我國(guó)飲用水水源地的法律保護(hù)

郭斌

摘 要：水是人類(lèi)賴以生存的生命之源，但是近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，由此造成的水污染事件頻繁發(fā)生，嚴(yán)重威脅著人類(lèi)的生存發(fā)展。全球范圍的飲用水水源短缺與污染造成的飲用水危機(jī)日趨嚴(yán)重，保護(hù)飲用水水源已成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)飲用水水源地保護(hù)立法工作在防治水源污染方面，專門(mén)飲用水及飲用水水源地保護(hù)的法律法規(guī)欠缺。所以，順應(yīng)時(shí)代立法理念，進(jìn)一步完善法律制度，保護(hù)飲用水水源地的環(huán)境安全，通過(guò)有效措施加強(qiáng)飲用水水源地的保護(hù)，具有十分重要的意義?；诖耍疚氖紫冉榻B了當(dāng)前我國(guó)飲用水水源地法律保護(hù)的現(xiàn)狀、不足，然后提出了幾條相應(yīng)的優(yōu)化策略，希望對(duì)我國(guó)飲用水水源地法律保護(hù)工作有一定幫助或啟迪。

關(guān)鍵詞：飲用水水源地;法律保護(hù);公眾參與

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，環(huán)境質(zhì)量與人類(lèi)健康息息相關(guān)，而確保飲用水安全則是其中的重中之重。多年來(lái)我國(guó)粗放式的發(fā)展模式使得環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，而我國(guó)現(xiàn)行的飲用水水源地方面的法律法規(guī)以控制污染為主，對(duì)于改善水源整體環(huán)境質(zhì)量缺乏通盤(pán)考慮，不能有效解決當(dāng)前日益惡化的環(huán)境。所以加強(qiáng)飲用水水源地的保護(hù)研究，對(duì)于改進(jìn)生態(tài)環(huán)境，改善飲水條件，維護(hù)人民群眾生命健康至關(guān)重要。

一、我國(guó)飲用水水源地法律保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）規(guī)范性文件

為更好地保證居民飲用水安全，國(guó)務(wù)院聯(lián)合各部委對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)劃分，并頒布了與水源地保護(hù)有關(guān)的部門(mén)規(guī)章，使水源地保護(hù)條例更加規(guī)范。當(dāng)前，僅《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》與《城市供水管理?xiàng)l例》是關(guān)于飲用水源地保護(hù)的，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》于2000年頒布實(shí)施，《水污染防治法》于2008年修訂過(guò)，該實(shí)施細(xì)對(duì)水源地保護(hù)具有一定的作用，也對(duì)地下水及地表水污染等方面的法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)界定，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)保護(hù)飲用水源的重要性，也對(duì)地表飲用水進(jìn)行了細(xì)致劃分，并明確了違反實(shí)施細(xì)則應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（二）相關(guān)法律制度

當(dāng)前，我國(guó)與飲用水水源地保護(hù)相關(guān)的法律包括《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水法》及《水土保持法》等，其中《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)的基本法，但并未過(guò)多涉及水源地保護(hù)的內(nèi)容，只是概括地提到了避免水資源枯竭的有關(guān)措施，而《水法》則用大量篇幅作了較多規(guī)定。修訂后的《水污染防治法》中有一個(gè)章節(jié)的內(nèi)容是關(guān)于飲水水水源地保護(hù)的，并規(guī)定了破壞水資源環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！端帘３址ā纷?011年開(kāi)始實(shí)施，其中第36條也對(duì)水源地保護(hù)做了詳細(xì)規(guī)定，要求水源保護(hù)區(qū)要控制化肥農(nóng)藥等化學(xué)藥品的使用，避免水地流失，減少水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)污染事件的發(fā)生。

