鄉(xiāng)村治理：制度性糾結何在

【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)村振興 制度 【中圖分類號】D638 【文獻標識碼】A

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，是當前社會轉(zhuǎn)型中的兩個歷史性任務，事關兩者之間互動共進的雙向交流過程，其組織性體制基礎則為鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)村治理及其現(xiàn)代化，在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙向“拉扯”中艱難前行，面臨一系列制度性“糾結”或“困境”。為了同時推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，則必須直面鄉(xiāng)村治理及其現(xiàn)代化進程中的“制度性糾結”，亟待深化城鄉(xiāng)二元結構的體制性改革。

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的“反向拉扯”

探討鄉(xiāng)村治理，離不開中國全面現(xiàn)代化的改革開放進程。鄉(xiāng)村治理，是在中國社會結構發(fā)生歷史性變化背景中的“鄉(xiāng)村治理”。今日之“鄉(xiāng)村”，不是傳統(tǒng)農(nóng)耕社會中的“田園牧歌式鄉(xiāng)村”，也不是計劃經(jīng)濟時期的“封閉停滯的鄉(xiāng)村”，而是在不斷急劇提升的城市化（城鎮(zhèn)化）大潮沖擊下的“變動不居的鄉(xiāng)村”。這是我們探究鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化結構性大背景。

一方面，改革開放進程，即是工業(yè)化與城市化不斷擴張的進程。獲得一定人身自由的傳統(tǒng)農(nóng)民，不斷地、一波接著一波地涌進城市，推動著“城市化率”的節(jié)節(jié)攀升。中國的城市化率，從1978年的17.9%，到2017年的58.52%（常住人口），中國2億多的農(nóng)民工被囊括其中。這意味著廣大鄉(xiāng)村中的人才、資金和資源，源源不斷地流向各級城市，從而相應地導致各地鄉(xiāng)村不斷遭到侵蝕、衰落甚至消亡。這就是“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”得以提出的歷史性背景，也是“鄉(xiāng)村振興”面臨的歷史性挑戰(zhàn)。

另一方面，鄉(xiāng)村振興，則需要多種多樣的人才、資金和資源的支撐，特別是產(chǎn)業(yè)支撐和人才支撐。但目前的產(chǎn)業(yè)結構則不容樂觀，2017年中國的三大產(chǎn)業(yè)比重分別為：7.9%、40.5%、51.6%，而農(nóng)村常駐人口達41.48%，達到5.77億人。也就是說，不到國民生產(chǎn)總值8%的產(chǎn)值，要“養(yǎng)活”40%之多的人口，這是目前“農(nóng)村留不住人”，大量中青年“到城市找活路”的根本原因。這便導致人才、資金和資源“單向”流入城市，而廣大鄉(xiāng)村面臨“空心化”“邊緣化”的問題。

這就形成鄉(xiāng)村治理的背景性制度困境：一方面，鄉(xiāng)村振興，需要大量的人力和財力的支持和“回流”，但現(xiàn)實是，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)基礎根本無法支撐如此之多的人口生存。另一方面，為了緩解鄉(xiāng)村人口、土地緊張等一系列根本問題，又需要大量的人口離開鄉(xiāng)村，并能夠一體化地融入城市生活，也是說，從長遠來看，為了根本性地解決鄉(xiāng)村治理問題，還需要農(nóng)村的人力和財力“流入”城市。這便是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興“歷史夾縫”之中的鄉(xiāng)村治理，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人才、資金和資源的“自由雙向流動”，解決鄉(xiāng)村治理中的基礎性和根本性問題，還亟待城鄉(xiāng)之間制度性體制結構的深化改革。

鄉(xiāng)村共同體與流動性社會的“結構調(diào)適”

