創(chuàng)新社會(huì)治理中的公民參與

王芳

摘 要：伴隨我國社會(huì)治理理念從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，以及近年來公民社會(huì)的興起與壯大，公民參與在社會(huì)治理中的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)。公民參與在培育“積極”公民，增強(qiáng)治理主體意識(shí)方面;在發(fā)展民主，推進(jìn)社會(huì)自我治理方面;在促進(jìn)公共政策科學(xué)性有效性方面;在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)社會(huì)信任等方面發(fā)揮著重要作用。

關(guān)鍵詞：公民參與;創(chuàng)新;社會(huì)治理

審視新形勢下的社會(huì)治理規(guī)律，我們發(fā)現(xiàn)，公民參與作為現(xiàn)代社會(huì)多元治理模式發(fā)展的必然結(jié)果，已經(jīng)成為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要基石，廣泛而有效的公民參與對社會(huì)治理理念和思路帶來諸多新的氣象。

一、從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”

歷經(jīng)近十年社會(huì)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們黨和國家社會(huì)治理理念已經(jīng)發(fā)生重大變化，主要體現(xiàn)在從過去強(qiáng)調(diào)政府管控的“社會(huì)管理”逐步轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)多元主體參與的“社會(huì)治理”。

“所謂社會(huì)管理，就是把社會(huì)看作一個(gè)有機(jī)整體，通過運(yùn)用計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)、控制、指導(dǎo)等手段，使社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序、良性運(yùn)行的過程?！盵1]社會(huì)管理的實(shí)施主體看，一般是以政府主導(dǎo)進(jìn)行的，政府動(dòng)員能力雖然強(qiáng)，但由于任務(wù)繁重而對社會(huì)事物的調(diào)查研究不夠，對社會(huì)其他主體意愿的了解不夠;從社會(huì)管理的實(shí)施方式看，社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)單向命令式管理，通過制定和實(shí)施各類法規(guī)管理和控制著社會(huì)事務(wù)，而與民眾之間缺乏溝通和互動(dòng);從實(shí)施理念看，社會(huì)管理比較側(cè)重于“管控”，而忽視了其他社會(huì)主體在社會(huì)發(fā)展中的平等主體地位。

相對而言，“社會(huì)治理”概念則具有更為豐富的內(nèi)涵，“社會(huì)治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和;社會(huì)治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”[2]。社會(huì)治理突破了政府為主導(dǎo)的單向的管控式的管理，而是強(qiáng)調(diào)由社會(huì)多元化的分散主體（包括政府、非營利組織、市場化的組織、公民社會(huì)等）在持續(xù)的雙向互動(dòng)過程中，共同參與、平等共治、協(xié)商合作，從而促進(jìn)社會(huì)有機(jī)整體的自我調(diào)節(jié)。正如庫依曼和范·弗利埃特指出：“治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能由外部強(qiáng)加;治理作用的發(fā)揮是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)?！盵3]

當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、利益格局、體制機(jī)制、信息環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，涌現(xiàn)出各類矛盾和問題。緩解日益突出的社會(huì)矛盾，必須充分認(rèn)識(shí)到公民參與在推動(dòng)社會(huì)治理的地位和作用，使社會(huì)治理由過去強(qiáng)調(diào)政府意志轉(zhuǎn)變到更多強(qiáng)調(diào)公眾意志;激發(fā)社會(huì)組織活力，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、公民自治的良性互動(dòng);建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)商參與機(jī)制，保障社會(huì)多元主體的利益表達(dá)和參與。

