“十四五”我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略的基本思路
——構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系

李 仙，劉 勇

(1.北京信息科技大學(xué) 公共管理和傳媒學(xué)院， 北京 100192；2.國務(wù)院發(fā)展研究中心 發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部， 北京 100010)

黨的“十九大”報(bào)告明確提出了新時(shí)代建設(shè)高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)新體系的新要求。2018年1月，習(xí)近平總書記在中央政治局第三次集體學(xué)習(xí)的講話中，進(jìn)一步細(xì)化了高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)新體系的內(nèi)涵，全面提出構(gòu)建“6+1”的高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，即在生產(chǎn)力方面要建立產(chǎn)業(yè)體系、市場體系、收入分配體系、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系、綠色發(fā)展體系和全面開放體系等6個(gè)新體系；在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體制1個(gè)新體系。可見，建設(shè)高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)新體系的新要求，為今后我國全面高質(zhì)量現(xiàn)代化發(fā)展，特別是“十四五”時(shí)期，包括城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的高質(zhì)量現(xiàn)代化指明了發(fā)展方向。

一、現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的幾個(gè)基本概念

先說明一下建設(shè)現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系密切相關(guān)的幾個(gè)基本概念：

一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)由“點(diǎn)線面”3種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本空間形態(tài)要素構(gòu)成。從純粹的區(qū)域或空間角度看，所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上都表現(xiàn)為“點(diǎn)線面”3種基本空間形態(tài)要素[1]：“點(diǎn)”指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)(或聚落)，即城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系規(guī)劃；“線”指連接城鄉(xiāng)區(qū)域之間的交通通信網(wǎng)絡(luò)，即綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃；“面”指農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地(包括海洋)，即土地利用規(guī)劃。

二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最小空間單元是縣域。完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的點(diǎn)線面3種基本空間形態(tài)要素構(gòu)成，缺一不可，由此構(gòu)成縣域、地(市)域、省域和國域等，其中縣域是最小的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元[2]。

三是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展只有兩個(gè)最終狀態(tài)——都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。一般而言，區(qū)域分工合作程度隨著區(qū)域?qū)哟卧黾佣档停h域作為最小區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元，其分工合作程度也最高，而且縣域經(jīng)濟(jì)分工合作最終發(fā)展?fàn)顟B(tài)只有都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，它們是一切更高層次區(qū)域空間分工協(xié)作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。從美國與中國的對比看，美國共有3 043個(gè)縣，其中都市縣，即都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，相當(dāng)于我國地級市所在的縣，有592個(gè)，占20%，其余為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，占80%[3]；相比之下，我國地級及以上城市只有338個(gè)(僅占10%)，其余均為農(nóng)業(yè)縣，其中部分有可能成為未來以制造業(yè)或服務(wù)業(yè)為主的都市縣，而大部分將發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。

二、我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題

改革開放40多年和新中國成立70年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，同時(shí)也面臨著發(fā)展“不平衡、不充分”的問題，突出地表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國土空間開發(fā)上[4]。從“點(diǎn)線面”3種基本空間形態(tài)要素和由此構(gòu)建的多層次區(qū)域體系看，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨如下主要問題。

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)三大形態(tài)要素“點(diǎn)線面”存在的主要問題

“點(diǎn)”上的主要問題：一是數(shù)量太少，尤其是地級以上城市。美國有大小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)(相當(dāng)于我國的地級市)600個(gè)左右，中國地級市只有不到300個(gè)，未來要大力增加地級以上城市數(shù)量；二是美國有220萬個(gè)規(guī)?；彝マr(nóng)場，而我國是有大約320萬個(gè)自然村；三是結(jié)構(gòu)不合理，包括規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。

“線”上的主要問題：一是“斷頭路”和“缺邊路”需要消除；二是城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間多層次“直線三角形”交通道路網(wǎng)絡(luò)的建立和完善，其中涉及“缺邊路”；三是城市內(nèi)部小街區(qū)(最小到單體建筑)、多層次、高彈性一體化交通網(wǎng)絡(luò)的建立。

“面”上的主要問題：一是農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，這是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的前提(解決糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題)；二是生態(tài)文明是由經(jīng)濟(jì)和環(huán)境兩個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的更高層次系統(tǒng)提出的需求，需要得到優(yōu)先滿足(解決生態(tài)安全問題)；三是海洋開發(fā)(解決海洋安全問題)問題。

