正確發(fā)揮監(jiān)理單位在大型水電工程中的監(jiān)管作用探析

關(guān) 兵， 陳 玉 奇

(中國電建集團(tuán)貴陽勘測設(shè)計研究院有限公司，貴州 貴陽 550081)

0 引 言

工程建設(shè)監(jiān)理制度從云南魯布革水電站試行開始，逐步向各工程建設(shè)領(lǐng)域推廣。水電工程施工監(jiān)理經(jīng)歷廣州抽水蓄能電站、雅礱江二灘水電站等工程先行先試工程師制度；長江三峽水電站工程，規(guī)范踐行了《中華人民共和國建筑法》對監(jiān)理制度的要求，推廣了水利水電工程建設(shè)監(jiān)理的工作形式及內(nèi)容；四川雅礱江錦屏水電站、同期建設(shè)的其他大型水電工程，在高壩、超埋深長大隧洞群的工程建設(shè)管理方面賦予了監(jiān)理管理工作新的內(nèi)涵，工作體系文件日具規(guī)范性與針對性；隨著國家能源建設(shè)的推進(jìn)，并通過多年的工程實(shí)踐和監(jiān)理工作經(jīng)驗的積累，在金沙江中游的白鶴灘、烏東德水電站，上游葉巴灘、蘇洼龍等水電站，雅魯藏布江DG等水電工程施工監(jiān)理工作體系中增強(qiáng)了適應(yīng)性，在實(shí)踐應(yīng)用中創(chuàng)新了監(jiān)理控制與協(xié)調(diào)管理的方式和方法，堪稱水電行業(yè)是執(zhí)行工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)范及規(guī)定的典范行業(yè)。

1 水電工程監(jiān)理的定位

1.1 工程監(jiān)理是一種工程建設(shè)管理方法

實(shí)行工程監(jiān)理制是我國工程建設(shè)管理體制改革的重要舉措，也是積累經(jīng)驗和為發(fā)達(dá)國家工程建設(shè)管理體制接軌的重要步驟。

工程監(jiān)理是為工程項目建設(shè)服務(wù)的，鑒于大型水電工程具有規(guī)模大、工期長、施工強(qiáng)度高、技術(shù)問題復(fù)雜等一系列特點(diǎn)，大型水電工程建設(shè)和管理要求工程監(jiān)理具有更高的起點(diǎn)。

水電工程項目建設(shè)管理是一個龐大、復(fù)雜、多專業(yè)和多條件綜合的系統(tǒng)，要求工程建設(shè)管理者更多地以定量而不僅是定性的、科學(xué)分析而不僅是依靠經(jīng)驗的、過程追蹤而不僅是事后評價的工作方式來進(jìn)行。國有企業(yè)在承擔(dān)大型水電工程監(jiān)理過程中，不僅是把工程監(jiān)理作為一種工程建設(shè)管理的方法，更重要的是把工程監(jiān)理作為一門工程建設(shè)項目管理的科學(xué)，除充分發(fā)揮監(jiān)理人員的工程技術(shù)和現(xiàn)場施工管理經(jīng)驗外，還著重于采用系統(tǒng)分析、網(wǎng)絡(luò)計劃技術(shù)、風(fēng)險評價、數(shù)理統(tǒng)計分析、工程經(jīng)濟(jì)、工程控制、價值工程、運(yùn)籌與決策等學(xué)科方法，以不斷提高工程監(jiān)理的科學(xué)化、規(guī)范化管理水平。

1.2 大型水電工程監(jiān)理是項目法人委托的工程承建合同管理者

工程監(jiān)理是為實(shí)現(xiàn)項目法人工程項目建設(shè)目標(biāo)，使項目法人獲取更大的投資效益，受項目法人委托對工程項目實(shí)施過程所進(jìn)行的工程管理策劃、工程實(shí)施組織、合同目標(biāo)控制與協(xié)調(diào)工作。承建單位作為工程項目的實(shí)施者，應(yīng)以足夠的責(zé)任能力和自身的商業(yè)信譽(yù)作為保證，切實(shí)履行合同義務(wù)，包括遵照合同條件規(guī)定，接受工程監(jiān)理單位或其監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)理，確保工程建設(shè)目標(biāo)按合同約定的時間和質(zhì)量要求完成。業(yè)主作為工程項目采購方應(yīng)以提供合同條件和商務(wù)支付的能力作為保證，切實(shí)履行合同義務(wù)，包括尊重工程監(jiān)理單位所作出的判定。

