以看出，黨和國(guó)家根據(jù)實(shí)際狀況做出正確科學(xué)的決策，是國(guó)家與社會(huì)科學(xué)繁榮發(fā)展的必經(jīng)之路。當(dāng)代社會(huì)科學(xué)以及管理政策科學(xué)的發(fā)展過程中，如何推動(dòng)中國(guó)政策科學(xué)的話語指向，特別是符合中國(guó)本土政策擬定的話語體系，是當(dāng)代中國(guó)政策科學(xué)發(fā)展的重點(diǎn)，也是政策制定與形成的難點(diǎn)。

探索中國(guó)政策話語指向及其演化過程，有助于決策者對(duì)當(dāng)代中國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展路徑進(jìn)行重新梳理，同時(shí)聯(lián)系中國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐，為中國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展提供路徑。[1](P26～32)中國(guó)的政策科學(xué)發(fā)展，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程，當(dāng)代中國(guó)政策科學(xué)的演化，實(shí)際上是全面深化改革以及決策科學(xué)化與民主化發(fā)展的結(jié)果。如何在中國(guó)政策科學(xué)的演化過程中，為中國(guó)政策的制定者提供科學(xué)路徑，是當(dāng)代中國(guó)科學(xué)決策與社會(huì)治理發(fā)展的共同要求，因此，重新審視中國(guó)的政策科學(xué)體系，并且朝著科學(xué)的話語指向路徑發(fā)展，是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展以及全面深化改革的必然要求。

一、中國(guó)公共政策話語指向的內(nèi)在要素

公共政策作為中國(guó)社會(huì)科學(xué)的重要組成部分，要形成科學(xué)的話語體系，才能夠關(guān)心社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為社會(huì)治理與干預(yù)提供參考。但是，公共政策不是一般的社會(huì)科學(xué)內(nèi)容，其涉及到的是整個(gè)中國(guó)的政治生態(tài)與政治系統(tǒng)，對(duì)中國(guó)決策者在選擇決策行為時(shí)會(huì)產(chǎn)生深刻影響。因此，中國(guó)的公共政策必然要在話語指向中關(guān)心內(nèi)在價(jià)值與行動(dòng)，在社會(huì)的意識(shí)形態(tài)背景下，帶有政治性與主觀性，如何在話語指向中構(gòu)建出科學(xué)的公共政策體系，就需要在話語指向中協(xié)調(diào)各種關(guān)系思考，并且推動(dòng)中國(guó)公共政策朝著科學(xué)的路徑發(fā)展。

(一)學(xué)術(shù)性與政治性的統(tǒng)一

公共政策作為社會(huì)科學(xué)，本身就有學(xué)術(shù)性與政治性兩種不同的屬性，因此在協(xié)調(diào)其學(xué)術(shù)性與社會(huì)意識(shí)形態(tài)背景的統(tǒng)一時(shí)，必須要考慮到公共政策的話語指向，幫助公共政策構(gòu)建起科學(xué)的體系。首先，從中國(guó)的公共政策發(fā)展而言，其本身是一種學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，所有的公共政策問題都可以在這一科學(xué)領(lǐng)域中進(jìn)行探討，其本身的概念與理論都是源自于自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)，運(yùn)用的也是學(xué)術(shù)的方法論。[2](P94～99)在第二次世界大戰(zhàn)之后，公共政策科學(xué)誕生并非是來自于社會(huì)科學(xué)體系，而是來自于運(yùn)籌學(xué)以及相關(guān)的數(shù)學(xué)體系等，因此，政策科學(xué)本身需要強(qiáng)化其科學(xué)性，并且按照科學(xué)研究的規(guī)律和程序，提出科學(xué)的導(dǎo)向。

其次，從另外一角度上看，作為服務(wù)于社會(huì)治理的公共政策科學(xué)，必須要在政策的實(shí)踐與系統(tǒng)運(yùn)行中，考慮到不同國(guó)家的政治形態(tài)，也就是中國(guó)的公共政策體系，必然是服務(wù)于中國(guó)的政治制度和政府體系，公共政策的制定者和公共政策的形成體系，都是在政治系統(tǒng)中衍生與變化出來，因此，政策過程也是一種政治行為。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)的公共政策制定者而言，必須要協(xié)調(diào)其學(xué)術(shù)性與政治性的統(tǒng)一，只有這樣，中國(guó)的公共決策能夠符合學(xué)術(shù)性特征，同時(shí)又能夠符合中國(guó)的政治特征，才能夠讓中國(guó)的公共政策能夠更為科學(xué)。