(二)多層次區(qū)域體系面臨的主要問題

“點(diǎn)線面”構(gòu)成多層次區(qū)域體系，面臨的主要問題有：

一是從供給側(cè)看，主要是城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關(guān)系不清[5]。城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關(guān)系尚未有效建立，區(qū)域點(diǎn)線面結(jié)構(gòu)還不清；由點(diǎn)線面形成的基礎(chǔ)區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元也不明，都市縣與農(nóng)業(yè)縣的分工協(xié)作，以及各自發(fā)展方向有待進(jìn)一步明確；在此基礎(chǔ)上，形成的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分層體系也還很不完善。

二是從需求側(cè)看，空間市場互聯(lián)互通依然不夠，包括硬件條件和軟件環(huán)境。硬件條件指交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施，軟件環(huán)境指貿(mào)易規(guī)則、貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)社會(huì)環(huán)保政策等。

三是從市場失靈看，城鄉(xiāng)區(qū)域差距還很大，生態(tài)環(huán)境問題很多很嚴(yán)重。從城鄉(xiāng)區(qū)域差距看，城鄉(xiāng)區(qū)域差距是矢量，包括城鄉(xiāng)差距和東中西、北中南差距等，處于相對差距有所縮小但絕對差距依然在擴(kuò)大的狀態(tài)。從生態(tài)環(huán)境看，包括生態(tài)破壞、環(huán)境污染、全球性問題，以及自然生態(tài)脆弱和災(zāi)害問題，仍然處在整體依然嚴(yán)峻、局部有所改善的狀態(tài)。

四是從運(yùn)行機(jī)制看，面臨著不完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制[6]。包括市場主體有待明確、市場資源配置機(jī)制尚不健全(地方政策對市場要素資源的配置作用還比較明顯)、政府干預(yù)責(zé)任和范圍有待進(jìn)一步規(guī)范等。

需要指出的是，這些問題是所有城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的共同問題，解決這些問題也需要遵循共同的規(guī)律、實(shí)施共同的戰(zhàn)略、完成共同的任務(wù)。

三、高質(zhì)量現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的基本構(gòu)想

“十四五”時(shí)期和今后進(jìn)入全面現(xiàn)代化的較長時(shí)期，我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)要根據(jù)全面建成小康社會(huì)和全面現(xiàn)代化的總體要求，針對發(fā)展不平衡不充分問題，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)和可持續(xù)高質(zhì)量一體化發(fā)展的新思路，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革為主線，遵循市場在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律，以“點(diǎn)線面”3種空間形態(tài)、縣域基本區(qū)域單元和多層次區(qū)域空間系統(tǒng)為對象，按照供給側(cè)、需求側(cè)、市場失靈和運(yùn)行機(jī)制等4個(gè)方面的理論分析框架，構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系[7]，形成“十四五”城鄉(xiāng)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架。

(一)在供給側(cè)方面，構(gòu)建國土空間上的城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作的新體系

基本思路是：在明確經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“點(diǎn)線面”3種基本空間形態(tài)和縣域最小區(qū)域單元的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)分工合作為起點(diǎn)，以都市縣和農(nóng)業(yè)縣分工合作為主線，以都市圈和城鎮(zhèn)群為依托，按照城鄉(xiāng)區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則，在國土空間上構(gòu)建如下多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工合作新體系[8]。

城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)。作為最小區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元，縣域分工合作的依據(jù)是城鄉(xiāng)分工合作，可分為現(xiàn)代化都市縣和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣。其中，現(xiàn)代化都市縣是指以現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)和以非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級以上城市所在的縣域，包括首都都市縣(北京中心6城區(qū))、直轄市都市縣、省會(huì)都市縣、地級市都市縣等；現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，指以規(guī)?；彝マr(nóng)場為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域，其縣城和建制鎮(zhèn)主要以從事農(nóng)產(chǎn)品加工和制造業(yè)，以及涉農(nóng)輔助性服務(wù)業(yè)為主。全國各縣域可通過“雙評價(jià)”(指國土空間規(guī)劃的“資源環(huán)境承載能力評價(jià)”和“國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)”)來確定未來發(fā)展的方向，所有的縣域都按照區(qū)位和比較優(yōu)勢，成功地發(fā)展成為最終的現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)制造業(yè)都市縣或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，整個(gè)國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)也就實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。