大型水電工程在施工過程中，工程監(jiān)理單位對工程項目管理的權(quán)限是工程項目法人通過工程承建合同和工程監(jiān)理合同文件授予的。工程承建合同條款規(guī)定，對涉及工程施工的任何事項，承建單位應(yīng)遵守并執(zhí)行監(jiān)理單位的指示，項目法人對工程承建單位的指示通過工程監(jiān)理單位或其監(jiān)理機(jī)構(gòu)下達(dá)和貫徹執(zhí)行，工程承建單位對項目法人的請示和要求必須通過工程監(jiān)理單位或其監(jiān)理機(jī)構(gòu)審查和傳遞。確保工程項目建設(shè)依據(jù)工程承建合同文件所確定的程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)、計劃目標(biāo)進(jìn)行，是工程承建單位的合同義務(wù)。

大型水電工程按照法規(guī)規(guī)定實(shí)行全面的、全過程的工程監(jiān)理。在工程施工過程中，項目法人除保留如資金籌集、征地移民、合同發(fā)包、合同變更、財務(wù)支付、施工過程重大事項最終決策、完建項目的接收與運(yùn)行管理等重大工程項目管理權(quán)限以外，授予工程監(jiān)理單位充分的合同目標(biāo)控制、現(xiàn)場施工管理與協(xié)調(diào)等各種必須的權(quán)限。

大型水電工程建設(shè)工期長、施工單位多、施工環(huán)境和外部條件復(fù)雜，工程承建合同履行過程中發(fā)生爭端是不可避免的。大型水電工程承建合同爭端所涉及的內(nèi)容主要包括施工地形地質(zhì)條件變化、業(yè)主提供條件變化、工程控制性進(jìn)度計劃調(diào)整、施工程序和施工手段變化、施工質(zhì)量檢驗手段和標(biāo)準(zhǔn)變化，以及標(biāo)外項目施工干擾等。由于工程監(jiān)理單位對工程施工和合同履行過程有更直接、更全面的了解優(yōu)勢，因此，工程項目法人和工程承建單位更樂于接受工程監(jiān)理單位或其監(jiān)理機(jī)構(gòu)對合同爭端的調(diào)解。

由于項目法人的充分授權(quán)，也由于項目法人、工程監(jiān)理單位和承建單位所具有的較高的合同意識和履約能力，更由于水電工程監(jiān)理合同和工程承建合同比較完備，因此，在大型水電工程建設(shè)過程中，工程監(jiān)理單位實(shí)質(zhì)上處于業(yè)主委托的工程承建合同管理者和工程承建合同關(guān)系協(xié)調(diào)人地位，為工程建設(shè)的順利進(jìn)展創(chuàng)造了良好的合同環(huán)境條件。

二十余年的工程監(jiān)理實(shí)踐表明，工程監(jiān)理制作為一項重要制度在大、中型水電工程建設(shè)項目中全面推行，取得了提高工程質(zhì)量、加快工程進(jìn)度和節(jié)約了工程投資等明顯的效益。通過監(jiān)理單位的努力，基本實(shí)現(xiàn)了項目法人和承建單位之間未發(fā)生尋求通過仲裁和司法途徑解決合同爭端的情況。

2 工程建設(shè)合同目標(biāo)

2.1 合同目標(biāo)協(xié)調(diào)