正是在洶涌澎拜的城市化大潮沖擊下，鄉(xiāng)村治理面臨著“治理單元”的結構性調(diào)適，治理主體是誰？治理對象又是誰？傳統(tǒng)鄉(xiāng)村與正在走向現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村，有著極大的結構性轉(zhuǎn)換。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，不管是古代農(nóng)耕時代的鄉(xiāng)村，還是計劃經(jīng)濟時期的鄉(xiāng)村，基本上是一個“穩(wěn)固的鄉(xiāng)村共同體”，歷史演進中形成的自然村落，構成一個“知根知底的熟人社會”。絕大多數(shù)村民，依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為生存之本，加上少量的副業(yè)和手工業(yè)，形成“農(nóng)業(yè)為主+手工業(yè)為輔”的產(chǎn)業(yè)結構。累世而居、聚族而居的自然存在，是一個生產(chǎn)單位，也是一個生活單位，家長、族長和村長基本上依靠傳統(tǒng)的村規(guī)民約等道德性力量維持鄉(xiāng)村秩序。改革開放前的“合作化”和“人民公社化”運動雖然重新整合了鄉(xiāng)村的治理結構，加強了國家對鄉(xiāng)村社會的動員和統(tǒng)合能力，使國家的政權力量滲透進鄉(xiāng)村社會，但鄉(xiāng)村社會的基本治理結構，還是在很大程度上保持了傳統(tǒng)的“習慣性治理”，只是在糧食征購、政治動員和戶籍限制等方面加強了行政性約束力量。

但洶涌的城市化大潮，極大地“撕裂”和“解構”了傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村共同體”，幾百萬、幾千萬到二億之多的農(nóng)民工不斷涌入城市，“季節(jié)性”和“階段性”地改變了鄉(xiāng)村的治理結構。一是“熟人社會”的松解。幾億農(nóng)民工“季節(jié)性”離開鄉(xiāng)村，成為龐大的“流動性人群”，既不能完全融入城市生活（如城市社區(qū)的選舉權和被選舉權），又不能正常履行農(nóng)村共同體的各種權利和義務，流動性農(nóng)民工與村委會以及與其他村民的利益聯(lián)系和關系紐帶日益松解。二是“流動性農(nóng)民工”成為“兩頭管不著”的龐大人群。從現(xiàn)實來看，農(nóng)民工大部分時間在各級城市“打工”，理應是“屬地社區(qū)”加以管理，但其戶籍不在城市，加之其季節(jié)性流動的特征，城市社區(qū)不便管理。從法理性來看，農(nóng)民工戶籍在農(nóng)村，終究還是農(nóng)民，其政治權利及經(jīng)濟社會權利，理應在農(nóng)村社區(qū)加以落實，但其常年不在農(nóng)村，各種權利的實現(xiàn)根本沒有“落實主體”。三是鄉(xiāng)村治理主體和對象的高度變動性。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體，其治理主體和治理對象高度穩(wěn)定，可以在多次的交往和博弈中用傳統(tǒng)的習俗道德加以約束。而大量農(nóng)民工季節(jié)性在城鄉(xiāng)之間的“漂浮流動”，導致了鄉(xiāng)村治理主體及其對象的高度“可變性”，加之一部分富裕農(nóng)民在縣城、城鎮(zhèn)買房居住，雖然其戶籍和身份是“鄉(xiāng)村成員”，但根本不在鄉(xiāng)村生活，也就無法成為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的“有效主體和有效對象”。

也就是說，在城鄉(xiāng)結構互動調(diào)適的歷史性轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)村的人員結構、產(chǎn)業(yè)結構，甚至其土地制度、住房制度都帶有極大的可變性和不穩(wěn)定性，這便是“流動性鄉(xiāng)村結構”給目前的鄉(xiāng)村治理帶來的極大的問題和挑戰(zhàn)。

行政化下沉與鄉(xiāng)村自治的“機制對沖”

鄉(xiāng)村治理及其治理現(xiàn)代化，理應是國家政權與民間社會合作共贏的良性互動，就基層社會具體而言，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的良性互動。但近年來，行政化下沉趨勢日益凸顯，與鄉(xiāng)村社會的自治活力構成了一定的緊張關系，事關未來長遠的基層民主自治與基層治理現(xiàn)代化。如有的地方政府強行規(guī)定，村委會“兩委班子”“一肩挑”（村黨支部書記與村委會主任為一人）的比例要達到80%以上，甚至有的政府要求達到100%。村支部書記和村委會主任實行“工資性補貼”“年薪”10萬元20萬元不等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村“兩委”干部下放行政性事務并實行年終考核。村“兩委班子”成員實行“坐班制”，等等。為什么在需要實行村民自治的基層社會，出現(xiàn)了“行政化趨勢”？并構成對“村民自治”的“對沖之勢”？這有著極其復雜的歷史和現(xiàn)實根源。