二、社會(huì)治理中的公民參與

（一）公民參與及其內(nèi)涵

公民參與是指公民參與到社會(huì)、社區(qū)等共同體的生活中以便改善他人的境遇或是改變共同體的未來。這里的“公民”強(qiáng)調(diào)了公民間平等的權(quán)利和義務(wù)，互惠和合作，信任和尊重，以及對公民對公共事務(wù)而非個(gè)人事務(wù)的積極參與?！皡⑴c”的類型則包括政治參與和社會(huì)參與等廣泛的參與行為，比如公民可以參加選舉、提出政治訴求、民主評(píng)議政府、公民監(jiān)督等政治生活，還可以參加社區(qū)服務(wù)、幫助弱勢群體的公益活動(dòng)、慈善捐款和各種志愿活動(dòng)等[4]。參與活動(dòng)則可以在個(gè)體、群體或組織層面完成，組織層面如行業(yè)組織、慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社區(qū)組織、公民互助組織等;而個(gè)人層面如學(xué)者、企業(yè)家等則可能利用新媒體、公共話語權(quán)等影響公共政策導(dǎo)向，影響公民意愿和行為。

（二）公民參與對社會(huì)治理的價(jià)值

“由于人類只能以各種共同體的方式存在和發(fā)展，因而人與人之間的公共事務(wù)在人類社會(huì)是不可避免的。”[5]人們正是通過對公共事務(wù)的參與和處理來認(rèn)識(shí)和解決客觀存在的公共性問題的。

第一，公民參與有助于培育“積極”公民，促進(jìn)公民身份實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)治理主體意識(shí)。“公民身份不僅僅是一種法律地位，它更是一種實(shí)踐，涉及在政治領(lǐng)域中與他人的交流。”[6]博克斯依據(jù)公民在社會(huì)事務(wù)中的態(tài)度和作用大小，將公民分為三種角色即“搭便車者”“看門人”和“積極參與者”?！按畋丬囌摺敝傅氖悄切﹥H僅是消費(fèi)公共事務(wù)卻參與非常少的人。積極的公民則是那些熱衷于投入公共事務(wù)并加入公民組織的人?！笆亻T員”則介于二者之間，在“公”與“私”之間，守門員常常更關(guān)心自身利益。這一理論使人們看到培養(yǎng)“積極參與者”對社會(huì)公共管理的重要性。

在民主政體中，公民對自身公民身份的認(rèn)知和對公民權(quán)力責(zé)任的行使需要在公共事務(wù)管理的參與實(shí)踐中得以明確和鍛煉。公民在身份認(rèn)同基礎(chǔ)上，以討論、交流、互助等方式參與到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域中，表達(dá)自身利益訴求，不僅可以更好的保護(hù)公民個(gè)人利益不受侵害，而且還可以創(chuàng)造和鞏固公民對政治共同體的認(rèn)同，促進(jìn)公民自我教育與提升，增強(qiáng)對公民對公共利益的關(guān)懷，增強(qiáng)公民德性和社會(huì)治理的主體意識(shí)。只有不斷提高公民參與的深度和廣度，政府與社會(huì)的合作關(guān)系及多元化社會(huì)管理體系才能建立起來，公民身份也才能在社會(huì)自治與自我服務(wù)中得到實(shí)現(xiàn)。

第二，公民參與有助于發(fā)展民主政治，促進(jìn)協(xié)商合作，推進(jìn)社會(huì)自我治理。以公正、公開、公平、自主、多元為基本價(jià)值的現(xiàn)代民主理論認(rèn)為公民可以自己處理自己的事務(wù)，在公共治理中要淡化權(quán)威、命令、控制，因?yàn)楣袷亲灾髦卫淼姆e極參與者。可見公民參與本身即是民主理念的基本形式。公民廣泛深入地參與到社會(huì)活動(dòng)和政策制定過程中，有助于公共事務(wù)的決策由獨(dú)斷轉(zhuǎn)向大多數(shù)人的意見，使公共政策和公共服務(wù)更均衡而合理的體現(xiàn)公眾的利益，從而最大程度的實(shí)現(xiàn)公民的民主權(quán)利和社會(huì)生活的民主化。