(二)事實(shí)與價(jià)值的維度統(tǒng)一

公共政策制定的過程中，必須遵循事實(shí)與價(jià)值的辯證統(tǒng)一。二者之間的統(tǒng)一體現(xiàn)出公共政策的針對(duì)性與有效性。在政策制定的過程中，一般要圍繞選擇理論或公共決策的方向進(jìn)行思考，而公共政策的話語權(quán)，更是對(duì)事實(shí)的充分考量，同時(shí)又尊重政治體系的價(jià)值取向。政策的選擇往往是要在一定的政治體系內(nèi)，進(jìn)行價(jià)值的選擇與判斷，在具體實(shí)施某項(xiàng)公共政策時(shí)，對(duì)于特定價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，是公共政策制定者的目標(biāo)，也是其話語的主要指向，但是，在公共政策面對(duì)社會(huì)發(fā)展事實(shí)時(shí)，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行細(xì)致分析，通過對(duì)事實(shí)的分析與價(jià)值的分析，讓公共政策能夠符合政治體系的意志，同時(shí)也能夠符合社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求。公共政策在推行過程中，必須要對(duì)政策的方案進(jìn)行規(guī)劃與選擇，對(duì)政策執(zhí)行之后的效果進(jìn)行預(yù)測(cè)，最終公共政策落地執(zhí)行時(shí)，對(duì)其給予評(píng)估與監(jiān)控，因此公共政策體系極為復(fù)雜，是基于其對(duì)價(jià)值與事實(shí)二重維度的統(tǒng)一追求。

(三)理論與實(shí)踐的聯(lián)系

公共政策科學(xué)作為一門以行動(dòng)為主體的學(xué)科，在研究特定公共政策的制定落實(shí)過程中，重點(diǎn)是以問題為主要話語導(dǎo)向，而并不是以學(xué)科的學(xué)術(shù)體系作為知識(shí)的產(chǎn)生機(jī)制，因此，中國(guó)的公共政策話語導(dǎo)向，更需要側(cè)重于將科學(xué)的知識(shí)理論，運(yùn)用于公共決策體系中，提高公共決策的質(zhì)量。中國(guó)的公共政策研究的對(duì)象，是面對(duì)著公共政策的制定與執(zhí)行的實(shí)踐過程。其主要的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)性，也就是促進(jìn)中國(guó)公共政策服務(wù)于實(shí)踐。因此，在公共政策的推行過程中，其話語指向是以實(shí)踐為中心，并且協(xié)調(diào)政策科學(xué)的理論性與實(shí)踐性的統(tǒng)一。

中國(guó)的公共政策話語體系，必然是以中國(guó)的公共政策實(shí)踐中所存在的問題以及解決路徑作為主要立足點(diǎn)，并且對(duì)中國(guó)的政策實(shí)踐提供關(guān)注，為解決問題提供理論話語體系。中國(guó)的公共政策話語體系，一定是以中國(guó)政策的問題為核心導(dǎo)向，因此運(yùn)用科學(xué)的理論解釋當(dāng)前公共政策實(shí)踐的問題，并且強(qiáng)化公共政策的相關(guān)科學(xué)規(guī)律在決策過程中運(yùn)用，這樣才能夠讓中國(guó)的公共政策話語指向，能夠體現(xiàn)出其應(yīng)用性與生命力。

二、中國(guó)公共政策話語指向的演化特點(diǎn)

中國(guó)的公共政策話語指向，隨著中國(guó)改革開放不斷深入變化，發(fā)展至今已經(jīng)形成其獨(dú)特的話語指向體系，但是中國(guó)的公共政策并不是完全獨(dú)立于傳統(tǒng)歷史，更無法與國(guó)際發(fā)展相割裂。由此可見，中國(guó)的公共政策話語指向，在演化的過程中，也需要處理好傳統(tǒng)思維與現(xiàn)代思想之間的聯(lián)系，同時(shí)在面對(duì)本土化與國(guó)際化的矛盾與統(tǒng)一過程中，應(yīng)該尋找到公共政策的平衡點(diǎn)，推動(dòng)中國(guó)的公共政策話語體系不斷創(chuàng)新與發(fā)展。

(一)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的演化

公共政策作為一門學(xué)科，其發(fā)展歷史十分悠久，理論與實(shí)踐之間的對(duì)立與統(tǒng)一關(guān)系，也伴隨著公共政策話語指向的演化而產(chǎn)生變化。公共政策伴隨著凌駕于社會(huì)之上的公共權(quán)力而產(chǎn)生，與人類的文明息息相關(guān)，在階級(jí)統(tǒng)治的國(guó)家產(chǎn)生之后，公共政策主要是體現(xiàn)出統(tǒng)治階級(jí)的意志，是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)行其政治統(tǒng)治和社會(huì)管控手段的集中體現(xiàn)。因此，無論是任何時(shí)代的統(tǒng)治階級(jí)，或者是政治集團(tuán)在制定公共政策和推行公共政策時(shí)，必然要關(guān)心如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)的管理，而政策的研究思想以及政治集團(tuán)的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，也是伴隨著公共政策的不斷實(shí)踐而產(chǎn)生變化。在這一過程中，公共政策，逐漸發(fā)展出其相對(duì)獨(dú)立的話語體系，并按照其特殊的發(fā)展規(guī)律，逐漸構(gòu)建起以經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的管理模式，從而在20世紀(jì)的中后期，形成了其獨(dú)立的話語指向體系。

