河北省完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑探討

白月樂(lè) 吳永立 裴春燕

[摘 要]生態(tài)保護(hù)與利益補(bǔ)償是維護(hù)生態(tài)環(huán)境良好運(yùn)行的重要方法，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律手段調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系。河北省通過(guò)綜合運(yùn)用多種生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒?，在治理水源涵養(yǎng)區(qū)方面取得了顯著成效。但是，由于現(xiàn)存的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還比較落后，權(quán)責(zé)的劃分、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)存在不合理、不完善的地方，生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面仍然存在諸多不足和缺陷。在國(guó)家越來(lái)越重視生態(tài)建設(shè)的今天，河北省應(yīng)順應(yīng)國(guó)家各項(xiàng)政策要求，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善，從多個(gè)維度構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類號(hào)]F426.91 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

生態(tài)文明的核心在于將尊重、保護(hù)自然的態(tài)度用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面，而保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，創(chuàng)造人與自然和諧發(fā)展的局面是社會(huì)主義生態(tài)文明的目的，在現(xiàn)如今得到社會(huì)各界廣泛重視。由于我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯可刑幱诔跗谔剿麟A段，較多都是有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償原理的探討，生態(tài)補(bǔ)償制度與機(jī)制方面存在很多不足之處，尤其針對(duì)于省域地區(qū)和生態(tài)區(qū)的實(shí)踐研究比較少，缺乏經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償方法和政策體系，因此，加強(qiáng)河北省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)顯得緊迫而重要。

1 河北省生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展現(xiàn)狀

河北省處于京津冀生態(tài)圈的核心位置，國(guó)家以及省政府都在采取多種手段，努力改變以往粗放的發(fā)展模式，改變生態(tài)區(qū)人民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，向資源節(jié)約型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁進(jìn)。以水資源補(bǔ)償為例，由于特殊的地理位置，河北省生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐主要是流域生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)全省各個(gè)水系和水源涵養(yǎng)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償策略?，F(xiàn)如今河北省采取了多種生態(tài)補(bǔ)償方法，對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善取得了顯著成效，也存在不完善的地方。

1.1 京津冀跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)顯成效

由于河北省所處的地理位置的特殊性，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐主要是關(guān)于水源涵養(yǎng)區(qū)，采取一系列措施，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，改善京津冀水質(zhì)水平。2008年，河北省實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償金扣繳制度，該項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施，有效減少了污染水質(zhì)的行為，使得水質(zhì)達(dá)標(biāo)率顯著提高。一直到2017年初，河北省一共扣繳生態(tài)補(bǔ)償金10.743億元。從搜集到的數(shù)據(jù)可以看出，河北省扣繳的生態(tài)補(bǔ)償金呈逐年下降的趨勢(shì)，但是水源涵養(yǎng)區(qū)仍然存在生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳狀況，說(shuō)明生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起到一定作用，但仍需進(jìn)一步完善。

1.2 用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

隨著生態(tài)意識(shí)的加強(qiáng)，省政府和企業(yè)各界也逐漸關(guān)注節(jié)約水資源的意識(shí)。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，用水總量有所下降，用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。所有取得的成效得益于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推行，嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理制度，杜絕水資源浪費(fèi)現(xiàn)象，持續(xù)推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)。從搜集到的數(shù)據(jù)可以看出，從2009年到2017年，河北省總用水量呈逐漸下降的趨勢(shì)，而生態(tài)用水量呈上升的趨勢(shì)，表明我省用水效率得到提升，政策得到落實(shí)。

2 河北省生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)存的問(wèn)題

由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)起步較晚，存在眾多不確定的影響因素，盡管取得了積極進(jìn)展，仍然存在影響生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。從河北省水資源生態(tài)補(bǔ)償策略的執(zhí)行情況中，可以總結(jié)出河北省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中存在以下問(wèn)題：

2.1 生態(tài)補(bǔ)償投入不足

隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益重視，我國(guó)加大了對(duì)生態(tài)管理部門的投資。但是，生態(tài)補(bǔ)償資金總量不足的問(wèn)題仍然突出，資金主要來(lái)源于中央財(cái)政。企業(yè)等社會(huì)投入資金比較少，優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道缺失，資金來(lái)源渠道的單一導(dǎo)致補(bǔ)償資金投入不足。由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還處于初級(jí)探索階段，一些自然資源的生態(tài)補(bǔ)償還沒(méi)有納入工作范疇，生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法不夠完善。