（三）地方性立法

當(dāng)前，飲用水源地頻頻受到污染，為更好地做好保護(hù)飲用水源地工作，各省市結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章，紛紛制定了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方性法規(guī)。例如，四川省頒布實(shí)施的《四川省飲用水水源保護(hù)管理?xiàng)l例》，該條例把飲用水源劃分成兩類(lèi)：集體供水與分散供水，并把集中供水作為水源保護(hù)的關(guān)鍵目標(biāo)。另外，《陜西省城市飲用水水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》重點(diǎn)強(qiáng)化調(diào)優(yōu)先保護(hù)集中供水的城市居民飲用水源，與四川省的主要區(qū)別是該條例根據(jù)飲用水源的存在形式對(duì)地表水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行分類(lèi)。再如，安徽省頒布實(shí)施的《安徽省城鎮(zhèn)生活飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》，該條例詳細(xì)解釋了集中供水的內(nèi)涵。

二、我國(guó)飲用水水源地法律保護(hù)的不足

（一）法律體系不健全

近幾年，飲用水水源地保護(hù)立法工作已成為全國(guó)人大常委會(huì)的重點(diǎn)立法議題，中央從政策層面保證水源質(zhì)量與安全，各省市政府也充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，根據(jù)本省實(shí)際進(jìn)行調(diào)整與協(xié)調(diào)管理，使水源地保護(hù)質(zhì)量達(dá)到最優(yōu)，并取得積極效果。但在司法實(shí)踐中，因不同法規(guī)之間的沖突，在一定程度上對(duì)上位法實(shí)施效果產(chǎn)生制約，并削弱了地方生態(tài)保護(hù)的總體效果，還需從立法上對(duì)水源地保護(hù)加以完善。

2014年修訂并實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)保法體系中居于主導(dǎo)地位，對(duì)保護(hù)飲用水水源地方面的法律法規(guī)起到指導(dǎo)作用。此外，其他法律法規(guī)也對(duì)水源地保護(hù)方面法律法規(guī)不健全的問(wèn)題起到補(bǔ)充作用，在水源地保護(hù)及水污染防治工作中充分發(fā)揮著作用，但還存在一些需要解決的問(wèn)題。我國(guó)與水源地保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)章散見(jiàn)于《水污染防治法》《水法》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等法律法規(guī)中，盡管這些法律規(guī)章也對(duì)保障飲用水源進(jìn)行了各種規(guī)制，但并沒(méi)有對(duì)飲用水水源地較為突出的問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定，這些法律規(guī)章僅僅就水源地保護(hù)工作作出了原則性規(guī)定，更加突出國(guó)家環(huán)保管理權(quán)，尚無(wú)統(tǒng)一的水源地保護(hù)工作的基本法，這對(duì)于保障飲用水源安全還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）執(zhí)法機(jī)制不完善

國(guó)務(wù)院于2015年發(fā)布的《水污染防治計(jì)劃》，也就是水十條中，明確規(guī)定水源保護(hù)由環(huán)保牽頭，水利、發(fā)改委、財(cái)政、住建等部門(mén)共同參與，商務(wù)部、國(guó)土資源部等部門(mén)協(xié)助。對(duì)于上述各部門(mén)，雖然都根據(jù)各自的管理目標(biāo)在履行監(jiān)管職責(zé)，但目標(biāo)沖突必然造成實(shí)際管理的不協(xié)調(diào)，并且存在部門(mén)職能的交叉。例如，水源地建設(shè)由水利部門(mén)承建，環(huán)境監(jiān)管由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行。就排污口管理工作中，就包括水利部門(mén)的入河排污口、環(huán)保部門(mén)的排污口及住建部門(mén)的入管網(wǎng)排污口，一旦發(fā)生問(wèn)題進(jìn)行追責(zé)時(shí)，各部門(mén)可能會(huì)有相互推諉的問(wèn)題。在多部門(mén)監(jiān)管工作中，往往存在“嚴(yán)于民而輕于官”的現(xiàn)象，并且對(duì)環(huán)保行政主管部門(mén)的瀆職行為也未作出明確規(guī)定。生態(tài)保護(hù)工作必須采取有效措施來(lái)規(guī)范政府行為，以消除環(huán)保工作的不利影響，如行政不作為、不履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)等。