工程施工過程中，施工實(shí)際條件的變化、不同標(biāo)段或項目施工之間的干擾、實(shí)施過程中發(fā)生合同目標(biāo)偏離、項目法人與工程承建單位關(guān)系的調(diào)整等或多或少不可避免。依據(jù)工程承建合同授予的權(quán)限及時進(jìn)行協(xié)調(diào)，是工程監(jiān)理單位及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)推進(jìn)工程順利進(jìn)展和促進(jìn)合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。

監(jiān)理單位或現(xiàn)場機(jī)構(gòu)根據(jù)項目法人授予的權(quán)限和工程承建合同文件規(guī)定，在工程開工前建立各項監(jiān)理協(xié)調(diào)制度，明確監(jiān)理協(xié)調(diào)的程序、方式、內(nèi)容和合同責(zé)任。協(xié)調(diào)工作以合同文件為依據(jù)，在充分尊重工程建設(shè)各方和尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上，由監(jiān)理機(jī)構(gòu)依據(jù)其獨(dú)立的技能和獨(dú)立的判斷進(jìn)行，在監(jiān)理協(xié)調(diào)過程中公正地維護(hù)工程建設(shè)各方合同權(quán)益。

依據(jù)合同，監(jiān)理機(jī)構(gòu)外部協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括：工程界面協(xié)調(diào)，合同目標(biāo)協(xié)調(diào)和合同關(guān)系協(xié)調(diào)。但隨著工程建設(shè)管理的改革，部分業(yè)主單位引入工程施工質(zhì)量復(fù)核第三方，相關(guān)第三方在施工質(zhì)量復(fù)核過程與復(fù)核結(jié)果的處理方面，在監(jiān)理合同條款中第三方與監(jiān)理機(jī)構(gòu)的關(guān)系約定常常不明晰，但監(jiān)理機(jī)構(gòu)為第三方復(fù)核過程仍應(yīng)發(fā)揮現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理職能，并督促承包人對第三方復(fù)核施工質(zhì)量發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行處理。

施工過程中，監(jiān)理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要定期召開監(jiān)理協(xié)調(diào)會議，對上次協(xié)調(diào)決定的落實(shí)與工程進(jìn)展進(jìn)行檢查，對本階段工作進(jìn)行研究，經(jīng)各方充分協(xié)商后對需要解決的問題及時作出決定。與此同時，監(jiān)理機(jī)構(gòu)還應(yīng)擇機(jī)根據(jù)項目法人、設(shè)計單位、承建單位及其他有關(guān)方要求，及時召開專項或?qū)ｎ}協(xié)調(diào)會議，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決施工進(jìn)展和合同履行過程中的各種矛盾。

在西部地區(qū)大型水電工程建設(shè)期間，監(jiān)理單位或監(jiān)理機(jī)構(gòu)配合業(yè)主單位推進(jìn)落實(shí)先移民后建設(shè)、環(huán)保項目建設(shè)與工程建設(shè)同步的國家政策。對于永久征地滯后、開工時間推遲等，監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與并做好過程記錄大事記。對于施工圖圖紙供應(yīng)不及時、甲供材料供應(yīng)不及時、發(fā)包人提供條件不足而導(dǎo)致的延誤、按照合同約定發(fā)包人的工期延誤等，要協(xié)助完成合同變更處理。對于開挖爆破材料供應(yīng)限制及當(dāng)?shù)鼐用裣拗票崎_挖時段等產(chǎn)生的影響，要對照合同條件約定的變更范圍，提供變更審議意見。

2.2 合同問題處理

監(jiān)理單位受業(yè)主單位委托作為工程承建合同管理者，同時也是業(yè)主單位與工程承包人通過合同文件約定的合同關(guān)系協(xié)調(diào)人。遵循業(yè)主單位與承包人的立約本意，按工程承建合同文件規(guī)定，監(jiān)理機(jī)構(gòu)或總監(jiān)理工程師及時地協(xié)調(diào)雙方關(guān)系。在充分掌握事實(shí)和與雙方充分協(xié)商基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎而公正地對各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險做出判定和分配。