都市圈和城鎮(zhèn)群。都市圈指一個(gè)地級及以上都市縣，與其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工合作體系，相當(dāng)于我國的地級市行政區(qū)[9]。2017年，中國共有338個(gè)地級及以上城市。相比美國擁有近600多個(gè)都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，我國地級都市圈數(shù)量還嚴(yán)重不足，需要增加一倍的數(shù)量，才能確保我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。近期，國家出臺都市圈發(fā)展政策，為其發(fā)展提供了更好的條件。城鎮(zhèn)群則指3個(gè)或以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要是城市與城市之間的分工合作。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出了未來建設(shè)21個(gè)城市群的設(shè)想，其中真正意義上的城鎮(zhèn)群大約12個(gè)。近期，國家也出臺了促進(jìn)城市群發(fā)展的有關(guān)政策(是新型城市化推進(jìn)的主要形式，已出臺四大城鎮(zhèn)群地區(qū)規(guī)劃)，如果能按計(jì)劃順利實(shí)現(xiàn)，將極大地促進(jìn)我國城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)群綿延帶和跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)。城鎮(zhèn)群綿延帶指3個(gè)或以上城鎮(zhèn)群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系(包括省內(nèi)的或跨省區(qū)的)。正在規(guī)劃中的城鎮(zhèn)群綿延帶，有沿海的以“長三角”為核心的滬蘇浙(皖)地區(qū)、以“珠三角”為核心的粵閩瓊地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)，以及中西部的以武漢為中心的長江中游平原地區(qū)和以成渝為中心的四川盆地地區(qū)等?？缡^(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)(方案眾多)：新東部，包括東北三省區(qū)、華北京津冀魯四省區(qū)、華東滬蘇浙三省區(qū)、東南粵閩瓊?cè)^(qū)；大中部，包括黃河中游晉豫兩省區(qū)、長江中游鄂湘皖贛成渝六省區(qū)、珠江中上游云貴桂三省區(qū)；遠(yuǎn)西部，包括西北蒙新地區(qū)、西南青藏地區(qū)等。

四大板塊和三大地帶宏觀經(jīng)濟(jì)區(qū)。四大板塊指東北、東部、中部和西部，三大地帶指東中西三大地帶，構(gòu)建全國宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)“一盤棋”總體格局。

(二)在需求側(cè)方面，構(gòu)建空間市場一體化新框架

構(gòu)建空間市場一體化新框架，在宏觀區(qū)域上，需要落實(shí)“四沿”戰(zhàn)略，構(gòu)建“四縱四橫”的大體按照經(jīng)緯度走向延伸的經(jīng)濟(jì)軸帶，實(shí)現(xiàn)全國“一日經(jīng)濟(jì)圈”的宏偉目標(biāo)，做到各大綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的互聯(lián)互通[10]。具體思路如下：

“四縱”指：沿海縱線，大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等；京哈—京九線；二三線，二連浩特—包西線—西安重慶線—重慶貴陽南寧線—南寧湛江海口線—?？谌?亞或沙)線；西部沿邊線，阿爾泰—伊犁—喀什—阿里—拉薩線?！八臋M”指：北方捷道，大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸(霍爾果斯)等；隴海線—蘭西線—西格—格喀線；沿江線，滬漢蓉—成都拉薩線；臺灣福州—福州南昌長沙線—長沙貴陽昆明瑞麗線。

在微觀區(qū)域上，需要構(gòu)建有效連接所有建制鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系，努力做到“逢山開路、遇水架橋”。同時(shí)，要盡量消除各類居民點(diǎn)之間的“斷頭路”和“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系中的缺邊路(或繞彎路)，實(shí)現(xiàn)建制鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)之間交通網(wǎng)絡(luò)體系的頂層設(shè)計(jì)。