由此可見，中國(guó)的公共政策話語體系，也必然面對(duì)著傳統(tǒng)政策管理經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)代不斷變化的社會(huì)實(shí)踐之間關(guān)系。中國(guó)公共政策的話語指向，面對(duì)的社會(huì)治理實(shí)踐，是不斷變化和發(fā)展，因此在不同的時(shí)代中，也需要調(diào)整公共政策的內(nèi)在話語指向，從而為社會(huì)的治理與發(fā)展提供服務(wù)。特別是最近20年來，中國(guó)的公共政策面臨著極大的考驗(yàn)，中國(guó)在深化改革與開放的過程中，面臨的社會(huì)矛盾與問題是日新月異，社會(huì)各個(gè)階層的流動(dòng)與變化，對(duì)中國(guó)的公共政策話語指向產(chǎn)生了極大影響。不同階段的社會(huì)矛盾都需要進(jìn)行解決，而解決的路徑就在于公共政策的制定與落實(shí)。因此，中國(guó)的公共政策在演化與發(fā)展過程中，必須要面對(duì)當(dāng)前的社會(huì)矛盾與發(fā)展規(guī)律，尋找科學(xué)的路徑，解決當(dāng)代社會(huì)發(fā)展問題。而中國(guó)雖然在不斷的變革與發(fā)展過程中，產(chǎn)生了很多新的現(xiàn)象，但是中國(guó)的社會(huì)治理與社會(huì)結(jié)構(gòu)，仍然深刻地打上了傳統(tǒng)發(fā)展的烙印，這也意味著中國(guó)的公共政策話語指向，不能僅僅面對(duì)著當(dāng)前存在的社會(huì)問題，而是應(yīng)該深入到中國(guó)社會(huì)的民族性與根源性，深入探索解決如何優(yōu)化社會(huì)治理等根本問題。中國(guó)的公共政策話語指向，要關(guān)注于當(dāng)代的現(xiàn)實(shí)政策實(shí)踐情況，也需要用歷史分析的方式，堅(jiān)持推陳出新與古為今用的思想，對(duì)中國(guó)歷代的公共政策歷史傳統(tǒng)與思想進(jìn)行分析，從而促進(jìn)中國(guó)公共政策話語指向的科學(xué)演化。

(二)共性與個(gè)性的演化

中國(guó)的公共政策話語指向，既有其普遍共性，也有其獨(dú)特個(gè)性，二者統(tǒng)一于演化的過程中。中國(guó)的公共政策是公共政策科學(xué)研發(fā)發(fā)展過程中的產(chǎn)物，是中國(guó)公共政策制定與落實(shí)的產(chǎn)物，是社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物。中國(guó)的公共政策不是能夠完全割裂與公共政策科學(xué)理論體系的聯(lián)系，但必須要重視中國(guó)公共政策發(fā)展的實(shí)踐狀況，對(duì)于中國(guó)的公共政策特色問題，要結(jié)合中國(guó)的公共政策話語體系進(jìn)行解決。[3](P72～76)

從公共政策科學(xué)的發(fā)展過程中可以看出，公共政策的科學(xué)制定是人類社會(huì)科學(xué)不斷發(fā)展的結(jié)果，與人類結(jié)合政策的實(shí)施過程所做出來的相關(guān)問題有關(guān)，符合人類的行為規(guī)律。但是，任何一個(gè)國(guó)家的公共政策都與其政治體制密切相關(guān)，因此，西方社會(huì)政治背景下所產(chǎn)生的公共政策體系，與中國(guó)公共政策的話語指向是有所不同的。中國(guó)的公共政策話語指向，必須要結(jié)合中國(guó)的政治特色，但是同時(shí)需要對(duì)公共政策的共性規(guī)律進(jìn)行呼應(yīng)，因此，在打造其話語指向體系的過程中，就需要兼具其共性與個(gè)性的特點(diǎn)，形成科學(xué)積極的話語指向體系，幫助中國(guó)的公共政策制定者與執(zhí)行者，形成科學(xué)的政策觀念，實(shí)現(xiàn)更加良好的社會(huì)治理效果。