2.2.1 風(fēng)險處理

合同問題協(xié)調(diào)過程中，不得變更業(yè)主單位與承包人之間的合同義務(wù)與合同責(zé)任，行使協(xié)調(diào)權(quán)力也不得超越業(yè)主單位授予的權(quán)限，違反工程承建合同文件的規(guī)定。當(dāng)業(yè)主單位與承包人之間發(fā)生合同糾紛時，監(jiān)理機(jī)構(gòu)認(rèn)真聽取雙方的意見，對合同糾紛的發(fā)生原因和發(fā)展過程進(jìn)行事實(shí)澄清，獨(dú)立、公正地作出判斷，并在分別進(jìn)行協(xié)商基礎(chǔ)上再進(jìn)行雙方協(xié)調(diào)工作，力求雙方意見達(dá)成一致。如果合同雙方在合同規(guī)定的時限內(nèi)，均未提出異議，則監(jiān)理機(jī)構(gòu)或總監(jiān)理工程師的決定對雙方均有約束力，監(jiān)理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合同雙方遵守執(zhí)行。

對于大中型水電工程產(chǎn)生了重大工程條件變化，分析工程條件變化成為監(jiān)理工作的重要內(nèi)容。工程施工因工程地質(zhì)條件、外圍環(huán)境等帶來的較大條件變化，監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)在施工過程中收集基礎(chǔ)資料、做好過程記錄，根據(jù)需要開展工期評價、工效測評等工作。事實(shí)證明，依據(jù)合同規(guī)定提交明確的監(jiān)理確認(rèn)意見、處理方式建議等，對涉及條件變化的合同問題處理，既是基礎(chǔ)資料，也是重要依據(jù)。

特別地，西部地區(qū)工程建設(shè)，因施工條件變化帶來較多的商務(wù)問題，需要付出更多的努力處理一般問題、特殊問題。其中，工程建設(shè)過程中遇到的設(shè)計變更、施工降效補(bǔ)償，工期延長增加保險費(fèi)、臨時征地費(fèi)、現(xiàn)場管理費(fèi)，征地費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)變化的補(bǔ)償，窩停工補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)訴求等，與工程界常規(guī)的合同問題處理基本相同。但遇復(fù)雜工程地質(zhì)問題處理費(fèi)用、氣候變化與地質(zhì)災(zāi)害影響增加費(fèi)用、地方治安類費(fèi)用等處理應(yīng)謹(jǐn)慎，處理過程應(yīng)多方取經(jīng)，及時總結(jié)。

2.2.2 處理經(jīng)驗

(1)復(fù)雜工程地質(zhì)問題處理增加的措施，需要加強(qiáng)技術(shù)管理工作。特別是合同工程地質(zhì)問題復(fù)雜，而前期勘測工作難于達(dá)到規(guī)定階段深度的，且工程施工期間設(shè)計以動態(tài)方式提供設(shè)計要求、依據(jù)的，需要從技術(shù)分析上對工程地質(zhì)問題處理予以成文告示：地質(zhì)問題是否存在突發(fā)性，危害程度大小，應(yīng)對安全風(fēng)險、處理安全隱患相關(guān)措施的合理流動性等，必要時組織召開專題會議、咨詢會議明確危險程度、處理方法。根據(jù)現(xiàn)場實(shí)際情況，監(jiān)理機(jī)構(gòu)采取專門通知、專題會議等方式，明確開挖臨時加強(qiáng)支護(hù)措施，重要的工程措施及時組織參建各方于現(xiàn)場議定補(bǔ)充。在重大合同條件變化帶來的商務(wù)問題處理期間，監(jiān)理機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍組織相關(guān)單位參加合同例會、合同條件變化處理專題會議協(xié)商，及時解決或努力減少施工過程和合同履行中的矛盾與糾紛，保證合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(2)氣候變化與地質(zhì)災(zāi)害影響增加費(fèi)用。監(jiān)理機(jī)構(gòu)及時配合保險合同雙方參加相關(guān)方受損情況核實(shí)，提交監(jiān)理核實(shí)資料，參加過程談判并提出監(jiān)理機(jī)構(gòu)意見，促成保險理賠順利進(jìn)行，最終費(fèi)用賠付協(xié)商，得以達(dá)成一致意見