一是城市化的急劇提升，需要加強對鄉(xiāng)村社會的動員和整合能力，這在土地征用和房屋拆遷中表現(xiàn)得特別明顯?？焖俚某鞘谢枰罅拷ㄔO用地，巨大的土地城鄉(xiāng)之間的“轉(zhuǎn)化價值”也極大地刺激這地方政府的征地范圍。而其中涉及的錯綜復雜、難解難分的“利益糾葛”，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有極大和極強的“糾紛化解能力”，而這從根本上又離不開村干部的有效配合。二是從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的各項任務的繁重?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也許是最繁忙的“中國政府”，從貧困戶的建檔立卡、扶貧措施的落實到位和迎接上級的各種檢查評比，到美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃設計、建設施工和驗收評估，再到鄉(xiāng)村道路建設、工程立項實施和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村振興的重大事務。層層加碼式的“運動式治理”，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后再“下卸”加壓到村干部的頭上。但這必須以能夠“掌控”村干部為前提。三是“流動性鄉(xiāng)村社會”帶來的管理和秩序的治理難度。農(nóng)民工流動性的加大和變化無常，帶來了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)共同體的松解和解構，傳統(tǒng)“德治”力量削弱，現(xiàn)代“法治”力量又接續(xù)不上，上訪和群體性事件的增加，都急劇地加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的“管控”危機。這也迫使基層政府加大對“村民自治”的掌控和領導。全國各地普遍推行的“縣、鄉(xiāng)、村”三級聯(lián)網(wǎng)的一體化“綜治體系”，就是基層政府加強對鄉(xiāng)村社會“行政性掌控”的例證之一。

但是，不斷加重的行政性下沉，雖然適應了急劇轉(zhuǎn)型時期流動性鄉(xiāng)村社會的特定需要，但從長遠來看，“行政性下沉”與“鄉(xiāng)村自治”還是形成了一定的“對沖機制”，對于培育鄉(xiāng)村自治組織活力，壯大基層民主的社會基礎，養(yǎng)成理性健康的公民文化，都會產(chǎn)生不可忽視的各種抑制作用。而這是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化又必須面對的基礎性問題。

戶籍制度和土地制度的“雙重約束”

眾所周知，“橫亙”在中國城鄉(xiāng)之間的兩大“制度鴻溝”即是戶籍制度和土地制度，這是新型城鎮(zhèn)化必須面對的緊迫問題，也是鄉(xiāng)村振興必須面對的緊迫問題，更是基層鄉(xiāng)村治理必須面對的緊迫問題。

戶籍制度從上個世紀50年代建立以后，起到一定“隔離城鄉(xiāng)”和“封閉鄉(xiāng)村”的作用，是維護國家推進的工業(yè)化和城市化的基礎性制度。但改革開放以后，越來越受到大潮洶涌的“民工潮”的沖擊，雖然其制度體系“漏洞百出”，但還是束縛農(nóng)民融入城市的根本制度。由于戶籍制度體系上“附著”大量的住房、教育、醫(yī)療和社會保障方面的“制度化利益”，大量農(nóng)民工身在城市工作，但其身份依然是在農(nóng)村。由于“人戶分離”的歷史性境遇，導致鄉(xiāng)村治理大量的“時空倒錯”。

