智慧城市網(wǎng)格化城市管理理論初探

文｜ 建設綜合勘察研究設計院有限公司 趙海龍 蘇強;中國城市科學研究會 張勝雷 吳潔;天津大學 趙子浩

自人類社會公共權力產(chǎn)生時起，權力尋租和腐蝕權力的現(xiàn)象就相伴而生并始終存在著，古今中外沒有例外。有效遏制權力尋租和腐蝕權力就成為伴隨人類社會發(fā)展的永恒話題。網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)建立之后，監(jiān)督權的尋租和對監(jiān)督權的腐蝕就伴隨而生。在網(wǎng)格化系統(tǒng)中，高位的獨立監(jiān)督是系統(tǒng)運行的基礎環(huán)節(jié)，由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，是對各類責任主體進行評價的基本依據(jù)。因此，監(jiān)督隊伍如果出現(xiàn)權力尋租行為或者被監(jiān)督對象腐蝕，數(shù)據(jù)的客觀性就出現(xiàn)問題，評價結果就會失去公正性，長此下去就無法保障系統(tǒng)的有效運行。所以，有效地遏制權力尋租和腐蝕權力現(xiàn)象的發(fā)生，是保證網(wǎng)格化系統(tǒng)運行的生命線。

一、原理與案例（以北京市朝陽區(qū)為例）

依托網(wǎng)格化系統(tǒng)建立自動化和剛性的監(jiān)督員輪崗機制，減少權力尋租的機會，增加腐蝕權力的成本。建立監(jiān)督員隊伍的年度和月交流制度。年度交流制度規(guī)定:監(jiān)督分隊的所有成員在本分隊工作時間滿一年的，必須調(diào)離本分隊，到本分隊附近的其他分隊工作，且分隊長、副分隊長和內(nèi)勤不得在附近同一分隊工作。月交流就是:城區(qū)監(jiān)督員在本工作區(qū)域（范圍一般是一個規(guī)模較大的社區(qū)或者兩個較小的社區(qū)）工作滿兩個月的必須離開本工作區(qū)域到其它工作區(qū)域工作。農(nóng)村地區(qū)監(jiān)督員在本工作區(qū)域滿三個月的，必須到其他區(qū)域工作。交流制度由網(wǎng)格化系統(tǒng)按規(guī)定隨機自動生成交流方案。交流方案分別由監(jiān)督中心城區(qū)監(jiān)督員管理科和農(nóng)村監(jiān)督員管理科按權限分別組織落實。為了確保交流方案的落實，監(jiān)督中心黨組研究決定:系統(tǒng)根據(jù)交流制度自動生成的交流方案必須落實，凡是未落實的對直接責任人采取相關措施:科長降為副科長；副科長降為科員；科員年終公務員考核時評定是為基本稱職（按照公務員管理條例規(guī)定，連續(xù)兩年被評定為基本稱職的要予以辭退）。這一機制使得監(jiān)督員利用監(jiān)督權尋租的機會顯著減少，還沒來得及與被監(jiān)督對象建立關系或者剛剛建立關系就已經(jīng)調(diào)到新的工作區(qū)域。同時，被監(jiān)督對象腐蝕監(jiān)督員的成本大大提高。例如:被監(jiān)督對象通過給監(jiān)督員好處以減少或者停止對其相關違法行為的監(jiān)督每兩個月至少要給監(jiān)督員一次，一年至少六次，來年還得繼續(xù)給。這一交流機制運行以來，監(jiān)督權尋租和被腐蝕的情況顯著減少，有效遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

用依法、客觀、實時、相對完整和精確的數(shù)據(jù)管理干部。在一定意義上說，用人制度的腐敗，是對事業(yè)危害最大的腐敗之一。要凝聚人心，建設一流的監(jiān)督隊伍，建立數(shù)量化、科學化（相對）的干部管理機制是根本。建立數(shù)量化、科學化的干部管理機制，就是在確保網(wǎng)格化系統(tǒng)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是依法、客觀、實時、相對完整和精確的基礎上，用數(shù)據(jù)做為干部任免、評優(yōu)、獎懲的主要依據(jù)之一。