(3)地方治安損失費(fèi)用。配合業(yè)主單位運(yùn)用國家法規(guī)、地方法規(guī)，并從政治站位出發(fā)處理，必要時，從多角度考慮工期與費(fèi)用分擔(dān)。

(4)對高程高、氣候條件惡劣的大型水電工程，出現(xiàn)人、材、機(jī)消耗量較大，且合同定額無類似參考的特殊項目，應(yīng)由業(yè)主單位、監(jiān)理單位、承包人、設(shè)計單位共同參與開展部分經(jīng)濟(jì)分析、用以評價此類特殊項目造價的合理性。根據(jù)需要開展經(jīng)濟(jì)分析活動，對超出合同預(yù)期的項目進(jìn)行工效分析、費(fèi)用計算分析等，用以支持合同商務(wù)協(xié)商決策。

3 發(fā)揮信息管理作用

工程信息是項目法人、監(jiān)理單位及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)決策的依據(jù)，也是監(jiān)理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各方關(guān)系的重要媒介。大型水電工程建設(shè)中，與工程監(jiān)理單位目標(biāo)控制相關(guān)的工程信息來自于地方政府、項目法人、設(shè)計單位、承建單位和工程監(jiān)理單位及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)自身。在工程監(jiān)理中，監(jiān)理機(jī)構(gòu)通過工程信息來進(jìn)行決策并在監(jiān)理決策和監(jiān)理工作過程中產(chǎn)生監(jiān)理信息。而工程信息的真實(shí)、及時、完整、準(zhǔn)確則是影響決策效果的重要因素。

3.1 正確把握信息工具 推進(jìn)工程建設(shè)管理工作

規(guī)范管理信息，有利于工程目標(biāo)推進(jìn)，有利于協(xié)調(diào)問題解決。合同文件及業(yè)主單位制度性文件規(guī)范了監(jiān)理機(jī)構(gòu)對業(yè)主單位及承包人往來文函的審批及報送時間，也規(guī)定了監(jiān)理機(jī)構(gòu)信息及監(jiān)理文件的提交時間：

監(jiān)理文件的送達(dá)時間以承包人授權(quán)部門與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或指定簽收人的簽收時間為準(zhǔn)。

承包人對收到的監(jiān)理文件有異議，一般可于接到該監(jiān)理文件的7日內(nèi)，向監(jiān)理機(jī)構(gòu)提出要求確認(rèn)或要求變更的申請。監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)于7日內(nèi)對承包人提出的確認(rèn)或變更要求做出書面回復(fù)，逾期未予回復(fù)可視為監(jiān)理機(jī)構(gòu)予以確認(rèn)。

承包人如對監(jiān)理文件或監(jiān)理機(jī)構(gòu)的確認(rèn)意見有異議，可于該文件或確認(rèn)意見送達(dá)后的7日內(nèi)向業(yè)主單位申請復(fù)議，并承擔(dān)由此而產(chǎn)生的一切費(fèi)用與損失。

若承包人對監(jiān)理文件(包括監(jiān)理機(jī)構(gòu)的確認(rèn)意見)或業(yè)主單位的指示(包括其復(fù)議意見)有異議，由總監(jiān)理工程師組織相關(guān)單位友好協(xié)商尋求合理解決。若經(jīng)協(xié)商仍未能取得一致意見，業(yè)主單位和承包人任何一方均可以書面形式提起合同爭議，并將提請爭議決定抄送對方和監(jiān)理機(jī)構(gòu)。

除非監(jiān)理機(jī)構(gòu)或業(yè)主單位復(fù)議指示，或通過合同爭議程序?qū)ΡO(jiān)理文件做出撤銷、變更或修改，否則在確認(rèn)、復(fù)議、爭議期間，原已送達(dá)的監(jiān)理文件繼續(xù)有效。