三、優(yōu)化中國(guó)公共政策話語指向的對(duì)策

中國(guó)的公共政策話語指向，所要解決的正是中國(guó)的社會(huì)治理問題，因此，在推陳出新，形成中國(guó)特定的公共政策話語體系時(shí)，需要直面中國(guó)的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)對(duì)于中國(guó)優(yōu)秀的政策管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)一步形成中國(guó)特色的公共政策話語體系。

(一)突出現(xiàn)實(shí)問題指向

中國(guó)的公共政策話語指向，首先應(yīng)該突出對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的解決，這種問題導(dǎo)向的思維，貫穿于中國(guó)公共政策的制定與落實(shí)的全過程。從問題的意識(shí)到問題的倒逼，是中國(guó)公共政策形成科學(xué)體系的必然過程，要形成更加科學(xué)的公共政策話語指向，就必須在不斷解決問題的過程中深化發(fā)展。中國(guó)的公共政策話語指向，是面對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理問題與經(jīng)濟(jì)問題等，提出對(duì)應(yīng)策略的過程，而這種公共政策的制定與落實(shí)的過程，必然存在一定的瑕疵，會(huì)受到公共政策的制定者與落實(shí)者的個(gè)人因素制約，以及整個(gè)社會(huì)背景與階層特殊性等影響。[4]P(11～15)針對(duì)當(dāng)前政府與市場(chǎng)之間的問題，以及社會(huì)與個(gè)人發(fā)展之間的矛盾，中國(guó)的公共政策話語指向應(yīng)該直面問題，并且從解決問題的過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成更加成熟的政策管理思維。

(二)對(duì)傳統(tǒng)公共政策經(jīng)驗(yàn)與理論的總結(jié)

中國(guó)的公共政策話語指向，面對(duì)的是全新的社會(huì)發(fā)展問題，在社會(huì)主義體系形成的過程中不斷發(fā)展，形成了非常多新的理論成果，而這也意味著中國(guó)的社會(huì)主義思想從無到有，并且在社會(huì)發(fā)展的過程中解決了非常多新的問題，這些問題與傳統(tǒng)的社會(huì)發(fā)展之間雖然存在差別，卻也一脈相承，有著一定的聯(lián)系。因此，對(duì)于傳統(tǒng)的公共政策經(jīng)驗(yàn)與理論的總結(jié)，將會(huì)對(duì)中國(guó)的社會(huì)發(fā)展有著積極的意義，同時(shí)也將推動(dòng)公共政策話語指向朝著民主化與科學(xué)化的方向發(fā)展。在長(zhǎng)期社會(huì)治理與管理的實(shí)踐中，政策的制定與落實(shí)者一定要堅(jiān)持對(duì)傳統(tǒng)政策經(jīng)驗(yàn)的積累，但是同時(shí)并不依賴經(jīng)驗(yàn)，而是在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)新的問題提出科學(xué)的公共政策，對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與發(fā)展，將是中國(guó)公共政策話語指向朝著科學(xué)方向發(fā)展的必由之路。

四、結(jié)語

中國(guó)的公共政策體系在不斷深入發(fā)展的過程中，逐漸形成了其獨(dú)特的話語指向體系，但不可忽視的是中國(guó)的公共政策話語指向，仍然存在體系不夠完整，以及對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)反映不到位等問題。如何促進(jìn)中國(guó)的公共政策話語指向朝著科學(xué)與民主的方向發(fā)展，必然要政策的制定者對(duì)中國(guó)的公共政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行反思與總結(jié)，對(duì)成功的經(jīng)驗(yàn)所凝結(jié)的社會(huì)治理規(guī)律進(jìn)行梳理，形成更加科學(xué)的中國(guó)特色公共政策話語體系。[5]P(52～55)

中國(guó)的公共政策在不斷成熟與發(fā)展的過程中，一定要構(gòu)建起科學(xué)與民主的話語指向，只有符合中國(guó)的社會(huì)發(fā)展規(guī)律，直面社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為中國(guó)社會(huì)的治理發(fā)展提供指導(dǎo)，才能夠發(fā)揮出中國(guó)公共政策體系應(yīng)有的價(jià)值。因此，在不斷解決新問題的過程中，中國(guó)的公共政策話語指向，必然是在遵循社會(huì)政策發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，形成其獨(dú)特的解決方案與體系。由此可見，中國(guó)的公共政策在不斷完善自身的格局體系的過程中，堅(jiān)持科學(xué)與民主的話語指向，將是中國(guó)公共政策體系科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展的根基，也是中國(guó)社會(huì)治理體系的重要基礎(chǔ)。在未來，中國(guó)的公共政策話語指向，一定是朝著更為科學(xué)的方向發(fā)展，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注與解決，將是中國(guó)公共政策制定與執(zhí)行體系的良好品格，也必然貫穿于其話語體系構(gòu)建的始終，幫助中國(guó)形成科學(xué)的政策治理體系。