監(jiān)督員輪崗的圖

分隊長任免的圖

用數(shù)據(jù)管理監(jiān)督分隊隊長（公務員身份）。朝陽區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心有二十多名分隊長。分隊長的任用方面，監(jiān)督指揮中心黨組在德、廉兩個方面群眾和黨組成員均公認的前提下，以網(wǎng)格化系統(tǒng)自動生成的數(shù)據(jù)（監(jiān)督員人均有效上報案件數(shù)量為主要內(nèi)容，基礎數(shù)據(jù)采集等其他工作任務均折合成有效立案數(shù)）做為分隊長提職的主要依據(jù)。在第一批分隊長提職的過程中，黨組研究了兩個方案，一個是按照傳統(tǒng)的干部任免方式提出的方案；另一個是按照網(wǎng)格化系統(tǒng)自動生成的數(shù)據(jù)為依據(jù)的方案。兩個方案的前四名擬提拔的干部是一致的，第五和第六名不一致，其中按傳統(tǒng)方式確定的A干部，待人熱情，助人為樂。黨組成員對他都比較認可。而用數(shù)據(jù)為依據(jù)確定的B干部，平時少言寡語，比較發(fā)“悶”。經(jīng)過討論，黨組認為，平時話不多，不應該做為干部是否升職的依據(jù)，工作績效的好壞才是最主要。結果，按照數(shù)據(jù)任免干部成為了黨組成員的共識。截止2015年的十年期間，共提拔了七批分隊長，都是以數(shù)據(jù)為依據(jù)的，沒有產(chǎn)生任何爭議。在評定優(yōu)秀公務員、評選各類先進以及出國考察等方面也都是按照類似方式確定的。因此，在十年的時間里，跑官要官、為了提拔拉關系走后門、請客送禮等腐敗現(xiàn)象從未發(fā)現(xiàn)過。數(shù)據(jù)管理干部，形成了風清氣正好局面。