飲用水水源地保護(hù)重點(diǎn)是廢水、污水及環(huán)衛(wèi)工作，但更重要的是做好生態(tài)保護(hù)與污染防治的綜合治理。保護(hù)區(qū)范圍越大，保護(hù)水源地作用就更加明顯，因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用等因素的影響，希望地方政府盡可能小地劃定保護(hù)區(qū)范圍。

（三）公眾參與不充分

法律實(shí)施需要夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，并了解公眾意愿，平衡各方利益，爭(zhēng)取各方認(rèn)同，這樣方能就制度實(shí)施條件作出妥善安排。而立法實(shí)際就是利益的妥協(xié)與協(xié)調(diào)，是利益的相對(duì)均衡。

我們必須從各飲用水水源地的切身利益出發(fā)，這樣方能使制定出的法律更有根本，從而得到更好的貫徹實(shí)施。水源地保護(hù)工作，但僅僅依靠環(huán)保部門(mén)是不夠的。在法律實(shí)施中，各利益主體因價(jià)值觀、立場(chǎng)及利益不同而造成看法各不相同，包括執(zhí)法者、守法者及立法者與司法者都對(duì)法律適用與實(shí)施有不同的看法。所以要對(duì)公眾參與及信息公開(kāi)等相關(guān)內(nèi)容予以專門(mén)規(guī)定，明確政府與企業(yè)的信息公開(kāi)職責(zé)，并鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)公開(kāi)信息，可以規(guī)定企業(yè)信息強(qiáng)制公開(kāi)的范圍與內(nèi)容，從而保障公眾的知情權(quán)、水源地保護(hù)事務(wù)參與權(quán)及司法救濟(jì)權(quán)。企業(yè)信息公開(kāi)可以查明該企業(yè)物質(zhì)排放量及發(fā)展趨勢(shì)，是一種較為有效的監(jiān)督機(jī)制。

（四）追責(zé)機(jī)制不到位

一條河流往往跨過(guò)多個(gè)城市，相臨兩座城市，這個(gè)城市的下游就是另一城市的上游，而下游城市的排污口就會(huì)造成另一城市的上游污染。我國(guó)在水污染防治工作中更強(qiáng)調(diào)禁止與限制，對(duì)政府職能部門(mén)的職責(zé)界定太具體，并且一些內(nèi)容也與實(shí)際情況不符，導(dǎo)致主管部門(mén)不能充分發(fā)揮其作用，出現(xiàn)執(zhí)法亂象，并且有些政府在環(huán)保執(zhí)法時(shí)缺乏環(huán)保意識(shí)，造成執(zhí)行效果不佳。

在環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中，水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)與環(huán)保部門(mén)可能存在職能上的沖突與交叉，勢(shì)必造成環(huán)保執(zhí)法的障礙。尤其對(duì)農(nóng)村水源污染治理缺乏足夠的認(rèn)識(shí)與具體可操作性措施。根據(jù)農(nóng)村水源地污染的隱蔽性、分散性、廣泛性及不易監(jiān)測(cè)等特點(diǎn)，其治理主體依據(jù)是縣級(jí)及以上人民政府或環(huán)保主管部門(mén)，但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未設(shè)立專職環(huán)保部門(mén)及執(zhí)法人員，造成環(huán)保工作處在無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。另外，根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，在飲用水檢測(cè)中，只要一項(xiàng)超標(biāo)，該水即為不合格水，就會(huì)影響飲用水的正常使用，一項(xiàng)或三項(xiàng)超標(biāo)，只是嚴(yán)重性不同。對(duì)于專業(yè)人員來(lái)說(shuō)，僅從達(dá)標(biāo)二字中并不能發(fā)現(xiàn)水質(zhì)變化程度，也無(wú)法判斷水質(zhì)變化情況。

