農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題研究

劉宣佑

[摘要]集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地減少有一定的促進(jìn)作用，既可以增加農(nóng)村收入，縮小城鄉(xiāng)差距，也可以促進(jìn)社會發(fā)展。通過實(shí)踐調(diào)研的方式，對官塘村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況進(jìn)行了解，其入市是在政府幫助下，通過自己組建土地整理公司對建設(shè)用地進(jìn)行整理、復(fù)墾，引入墊資公司對新房進(jìn)行建設(shè)，以此來實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市。這種方式有利于新農(nóng)村的建設(shè)，增加農(nóng)民的收入，但是其入市方式、增值收益分配等問題上還存在很大問題，這就要求我們要加強(qiáng)對入市模式，政府、集體、個人收益分配比例等方面的研究。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營性建設(shè)用地;土地增值收益

[中圖分類號]F301.2[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

黨在十八屆三中全會的《決定》中提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革的重大進(jìn)步。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地大量減少，這就促使加快農(nóng)村土地制度改革速度。而允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在一定程度上可以緩解城鎮(zhèn)土地緊張的現(xiàn)狀。學(xué)術(shù)界對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的研究主要集中在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的界定、入市方式、存在的問題和利益分配等方面。當(dāng)前學(xué)者們對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍還存在很大的爭議，認(rèn)為除法律上所規(guī)定的具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地外，還應(yīng)該允許通過土地整治、宅基地整理這一部分增量建設(shè)用地入市。在利益分配上應(yīng)形成利益分配的長效機(jī)制，更好的維護(hù)政府、集體和農(nóng)民三者之間的利益，更好的保障農(nóng)民的利益和維護(hù)社會的穩(wěn)定。并且在后續(xù)的監(jiān)管上應(yīng)該做到公開透明，提高農(nóng)民的參與性，做到政府、村集體和村民三方的互相牽制、互相監(jiān)管和互相協(xié)調(diào)。成都市天府新區(qū)官塘村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地是通過土地整理的方式進(jìn)行入市，本文主要通過分析成都市官塘村的入市模式，探討其入市的難點(diǎn)，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)對其難點(diǎn)進(jìn)行分析研究，最后提出相關(guān)的政策意見，希望可以促進(jìn)和優(yōu)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一政策的進(jìn)一步的開展。

1 官塘村基本情況和主要做法

1.1 村莊簡介

官塘村位于天府新區(qū)正興街道南側(cè)，不僅屬于成都近郊地區(qū)而且是成都向南發(fā)展的重要區(qū)域，交通便利，區(qū)位優(yōu)勢突出。官塘新村位于官塘三組，為正興街道土地綜合治理工程，該項(xiàng)目占地面積6.64hm2，建成新居63棟、311套，建筑面積共計(jì)33637.3m2，共安置193戶、528人。項(xiàng)目運(yùn)用民主化決策、市場化融資、規(guī)?；?jīng)營和系統(tǒng)化推進(jìn)“四化理念”，打造“興業(yè)、家富、人和、村美”的幸福美麗新村。

1.2 官塘村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況

1.2.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市目的及前期工作。官塘村積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)共治共享共建的美麗鄉(xiāng)村，根據(jù)自身?xiàng)l件的優(yōu)勢，在政府的幫助下，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)。通過土地整理、集中建房項(xiàng)目節(jié)約出多余的建設(shè)用地，以公開拍賣的方式入市交易，拍賣所獲得的價款先用于償還新村建設(shè)成本，村集體的建設(shè)管理和項(xiàng)目的引進(jìn)，以此來達(dá)到農(nóng)民生活水平的提高，鄉(xiāng)村環(huán)境的改善以及村組織管理的規(guī)范。成立成都市天府新區(qū)官塘土地整理公司，由每個組的組長組成股東代表，股東代表來對董事長和總經(jīng)理以及會計(jì)人員進(jìn)行選舉。土地整理工作嚴(yán)格按照《天府新區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃》圖斑顯示的要求，并由相關(guān)的土壤質(zhì)量專家對復(fù)墾土地質(zhì)量進(jìn)行審核，以此來確定入市范圍。并且通過社員大會對入市價格和入市方式等問題進(jìn)行討論，提高農(nóng)民的參與度。