(三)在治理市場失靈方面，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展新政策

——在有效調(diào)控區(qū)域發(fā)展差距方面。一是促進(jìn)各區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。事實(shí)證明，區(qū)域差距更多地體現(xiàn)在各地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展上。二是促進(jìn)各地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均衡發(fā)展。公共基礎(chǔ)設(shè)施的差距直接影響著各地區(qū)居民收入的差距。三是促進(jìn)各地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)水平的均衡化。徹底解決貧困人口問題和實(shí)現(xiàn)包括區(qū)域在內(nèi)的人均收入均等化，最終還是需要建立完善的全國統(tǒng)籌的社會(huì)保障一體化體系，并由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)法律、政策和制度的制定和實(shí)行；地區(qū)之間規(guī)范合理的轉(zhuǎn)移支付需要中央政府的統(tǒng)一安排，地區(qū)之間缺乏財(cái)政轉(zhuǎn)移的法律制度安排和義務(wù)(除中央政府規(guī)定的以外，事實(shí)上這樣的政策性安排本質(zhì)上也是中央政府的行為)。今后，要進(jìn)一步加大力度，特別是2020年全面建成小康社會(huì)之后，繼續(xù)建立和完善全國統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系和經(jīng)常性規(guī)范的區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度就成為一項(xiàng)緊迫的體制改革任務(wù)。

——在區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面。一是強(qiáng)化資源綜合利用(源頭治理之一)。使資源的開采和利用“吃干榨凈”，將人類活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境的破壞和沖擊降到最低點(diǎn)。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)(源頭治理之二)。在布局上，要充分利用自然生態(tài)環(huán)境容量，發(fā)揮自然凈化功能。在結(jié)構(gòu)上，不僅要做“減法”和“除法”，還可以也應(yīng)該做一些“加法”和“乘法”。減除法是指限制生態(tài)破壞和環(huán)境污染企業(yè)的發(fā)展。加法是指在不實(shí)施“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的情況下，通過生態(tài)修復(fù)和污染治理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；乘法是指大力發(fā)展各種廢物循環(huán)利用的“靜脈產(chǎn)業(yè)”。三是政府還負(fù)有推銷良好生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。不僅要讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到轉(zhuǎn)移支付的支持，而且還要讓這些地區(qū)發(fā)展起能增加收入的生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)(旅游觀光、農(nóng)家樂等)。

(四)在運(yùn)行機(jī)制方面，構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下國土空間運(yùn)行與治理新機(jī)制

一是明確市場主體。建立以企業(yè)為主體(政府有效引導(dǎo))的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場機(jī)制，從“行政性放權(quán)”轉(zhuǎn)向“市場性放權(quán)”，讓企業(yè)成為地方市場經(jīng)濟(jì)的主體，也成為國土空間資源使用權(quán)的主體。二是構(gòu)建國土空間市場化配置新機(jī)制。建立市場化配置國土空間資源的新體制機(jī)制，要按照所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”原則，使空間資源使用權(quán)公開向社會(huì)開放，形成市場化配置的新體制機(jī)制。建議國家實(shí)施統(tǒng)一的全國土地國有制度，保留農(nóng)村對土地的集體使用權(quán)制度，以便為建立全國統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場創(chuàng)造條件。三是確定政府管控的職責(zé)和范圍。優(yōu)化國土空間資源分區(qū)行政管理和用途管制體系，包括行政區(qū)劃和土地用途管制(政府征地和使用等)，完善治理體系，提高治理能力。

四、“抓兩頭、促中間”——實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的基本路徑

我國仍然是發(fā)展中國家，“十四五”時(shí)期和今后相當(dāng)長一段時(shí)期，在構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展即要做到穩(wěn)增長又要兼顧促協(xié)調(diào)，這與西方發(fā)達(dá)國家區(qū)域政策只關(guān)注落后地區(qū)的做法有極大的不同。因此，實(shí)現(xiàn)我國高質(zhì)量現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的基本路徑和策略應(yīng)該是“抓兩頭、促中間”。

(一)“抓兩頭”，即抓重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和特殊發(fā)展區(qū)域

——抓重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。就是重點(diǎn)抓好對國家發(fā)展起主要推動(dòng)作用的區(qū)域，包括發(fā)展條件優(yōu)越和國家重點(diǎn)支持的地區(qū)。