建立機關干部數(shù)量化考核評價系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要包括兩個部分:一是機關上帳系統(tǒng)；二是機關考勤系統(tǒng)。上帳系統(tǒng)主要功能是對監(jiān)督指揮中心及各個科室需要完成的重點工作任務采取上帳的方式加以完成。被上帳者（工作任務的具體承擔者）包括:除監(jiān)督中心主任之外的全體機關干部和分隊長以及負責項目開發(fā)的住場工程技術人員。上帳主體包括:黨組會、常務辦公會、主任辦公會、中心領導、科務會、各科室負責人。上帳的依據(jù)和內(nèi)容主要包括:區(qū)委區(qū)政府對網(wǎng)格化的總體要求和具體要求（區(qū)委全會、常委會、政府常務辦公會、區(qū)長辦公會等各類相關會提出的要求和部署）、區(qū)領導的相關指示批示，區(qū)各部門提出的、符合區(qū)委區(qū)政府總體安排的意見，監(jiān)督中心的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，監(jiān)督中心各類會議確定的主要工作任務，監(jiān)督中心領導和科室負責人確定的主要工作。上帳盡量采用扁平化的方式，例如:在推進網(wǎng)格化社會管理與公共服務的初期，制定十大模塊3000多個細類標準是一項最主要的艱巨任務，為在短期內(nèi)高質(zhì)量地完成此任務，在評價科牽頭的基礎上機關76名公務員（含分隊長）全部參與相關標準的制定，每個人負責一部分標準制定的組織協(xié)調(diào)工作，通過上帳系統(tǒng)包質(zhì)包量完成任務；再如:在擴大網(wǎng)格化門前三包責任單位管理的試點推進過程中，新招聘的十多名機關干部每人負責一個街道的試點推進工作，實施上帳管理。由于都是干的同一類工作，可比性強，每一名剛上崗的公務員都不希望落后，大家你追我趕，都又好又快的完成了任務。事后得知，有的年輕干部為了不落后還動員了家屬幫忙；又如:農(nóng)村地區(qū)安全生產(chǎn)和人口管理網(wǎng)格化試點工作是一個難度相當大的工作，為了取得突破，安排了八名科長分別負責八個行政村的試點，并采取上帳管理的方式，在短期內(nèi)取得成功。實踐證明，以扁平化的上帳方式完成各項任務，有利于在機關干部中引入競爭機制，有利于鍛煉培養(yǎng)干部，有利于發(fā)現(xiàn)人才。上帳系統(tǒng)的日常管理由監(jiān)督中心辦公室負責，辦公室根據(jù)上帳主體的要求與被上帳的責任人共同協(xié)商將上帳的具體內(nèi)容和完成時限輸入系統(tǒng)，被上帳人按要求完成任務后通過系統(tǒng)向辦公室反饋，辦公室安排相關方面進行驗收，驗收合格后消帳，按時完成任務的滿分，超時完成的扣一定分值。辦公室負責全程督辦。上帳任務完成情況每月在機關公示，年度總結會通報。機關干部提拔時，除了按照正常干部任免程序，還明確規(guī)定:擬提拔人在上帳系統(tǒng)和考勤系統(tǒng)的排名都必須進入前三分之一。在公務員評優(yōu)和評選各類先進時，兩個系統(tǒng)是否排名前三分之一做為重要條件，排名后三分之一的沒有評優(yōu)和當先進的資格。數(shù)量化考核評價系統(tǒng)的運用，使干部管理進入了一個以數(shù)據(jù)說話為主的新方式，有效地解決了干部任免獎懲中任人唯親等腐敗問題。

機關干部上帳情況排名圖

綜合得分是機關干部上帳系統(tǒng)和考勤系統(tǒng)加權平均得分

建立多方相互制約、透明的機關決策制度。該制度在廉政方面主要包括兩個部分:一是項目經(jīng)費管理制度；二是消紅燈制度（判例）。項目經(jīng)費主要是網(wǎng)格化技術支撐系統(tǒng)的軟件開發(fā)、硬件升級以及數(shù)據(jù)普查、圖層制作等相關經(jīng)費，僅2013年區(qū)財政確定監(jiān)督中心軟件開發(fā)預算為1200萬元。在項目經(jīng)費的管理上采取誰負責項目開發(fā)的具體牽頭工作，誰所在科室負責立項，負責合同的起草和具體執(zhí)行，負責提請成果驗收。財務科、法制科、政工科和業(yè)務牽頭科室（如評價科、基礎數(shù)據(jù)管理科）從不同角度進行把關（主要是合同的制定和成果的驗收），然后提交監(jiān)督中心常務辦公會（組成人員:班子全體成員、各科室負責人、各專業(yè)公司項目經(jīng)理列席，參會總?cè)藬?shù)20余人，每周一必開）集體討論通過。由于前面提到的項目開發(fā)扁平化模式，所以，按照以上程序項目經(jīng)費管理也是多責任主體的，領導不插手具體的項目經(jīng)費使用。這種多責任主體管理、多個科室監(jiān)督、會議公開透明的決策的管理方式，有效遏制了項目經(jīng)費使用中的腐敗問題。消紅燈是網(wǎng)格化系統(tǒng)經(jīng)常遇到的問題，在監(jiān)督員上報案件和復查核查以及系統(tǒng)運行過程中出現(xiàn)個別案件發(fā)生錯誤或者產(chǎn)生爭議，被考核對象提出申訴，要求撤銷相關案件的紅燈狀態(tài)。在處理這類問題時，從三個方面建立工作規(guī)范:一是準確掌握紅燈產(chǎn)生的原因，例如，案件發(fā)生在責任區(qū)域的結合部，責任單位相互推諉，那么相關聯(lián)系街鄉(xiāng)的責任人就要協(xié)調(diào)相關方面現(xiàn)場進行調(diào)研協(xié)調(diào)，直到事實清楚，各方都認可為止；二是每月消紅燈由監(jiān)督中心主任（后由一名監(jiān)督中心主管領導）牽頭，評價科、基礎數(shù)據(jù)管理科、法制科、政工科、辦公室、相關公司項目經(jīng)理、所涉及的相關街鄉(xiāng)和職能部門的監(jiān)督中心機關聯(lián)系人參加，集體討論決定，專業(yè)公司執(zhí)行，其他任何人無權消紅燈。如果出現(xiàn)未按此程序消紅燈的，解除與負責系統(tǒng)保障的專業(yè)公司的合同；三是實行判例制度，即:對每次確定的消紅燈問題，每一個案例都存檔備案，一旦出現(xiàn)本質(zhì)相同的情況，就按以往的案例結論為準。這三方面的工作規(guī)范，有效地保證消紅燈的公開、公正、透明，防止了權力尋租和腐蝕權力現(xiàn)象的發(fā)生。