從公民社會(huì)本身看，伴隨著公民個(gè)體之間及與組織之間的互動(dòng)和交往，以“互惠、協(xié)調(diào)、平衡”為原則的協(xié)商合作秩序成為公民參與社會(huì)事務(wù)的重要形式，進(jìn)而發(fā)展了公民社團(tuán)的伙伴關(guān)系，自己管理自己的政治積極性，以及相互協(xié)助、相互商討、共同決策和行動(dòng)的關(guān)系。從公民社會(huì)與政府關(guān)系看，公民參與一方面通過發(fā)展公民與政府間的溝通、互動(dòng)以及對政府的監(jiān)督，以增強(qiáng)政府管理者的責(zé)任感和政策的公共價(jià)值，另一方面促進(jìn)公民對政府政策的接受，為政府治理提供合法性基礎(chǔ)，從而達(dá)到社會(huì)的善治。比如越來越多城市和農(nóng)村的基層社區(qū)正在依靠居委會(huì)和村委會(huì)這樣的民間組織，不斷地提高民主自治的程度，為民眾協(xié)調(diào)糾紛、反映意見、宣傳教育、開展文明活動(dòng)，各類民間組織也積極投身于社會(huì)公益事業(yè)，扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救災(zāi)，改善了政府的形象，增強(qiáng)了公民的政治認(rèn)同感，提升了社會(huì)自我治理能力。

第三，公民參與有助于促進(jìn)公共政策科學(xué)有效，降低社會(huì)治理成本。隨著中國行政管理體制改革的縱深推進(jìn)，公民參與已經(jīng)成為政府民主行政的有力支撐和影響政府決策的強(qiáng)大動(dòng)力。在政策決策中，政府擁有的信息、渠道都是有限的，公民的參與可以帶來大量信息，使得公共決策質(zhì)量大大提高，避免因信息不暢導(dǎo)致的決策失誤。公民或公民組織還可以向決策部門反映問題、提出要求，促使權(quán)力機(jī)關(guān)制定更優(yōu)的政策;也可以應(yīng)政府機(jī)關(guān)的請求，對政策的制定和實(shí)施發(fā)表意見和建議。當(dāng)政府政策損害公共利益時(shí)，還可以向有關(guān)部門交涉，促使決策的改進(jìn)。公民組織中的專業(yè)性學(xué)術(shù)研究團(tuán)體，由于具有豐富的專業(yè)知識(shí)，可承擔(dān)政府智囊的角色，為政府決策提供咨詢和參謀，從而對政府決策產(chǎn)生重要影響，推動(dòng)了政府決策民主化。在政策執(zhí)行中，公民的有效參與能夠輔助公共服務(wù)的提供和執(zhí)行，使公共部門提供的服務(wù)或產(chǎn)品成本更低、效度更高。

第四，公民參與有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)社會(huì)信任，改善社會(huì)治理環(huán)境。俞可平認(rèn)為“政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的……而治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”。當(dāng)前我國政府職能和權(quán)力運(yùn)行依然存在著“不該管的管得多，該管的沒管好”的問題，究其原因是政府和社會(huì)的關(guān)系沒有得到理順，政府職能越位、缺位、錯(cuò)位問題仍然突出，在短期目標(biāo)下傾向于見效快的強(qiáng)制性管控方式，與有效的社會(huì)治理機(jī)制形成沖突和矛盾，造成了政府與民眾互信不足。黨的十八大提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的要求，從全能型轉(zhuǎn)向到服務(wù)型政府，打造“小政府、大社會(huì)”將是今后政府職能轉(zhuǎn)變的必由之路。

三、結(jié)語

當(dāng)公權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域中退縮出來之時(shí)，公眾將在社會(huì)自治組織中發(fā)揮主導(dǎo)作用。公民參與社會(huì)公共治理，對公共事務(wù)進(jìn)行討論協(xié)商，更容易形成公民集體認(rèn)同，形成“人人為我、我為人人”的合作互助機(jī)制，形成政府和公民的合作與互信，促使政府成為公民社會(huì)的合作者和服務(wù)者。公民對政策制定過程的參與也使公民對政策的接受程度和對政府行為的理解大大提高，從而促進(jìn)政策的成功執(zhí)行，減輕人們對政府機(jī)構(gòu)的懷疑和不滿。

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