發(fā)展條件優(yōu)越的地區(qū)。如沿海三大核心地區(qū)的一體化和高質(zhì)量發(fā)展(農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加地級城市、直線三角型一體化網(wǎng)絡(luò)、都市圈和城市群結(jié)構(gòu)、工業(yè)化城鎮(zhèn)化兩個(gè)“70%”等)。另外，從國家層面看，可以考慮將以下“七大平原”地區(qū)和若干“小平原地區(qū)”，作為未來我國國土規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)地區(qū)。“七大平原”地區(qū)，指東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區(qū)、關(guān)中平原和河套平原等；若干“小平原地區(qū)”包括汾河河谷平原、北部灣沿海平原、昆明貴陽盆地、鄂爾多斯盆地、天山南北坡地區(qū)、“一江兩河”流域等[11]。

國家重點(diǎn)支持發(fā)展的地區(qū)。指經(jīng)國家及各地區(qū)有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他政策性區(qū)域，如特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、邊貿(mào)區(qū)和海南自由港等。

——抓特殊發(fā)展區(qū)域。就是抓好面臨發(fā)展困難的所謂問題地區(qū)，包括“老少邊窮衰”地區(qū)，其中“衰”是指老工業(yè)基礎(chǔ)待振興地區(qū)。其中，革命老區(qū)，包括17塊革命根據(jù)地和18塊抗日根據(jù)地；少數(shù)民族地區(qū)，包括5個(gè)民族自治區(qū)、30個(gè)民族自治州、117個(gè)民族自治縣(包括自治旗和自治城區(qū))和自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)；邊疆地區(qū)，包括黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和云南等9個(gè)省區(qū)；貧困地區(qū)(消除絕對貧困是全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一)，重點(diǎn)解決“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)問題(“三區(qū)”指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)；“三州”指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州)；結(jié)構(gòu)衰退地區(qū)，主要指東北地區(qū)，也包括其他內(nèi)地“三線”建設(shè)的老工業(yè)基地等。

(二)“促中間”，即帶動(dòng)中間地帶的區(qū)域

中間地帶的區(qū)域包括發(fā)展水平處于中間水平的國土空間地區(qū)，以及海洋開發(fā)、“一帶一路”倡議下對外開放新格局地區(qū)和主體功能區(qū)等特殊地區(qū)和特殊目的而制定的專業(yè)性國土空間體系，在“推和拉”的作用下，促其穩(wěn)定健康發(fā)展。

——處于中等收入水平的地區(qū)，包括中部地區(qū)和大中部地區(qū)(指包括現(xiàn)有中部6省和陜甘寧、川渝和云貴桂組成的地區(qū)，下同)。中部崛起事關(guān)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局，是最終解決我國區(qū)域發(fā)展“不平衡不充分”問題的關(guān)鍵地區(qū)[12]。中部地區(qū)，特別是大中部地區(qū)，是我國人口和城鎮(zhèn)最多、人均收入水平最低、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，構(gòu)成了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的所謂大“V”形或“大中部塌陷”的不均衡分布狀態(tài)。只有解決了這個(gè)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的大“V”形或“新東部(包括東北)和遠(yuǎn)西部(蒙新地區(qū)和青藏高原)高，大中部塌陷”的整體態(tài)勢，我國國土空間開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的才能達(dá)到。換句話說，只有我國中部崛起了，大中部地區(qū)崛起了，我國區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的問題才能最終得到解決，總之，中部崛起是實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

——海洋國土開發(fā)。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國。

——“一帶一路”倡議下對外開放新格局地區(qū)。對策包括：加強(qiáng)內(nèi)陸沿邊地區(qū)口岸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平；建設(shè)內(nèi)陸開放戰(zhàn)略支撐帶；支持沿海地區(qū)全面參與全球經(jīng)濟(jì)合作和競爭；等等。

——主體功能區(qū)。要強(qiáng)化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，加快完善主體功能區(qū)政策體系，推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展；要以縣域?yàn)榛緟^(qū)域單元，按照都市縣、未來都市縣和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣的空間布局，明確各縣域未來發(fā)展方向和主體功能，做到因地制宜、發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)國土空間優(yōu)化的最終格局[13]；國土空間規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)布局要突出生態(tài)化，不斷優(yōu)化“三生”空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國土空間的可持續(xù)發(fā)展和美麗國土的宏偉目標(biāo)[14]。