2.2 保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)不明確

河北省生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系比較復(fù)雜，應(yīng)明確保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的人民為保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境做出很大貢獻(xiàn)，但由于多種原因，他們并沒(méi)有獲得相應(yīng)的回報(bào)。隨著國(guó)家大力投資生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，仍然存在補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象，降低了保護(hù)者的工作動(dòng)力。前期沒(méi)有了解生態(tài)區(qū)域保護(hù)者的標(biāo)準(zhǔn)，不能有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償金的覆蓋，也是影響保護(hù)者積極性的原因之一。自然資源的受益者肆無(wú)忌憚浪費(fèi)資源的現(xiàn)象仍然存在，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格約束他們的行為，珍惜實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制帶來(lái)的成果。

2.3 政策法規(guī)建設(shè)滯后

法律是制約人行為非常有力的工具，所以將生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)內(nèi)容寫(xiě)入法律法規(guī)，能夠進(jìn)一步保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)。而目前，還沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，所涉及的生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范分散在多部零散法律中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行過(guò)程的不同利益雙方，約束雙方行為和限定雙方權(quán)責(zé)的相關(guān)法律政策規(guī)范還未完善。目前，生態(tài)投入和支出過(guò)于碎片化，雖然實(shí)施了包括生態(tài)補(bǔ)償基金、轉(zhuǎn)移支付、獎(jiǎng)補(bǔ)資金在內(nèi)的多種機(jī)制，成效是不容忽視的，但是總體來(lái)說(shuō)比較單一，仍然存在局限性。

3 完善河北省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑

3.1 加強(qiáng)生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)研究工作

要想優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效果，必須保證生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)工作不出錯(cuò)，應(yīng)明確河北省主要生態(tài)區(qū)資源的經(jīng)濟(jì)利用程度，對(duì)生態(tài)區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的劃分。在制定生態(tài)補(bǔ)償總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，具體情況具體解決，制訂單項(xiàng)計(jì)劃，保證生態(tài)保護(hù)區(qū)的產(chǎn)權(quán)明晰?？茖W(xué)核算保護(hù)生態(tài)的機(jī)會(huì)成本，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法。對(duì)基礎(chǔ)性管理政策進(jìn)行優(yōu)化，制定符合河北省發(fā)展需要的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制。

3.2 明確受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)

要?jiǎng)澐智宄Ｗo(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)，區(qū)分不同主體之間的權(quán)責(zé)，保證雙方權(quán)利責(zé)任的對(duì)等。在生態(tài)保護(hù)方面，做好規(guī)劃是必不可少的一個(gè)步驟，這樣才能有利于以后工作的開(kāi)展。產(chǎn)權(quán)制度的確立沒(méi)有中央的決定、沒(méi)有大的法律確定，是難以實(shí)施的。如果產(chǎn)權(quán)不界定，責(zé)任就難以落實(shí)，市場(chǎng)化的方式也難以實(shí)施，因而應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)制度的界定作為重中之重。

3.3 確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系

確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系，加大財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境的投入，在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上歸并一些專項(xiàng)的基金，確保補(bǔ)償資金及時(shí)足額發(fā)放。建立監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)、培育生態(tài)服務(wù)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，按照生態(tài)功能的不同，將河北省生態(tài)區(qū)分成幾個(gè)不同區(qū)域，劃定責(zé)任人范圍，制定科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，將責(zé)任人的績(jī)效和所管理生態(tài)區(qū)的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。

3.4 完善生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)融資機(jī)制

近幾年，生態(tài)補(bǔ)償資金中，相對(duì)于中央和地方財(cái)政資金的投入，社會(huì)資金以及其他資金投入比較少。隨著生態(tài)保護(hù)工程規(guī)模的日益擴(kuò)大，僅僅依靠政府資金投入，會(huì)降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用效率和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的可持續(xù)性，需要發(fā)揮金融的“造血功能”。通過(guò)政策支持、技術(shù)幫扶等措施，降低生態(tài)融資準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化審批程序，創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品，擴(kuò)大信貸規(guī)模;鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)根據(jù)不同生態(tài)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)要素，創(chuàng)新多種相關(guān)投資產(chǎn)品。

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