二、輔助措施及說明

明確并嚴格執(zhí)行紀律是保護“生命線”的重要條件。根據(jù)監(jiān)督分隊所承擔的任務，明確規(guī)定其全體成員不得與街鄉(xiāng)、社區(qū)村以及區(qū)環(huán)衛(wèi)中心、綠化局等部門管轄的作業(yè)隊伍發(fā)生任何聯(lián)系。對于違反紀律的根據(jù)情節(jié)嚴重程度予以程度不同的處罰直至退回勞務派遣單位。一名分隊長為了停車問題找社區(qū)居委會要求關照，監(jiān)督中心掌握情況后，對此提出嚴肅批評并將其調(diào)離分隊長工作崗位。系統(tǒng)運行初期，在主要領導出差期間，評價科對一起申請消除紅燈的案件，在各方討論的過程中礙于人情面子沒有堅持原則，在調(diào)查清楚全部事實后，主要領導決定該科長停職檢查，有的領導和干部覺得處理過重，希望能夠從輕處理。主要領導力排眾議堅持處理決定。事實證明，這種沒有下不為例的做法，有效地解決了人情對評價結果的影響。

在各監(jiān)督分隊辦公用房方面，監(jiān)督中心負責租房，給分隊配備投影儀等辦公設備。使分隊能夠有效地獨立運轉(zhuǎn)。

建立監(jiān)督指揮中心機關干部聯(lián)系街鄉(xiāng)和職能部門的制度是實現(xiàn)扁平化管理，實行重點工作上帳管理的基礎。機關干部每人負責聯(lián)系一個街道或者一個鄉(xiāng)，同時，聯(lián)系兩到三個職能部門。凡是需要相關街鄉(xiāng)和職能部門完成的任務，一般情況下都有聯(lián)系人協(xié)調(diào)落實，這樣就有效地提高了機關干部之間工作的可比性，為上帳系統(tǒng)的有效運行創(chuàng)造了條件。

在實施監(jiān)督分隊人員交流制度初期，一部人擔心影響案件的及時發(fā)現(xiàn)及上報，實踐證明交流沒有影響案件的正常上報。朝陽區(qū)網(wǎng)格案件上報的數(shù)量，一直保持在全市八個城區(qū)（后來合并成六個）總量的80%以上。

總之，網(wǎng)格化系統(tǒng)是一個以數(shù)據(jù)說話為核心內(nèi)容的城市運行系統(tǒng)，雖然它在運行過程中也會產(chǎn)生權力尋租和腐蝕權力的情況。但是，它為有效遏制腐敗提供了全新的方式，只要持續(xù)改進我們的工作就能夠使系統(tǒng)健康運行。