上述這些時間及可能產(chǎn)生的影響，監(jiān)理機(jī)構(gòu)相關(guān)人員應(yīng)正確把握。特定情況下，合同雙方將這些時間作為保護(hù)自己、制約他人的法寶，此時，監(jiān)理機(jī)構(gòu)必須謹(jǐn)慎，相關(guān)問題處理應(yīng)以不制約工程總體推進(jìn)為要。

3.2 完善手段保證工程信息快捷完善

監(jiān)理機(jī)構(gòu)宜建立專門的檔案室，隨監(jiān)理工作進(jìn)行和施工過程即開展組卷工作，避免因工程施工時間長，人員流動帶來資料齊全、簽署方面的困擾。同期督促承包人建立和健全工程技術(shù)檔案管理制度，按工程承建合同規(guī)定做好工程施工檔案管理，做好工程實(shí)施過程與合同履行中工程資料、檔案的搜集、整理和總結(jié)工作。

大型水電工程建設(shè)工程監(jiān)理中，監(jiān)理單位與現(xiàn)場監(jiān)理機(jī)構(gòu)宜建立自身的計算機(jī)局域網(wǎng)、信息處理系統(tǒng)和現(xiàn)場信息采集手段。監(jiān)理機(jī)構(gòu)須將工程信息的收集與管理由專門的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。在完善相關(guān)分級管理的制度的基礎(chǔ)上，對經(jīng)過整理發(fā)送信息、重要監(jiān)理文件，通過內(nèi)部管理辦法、合同程序，予以確認(rèn)、變更或撤銷。

網(wǎng)絡(luò)一體化辦公，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、智能化、自動化平臺，達(dá)到所有信息文件通過Intel網(wǎng)絡(luò)或局域網(wǎng)信息管理平臺處理完成(傳閱、審批、審閱、修改、發(fā)布公告、手機(jī)信息等)，最大程度的提高公文處理進(jìn)程，提高辦公效率。與傳統(tǒng)的傳閱處理方式相比，有效地避免了文件傳閱過程中丟失、滯后等現(xiàn)象，使辦公更加方便、快捷。

在工程項目驗收前，監(jiān)理機(jī)構(gòu)對工程承包人提交的工程施工檔案做好預(yù)審預(yù)驗工作。對預(yù)審預(yù)驗不合格部分，及時指令工程承包人整改、重新整理與整編。

完善的信息管理制度，規(guī)范的信息管理工作，促進(jìn)了工程信息功能的發(fā)揮與監(jiān)理信息管理制度的完善。嚴(yán)密的工程監(jiān)理和信息管理，能夠促成工程驗收進(jìn)度。正如四川錦屏水電工程一樣，工程建設(shè)投產(chǎn)后，兩年內(nèi)完成水電工程八大驗收，進(jìn)度快捷，質(zhì)量好，得到驗收專家好評，樹立了業(yè)界典范。

4 結(jié) 語

自工程監(jiān)理制度實(shí)行以來，水電工程最早并推廣工程監(jiān)理。多年來，監(jiān)理單位(監(jiān)理機(jī)構(gòu))在大型水電工程施工階段對施工質(zhì)量、工程進(jìn)度、合同費(fèi)用支付三項合同目標(biāo)的控制，施工安全、施工環(huán)境保護(hù)兩項合同目標(biāo)的監(jiān)督，工程信息、合同商務(wù)兩項管理，以及工程承建合同履行過程中的監(jiān)理協(xié)調(diào)等工作推進(jìn)出色，并建立了良好信譽(yù)。其中，工程監(jiān)理依據(jù)法規(guī)、規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合同文件等開展，落實(shí)工程風(fēng)險控制、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，尤其監(jiān)理單位(監(jiān)理機(jī)構(gòu))定位準(zhǔn)確，重視合同，在工程技術(shù)管理與協(xié)調(diào)過程及時解決問題，推動了項目管理實(shí)踐、推進(jìn)了工程建設(shè)安全發(fā)展，為水電工程監(jiān)理事業(yè)發(fā)展打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。