土地制度與戶籍制度緊密相關，也是“隔離城鄉(xiāng)”的基礎性制度。由于城鄉(xiāng)土地制度的“雙鎖定”（城市為國有土地、農(nóng)村為集體所有土地，所有制性質(zhì)皆不得改變），農(nóng)村土地制度朝著越來越“細分產(chǎn)權”的“雙重三權分置”方向改革。就農(nóng)民的土地承包權來說，“三權分置”的改革為：土地的所有權為集體所有，土地的承包權為農(nóng)戶家庭，土地的經(jīng)營權可以流轉(zhuǎn)出租或以土地入股。進城打工的農(nóng)民，可以把小塊土地留給家里的老人耕種，也可以把土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶經(jīng)營，也可以土地入股土地合作社，要么就把土地撂荒。對于常年在城市打工和生活的農(nóng)民來說，土地是留給農(nóng)民的“有用財產(chǎn)”，但卻不能轉(zhuǎn)化為“融入城市的資本”。但對流轉(zhuǎn)大量土地的專業(yè)大戶或合作社來說，“流轉(zhuǎn)”的只是土地的經(jīng)營權，根本無法“拿”土地進行“融資”或“抵押貸款”。

就農(nóng)民的宅基地來說，“三權分置”的改革為：宅基地所有權為集體所有，宅基地資格權為農(nóng)戶所有，宅基地上所建的農(nóng)房財產(chǎn)權為農(nóng)戶所有。宅基地使用權可以在集體成員之內(nèi)流轉(zhuǎn)（宅基地資格權出讓）。雖然近期，中央提出“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”，但大量的閑置在鄉(xiāng)村的農(nóng)房，在沒有城市資本大量涌入的情況下，根本無法實現(xiàn)“資產(chǎn)變資金”。所以，大量在城市打工或在城鎮(zhèn)購房并居住的農(nóng)民，還是保留著在農(nóng)村的住房，農(nóng)村的房屋財產(chǎn)同樣無法變成農(nóng)民融入城市的“融入資本”。

但同時，由于城鄉(xiāng)土地價格的極大差異，用幾萬元補償“拿到”的集體土地，“轉(zhuǎn)身”成為城市開發(fā)的“國有土地”，其價格往往可以賣到幾百萬、上千萬。由此導致在鄉(xiāng)村土地征用、房屋拆遷中的上訪和群體性事件，無形中增加了鄉(xiāng)村治理的“治理鏈條”和“治理難度”。

此外，戶籍制度和土地制度，在給廣大農(nóng)民施加約束的同時，也是對農(nóng)民利益的一種保護機制。農(nóng)民的承包地是農(nóng)民留在鄉(xiāng)村的“財產(chǎn)”，農(nóng)村的房屋是農(nóng)民留在鄉(xiāng)村的“根據(jù)地”，戶籍制度和土地制度也是農(nóng)民作為“集體成員資格”的根本認證指標，可以保障農(nóng)民分享集體經(jīng)濟收入的收益分配權。在目前農(nóng)民工不能完全融入城市的困境中，隨時可能的“回鄉(xiāng)潮”，也使“老家的土地和房屋”成為農(nóng)民最后的保障防線。這也是很多地方出現(xiàn)的，農(nóng)民在城鎮(zhèn)買了房屋并安居下來，也不愿意把“農(nóng)村戶口”遷入“城鎮(zhèn)戶口”的根本原因。同時說明，鄉(xiāng)村治理在面臨基本制度改革時，所必須直面的復雜挑戰(zhàn)和嚴峻困難。

鄉(xiāng)村治理，體制性改革出路何在？只有直面制度性問題和困難，大力推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙向互動，破除城鄉(xiāng)之間的制度性壁壘，促進城鄉(xiāng)各種要素的自由雙向流動。同時，壯大基層民主自治的活力和基礎，組織化有序化動員基層民眾，培育良好的公民文化氛圍，加強鄉(xiāng)村法治建設的力度，在此基礎上，穩(wěn)固鄉(xiāng)村共同體紐帶，提升禮俗性德治力量，形成城鄉(xiāng)一體化的自治、法治與德治的治理結構，由此鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化才能夠建立在可靠持續(xù)的制度基礎之上。

【參考文獻】

①周少來：《中國鄉(xiāng)村治理結構轉(zhuǎn)型研究——以基層腐敗為切入點》，《理論學刊》，2018年第2期。

責編/孫娜 美編/王夢雅