三、我國(guó)飲用水水源地法律保護(hù)的優(yōu)化策略

（一）健全法律體系

第一，在立法層面上，構(gòu)建完善的法律體系，建議立法機(jī)關(guān)要發(fā)揮其立法職能，盡快制定飲用水水源地的法律，把黨和國(guó)家關(guān)于安全飲用水的方針提升到國(guó)家法律層面上來(lái)，以利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)飲用水水源地法律保護(hù)，保障飲用水水源地法律保護(hù)可以長(zhǎng)效發(fā)揮作用。由于我國(guó)各地地形不同，各省市地方立法可以根據(jù)本地實(shí)際，從法律、政策、體制及標(biāo)準(zhǔn)等方面加以修訂，從而推動(dòng)飲用水水源的規(guī)范化管理，用法律來(lái)保護(hù)生命之源。

第二，從飲用水水源地的保護(hù)目標(biāo)出發(fā)，修訂與飲用水安全相悖的專項(xiàng)法律法規(guī)。強(qiáng)化《環(huán)保法》的深入實(shí)施，并體現(xiàn)出環(huán)保優(yōu)先原則與預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展的理念，加大污染防治法、自然資源法等法律法規(guī)的審核力度，通過(guò)規(guī)范專項(xiàng)法律來(lái)為飲用水水源保護(hù)提供法律依據(jù)。

第三，建立健全與飲用水水源地相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制度及規(guī)劃制度。飲用水水源地保護(hù)是一場(chǎng)長(zhǎng)期的保衛(wèi)戰(zhàn)，需要頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相互配合，共同推進(jìn)。這項(xiàng)系統(tǒng)工程與產(chǎn)業(yè)布局有直接關(guān)系，所以，頂層的風(fēng)險(xiǎn)防范尤為重要，所以要從法治層面對(duì)飲用水水源地的生態(tài)保護(hù)加以規(guī)范、合理布局，飲用水水源地的安全用水提供法治保證。

（二）完善執(zhí)法機(jī)制

第一，整合執(zhí)法資源，促進(jìn)執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化。我國(guó)生態(tài)保護(hù)工作主要由環(huán)保部門(mén)來(lái)承擔(dān)，現(xiàn)階段也取得了一定成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題，其中水源地污染就是較為棘手的問(wèn)題之一，再采取由環(huán)保部門(mén)為主的執(zhí)法體制已不適用水源地的保護(hù)需要。所以，必須整合執(zhí)法資源，重新配置執(zhí)法職能，對(duì)于監(jiān)管職能交叉的內(nèi)容加以明確，防范由推諉扯皮造成的監(jiān)管不力，突出環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法核心地位，統(tǒng)一監(jiān)管環(huán)保事務(wù)，明確各部門(mén)的環(huán)保執(zhí)法權(quán)限，增強(qiáng)執(zhí)法效果。

第二，強(qiáng)化各執(zhí)法部門(mén)與職能部門(mén)的協(xié)作、配合。首先，要立足實(shí)際，構(gòu)建科學(xué)的合作機(jī)制。飲用水水源地保護(hù)工作是一個(gè)有機(jī)整體，需要各職能部門(mén)密切協(xié)作，所以要加強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)與職能部門(mén)之間的聯(lián)系，增強(qiáng)二者的協(xié)作，做到聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、整合執(zhí)法。其次，探索構(gòu)建飲用水水源地的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，從而避免水源地的無(wú)序管理，提高管理質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)各司其職、分工協(xié)作、利益對(duì)等、權(quán)力制衡，進(jìn)一步改進(jìn)水質(zhì)量，保證水源地供水安全，維護(hù)生態(tài)平衡。最后，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)約束。自中央環(huán)保督察體系成立以來(lái)，其督察對(duì)象包括地方政府與相關(guān)企業(yè)，環(huán)保問(wèn)責(zé)可以加強(qiáng)水源地治理，是實(shí)現(xiàn)水源地保護(hù)的重要舉措。另外，隨著新環(huán)境法的實(shí)施，首先要取消地方保護(hù)主義，同時(shí)各級(jí)政府也要切實(shí)對(duì)本區(qū)域環(huán)保質(zhì)量切實(shí)負(fù)起責(zé)來(lái)，增加財(cái)政投入并提高資金使用效益。還要構(gòu)建跨區(qū)域與生態(tài)破壞聯(lián)防協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)。