1.2.2 舊房補(bǔ)償、新房建設(shè)以及土地權(quán)屬調(diào)整。舊房補(bǔ)償是對宅基地上面的附著物的補(bǔ)償，主要包括房屋和其他附屬物。首先，房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每人35m2，對超出的部分需進(jìn)行購買;對于一些有戶無房的情況，政府補(bǔ)夠35m2。換房之后所剩房屋面積分別按照相應(yīng)市場價進(jìn)行補(bǔ)償，宅基地不單獨(dú)進(jìn)行補(bǔ)償。其次是對其他附屬物的補(bǔ)償，賠償標(biāo)準(zhǔn)為人均6000元，超過人均補(bǔ)償?shù)牟糠衷賳为?dú)清點(diǎn)。

關(guān)于新房建設(shè)部分，主要采取自愿的原則，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，和建筑公司進(jìn)行合作來建筑新房。首先，由墊資公司對建筑成本進(jìn)行墊付，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予大力支持;然后，采用競標(biāo)的方式確定建筑公司進(jìn)入建新房項(xiàng)目，并明確規(guī)定公司和農(nóng)民的權(quán)責(zé)義務(wù)，對建筑公司這部分的支出是在驗(yàn)收合格后再支付。

1.2.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體、定價標(biāo)準(zhǔn)及收益分配。官塘村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體為村民小組，入市主體在成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行掛牌。入市主體為村民小組，體現(xiàn)了誰的地由誰來進(jìn)行入市，從而更多的保障了村集體、村民小組和農(nóng)民的利益。主要體現(xiàn)了以下優(yōu)勢：一是能夠促進(jìn)基層治理機(jī)制的完善，集體資產(chǎn)管理公司解決了村委代行集體資產(chǎn)所有權(quán)的制度問題，為保障農(nóng)民權(quán)益找到合適載體;二是解決了集體產(chǎn)權(quán)主體虛位的問題;三是提高了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理能力。官塘村入市價格主要是根據(jù)土地整理工作、搬遷農(nóng)民舊房補(bǔ)償、新房修建等成本價構(gòu)成，起拍價格為170萬/667m2，起拍價格的依據(jù)主要是前期工作的成本，但沒有形成一個標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)地價。

官塘村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配形式為：一、用于土地整理和墊資公司等前期工作的賬務(wù)的清算;二、用于村集體公共事業(yè)的開支;三、用于村集體的發(fā)展上的開支。拍賣所得的價款扣除前期的成本投入，以及各種稅費(fèi)之后，所剩余額沒有直接以現(xiàn)金分紅方式分到農(nóng)民的手里，而是由集體留存用作以后村建設(shè)的發(fā)展和項(xiàng)目的開支。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在問題及思考

2.1 土地整理、新房建設(shè)資金融資難問題

我國《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中明確規(guī)定：土地所有權(quán)和耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)，除法律規(guī)定可以抵押的以外，其余不得用于抵押。這就表明擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)者難以通過抵押來解決融資問題，造成農(nóng)村土地市場的難進(jìn)入。官塘村實(shí)行墊資企業(yè)進(jìn)行墊資建設(shè)的模式，雖然在一定程度上解決了資金困難問題，但是對墊資公司資金要求高，可能會導(dǎo)致資金中斷等問題。這就需要政府、村集體在實(shí)施項(xiàng)目時應(yīng)保證項(xiàng)目的公開透明性，有效的引入市場機(jī)制，從而達(dá)到資源的最優(yōu)配置。