（三）加強(qiáng)公眾參與

第一，培養(yǎng)公眾飲用水水源地保護(hù)意識(shí)。首先要加大宣傳力度，把水源地保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)緊密聯(lián)系起來(lái)，宣傳飲用水水源地保護(hù)理論與生態(tài)文明，提高公眾的法律意識(shí)，增強(qiáng)全民生態(tài)保護(hù)價(jià)值觀。另外，還要拓寬宣傳渠道，利用網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)刊雜志、政務(wù)信息等載體，大力宣傳水源地保護(hù)的重要意義，從而使公眾充分認(rèn)識(shí)水源地保護(hù)的意義，使公眾樹(shù)立水源地保護(hù)的法制觀念。

第二，完善公眾參與機(jī)制。首先，要保證公眾知情權(quán)。實(shí)行環(huán)保信息公開(kāi)機(jī)制，政府機(jī)關(guān)可以通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站向公眾發(fā)布相關(guān)信息，使公眾了解環(huán)保方面的法律法規(guī)，提高公眾參與積極性。其次，拓寬公眾參與途徑。政府在制定相關(guān)飲用水水源地保護(hù)方面的法律法規(guī)時(shí)，可以邀請(qǐng)公眾參與聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等形式，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)與建議;或在網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊雜志上發(fā)布征求意見(jiàn)書(shū)，吸引公眾參與制定建設(shè)方案，并對(duì)提出合理意見(jiàn)的人員給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。最后，充分調(diào)動(dòng)水源地群眾的積極性，采取訴訟機(jī)制保障公共權(quán)益。

（四）落實(shí)追責(zé)制度

第一，增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)的環(huán)保責(zé)任。保護(hù)生態(tài)環(huán)境是構(gòu)建生態(tài)文明的重要內(nèi)容，而貫徹生態(tài)文明理念的重中之重則是飲用水水源地保護(hù)。保證水源地安全關(guān)系到人民群眾的身心健康。所以當(dāng)?shù)攸h委政府都要站在民生、政治、經(jīng)濟(jì)的角度，全面對(duì)待環(huán)保問(wèn)題，真正負(fù)起黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與決策重任。

第二，明確地方政府職責(zé)。保護(hù)水源地安全是地方政府的神圣使命，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能破壞生態(tài)環(huán)境，所以地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，要有擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以鐵腕治理環(huán)保問(wèn)題，并采取優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)發(fā)展。

第三，增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法部門(mén)的責(zé)任。當(dāng)前，飲用水水源地頻繁發(fā)生突發(fā)事件，原因之一是監(jiān)管執(zhí)法不力，追責(zé)力度不足。所以，環(huán)保機(jī)構(gòu)要重新界定各地政府與相關(guān)部門(mén)的水管理與保護(hù)的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)。另外，還要強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制，并對(duì)執(zhí)法人員實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制度。

四、結(jié)語(yǔ)

飲用水安全是生命健康的重要保障，必須通過(guò)立法形式加以約束。尤其是在依法治國(guó)的背景下，實(shí)現(xiàn)對(duì)飲用水水源地的法律保護(hù)對(duì)于促進(jìn)我國(guó)法治化進(jìn)程也有積極的促進(jìn)作用。為此，我們需要通過(guò)多種途徑，如健全法律體系等，加強(qiáng)飲用水水源地法律保護(hù)，進(jìn)而從根源上保護(hù)人們賴以生存的生命之源。

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