2.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價格問題

城鎮(zhèn)建設(shè)用地的定價遵循基準(zhǔn)地價的標(biāo)準(zhǔn)，首先每一塊地進(jìn)行評估，然后根據(jù)地塊的實(shí)際情況再進(jìn)行定價。而官塘村入市的價格制定標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)成本制定的，既沒有根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)郫縣所發(fā)布的文件要求，采用評估機(jī)構(gòu)對土地進(jìn)行評估，也沒有參考周圍國有建設(shè)用地價格，農(nóng)村土地定價體系很不完善。這需要我們加強(qiáng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價規(guī)程的制定，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價格的合理性和科學(xué)性。

2.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益分配問題

官塘村土地增值收益分配主要用于償還債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房屋維修等方面，其增值收益是沒有直接分配到農(nóng)民手里的，政府也沒有參與到收益分配當(dāng)中。而在實(shí)際情況中，政府在土地利用規(guī)劃的調(diào)整、墊資公司的引進(jìn)、公共設(shè)施的投入等方面起著重要的幫扶作用。所以官塘村在土地增值收益分配方面沒有考慮到政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配比例，沒有形成完善的分配體系，隨著后期入市項(xiàng)目的增多，可能會導(dǎo)致收益分配問題，增大其入市的阻力。

3? ? 對策及意見

3.1 完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確入市范圍

《憲法》和《土地管理法》中規(guī)定集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地則主要指用于具有收益性質(zhì)的土地。根據(jù)學(xué)者研究情況，基于中西部存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地少的現(xiàn)狀，認(rèn)為其入市范圍應(yīng)擴(kuò)展為除生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地之外的宅基地等其他增量建設(shè)用地，即允許通過土地整理而結(jié)余的其他建設(shè)用地。但是法律對于增量建設(shè)用地沒有做出明確的規(guī)定，入市范圍存在很大爭議，這就要求及時修改相關(guān)法律法規(guī)，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍。

3.2 建立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一的抵押貸款登記制度

農(nóng)村土地市場的特殊性導(dǎo)致農(nóng)村土地抵押融資難的問題，要求我們建立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)并軌的抵押登記制度，擴(kuò)大農(nóng)村抵押擔(dān)保物的范圍，鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)村房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的直接抵押融資。這樣將有利于提高農(nóng)民群眾參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性，以此來促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的有效實(shí)施。

3.3 完善評估體系，形成統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價

基準(zhǔn)地價要求按照影響土地使用價值優(yōu)劣的土地條件和區(qū)位條件，將條件均一或使用價值相等的土地劃分為同一土地級別或同一均質(zhì)地域中，并從土地市場交易價和利用土地的收益、土地交易中的地租入手，測算出不同行業(yè)用地在該土地級別或土地條件均質(zhì)區(qū)域上形成的土地收益或地價，進(jìn)而進(jìn)行評估。農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有明確的基準(zhǔn)地價，基準(zhǔn)地價評估體系不完善。所以，我們應(yīng)借鑒城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程確定集體建設(shè)用地入市的基準(zhǔn)地價，從而形成一個統(tǒng)一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市基準(zhǔn)地價。

3.4 完善土地增值收益分配機(jī)制

允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是對征地制度改革的一個重要突破口，能更好的保證農(nóng)民這一弱勢群體的利益。在土地增值收益分配方面要更加注重國家、集體和農(nóng)民個人之間的關(guān)系，村集體應(yīng)該在政府的扶持下，團(tuán)結(jié)農(nóng)民，結(jié)合農(nóng)民的意見進(jìn)行土地增值收益的分配，真正做到公開透明、民主公平。第一，在土地增值收益金分配上，應(yīng)該明確各個主體的分配比例。第二，健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配機(jī)制。制定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配參考比例，保障一定資金用于村莊維護(hù)建設(shè)費(fèi)用;拓展集體成員收益分配方式，引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)幫助多渠道增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。入市后實(shí)行監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員應(yīng)兼顧國家、集體和村民三方，使三方共同組成監(jiān)督管理組織，三方相互監(jiān)管、相互牽制。幫助入市項(xiàng)目的實(shí)施，和利益的公平合理分配，以及新農(nóng)村的正常運(yùn)行。

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