智慧城市治理：重塑政府公共服務(wù)供給模式

劉淑妍 李斯睿

摘?要：城市治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，也是全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來，智慧城市建設(shè)在全球范圍內(nèi)興起，傳統(tǒng)的智慧城市研究往往聚焦在與智慧城市建設(shè)有關(guān)的現(xiàn)代技術(shù)等硬件上，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)作為智慧城市基礎(chǔ)建設(shè)體系的核心內(nèi)容。隨著理論探索、技術(shù)革新的深入，智慧城市被認(rèn)為是一種以環(huán)境、人和技術(shù)的綜合性、可持續(xù)的方式來設(shè)計(jì)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等利益相關(guān)主體共同參與的智慧治理。智慧城市為政府管理及公共服務(wù)供給帶來極大的便捷性和精準(zhǔn)性，也為政府管理思維和治理模式帶來新的挑戰(zhàn)。由此引發(fā)的一系列政府工具創(chuàng)新，不斷帶來政府決策體制機(jī)制的變革和重塑公共服務(wù)供給的有效模式。

關(guān)鍵詞：智慧城市;政府決策與治理;公共服務(wù);公民參與

聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全球城市人口比例達(dá)到55%，而隨著人口不斷增長(zhǎng)，到2050年這一數(shù)字將增加至68%。世界城市人口從1950年的7.51億迅速增長(zhǎng)到2018年的42億。盡管亞洲的城市化水平相對(duì)較低，但它仍擁有世界54%的城市人口，其次是歐洲和非洲，各占13%①。這一情況表明，快速城市化過程中，住房、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、就業(yè)以及教育和醫(yī)療等基本服務(wù)需求日益強(qiáng)烈，為城市管理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尋求在信息時(shí)代解決與人口增長(zhǎng)相關(guān)的城市問題，促進(jìn)城市人口、資源、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)，有關(guān)智慧城市（Smart City）的理論和實(shí)踐逐漸成為研究城市治理的新趨向。

一、智慧城市內(nèi)涵的演化

近年來，在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)的支持和發(fā)展下，智慧城市已成為當(dāng)今世界各國(guó)城市建設(shè)與發(fā)展的重要選項(xiàng)。從技術(shù)視角層面，智慧城市關(guān)注將現(xiàn)代城市生產(chǎn)要素納入共同的框架，特別強(qiáng)調(diào)信息和通信技術(shù)（ICT）在近20年提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要性A. Caragliu， C. Del Bo and P. Nijkamp， “Smart Cities in Europe”， ?Journal of Urban Technology，??18（2）， 2011， pp. 65-82.。面對(duì)日益嚴(yán)峻的城市問題，地方政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和公民都接受了智慧城市的理念，采用互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的新技術(shù)，創(chuàng)造更好的生活條件和維護(hù)生態(tài)環(huán)境。

盡管討論不斷，但學(xué)界對(duì)“智慧城市”的定義仍莫衷一是。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，智慧城市研究起源于改善城市居民的生活質(zhì)量。這一挑戰(zhàn)涉及改進(jìn)城市公共管理和提供公共服務(wù)的新方式和新舉措P. Mechant， I. Stevens， T. Evens and P. Verdegem， “E?deliberation 2.0 for Smart Cities： a Critical Assessment of Two Idea Generation Cases”，??International Journal of Electronic Governance， ?2012， pp. 82-98.。盡管智慧城市與數(shù)字城市（Digital City）“數(shù)字城市”是指城市的生產(chǎn)、生活等活動(dòng)中，利用數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將城市的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等要素?cái)?shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化和可視化的全過程。參見Michael Batty， “Contradictions and Conceptions of the Digital City”， ?Environment and Planning B： Planning and Design， ?28（4）， 2001， pp. 479-480。的概念有相似之處E. Y. Ergazakis， K. Ergazakis， D. Askounis and Y. Charalabidis， “Digital Cities： Towards An Integrated Decision Support Methodology”，??Telematics and Informatics， ?2011， pp. 148-162.，但智慧城市被認(rèn)為是一個(gè)更廣泛的概念，旨在聯(lián)合、促進(jìn)和鼓勵(lì)信息傳播，從而提高全體公民的生活質(zhì)量。而這一切因城市利益相關(guān)者（包括公民本身）的合作關(guān)系不同而有所不同D. Schuurman， B. Baccarne， L. De Marez and P. Mechant， “Smart Ideas for Smart Cities： Investigating Crowd Sourcing for Generating and Selecting Ideas for ICT Innovation in a City Context”， ?Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research， ?2012， pp. 49-62.。

艾瓦第（S. Alawadhi）等人對(duì)智慧城市的定義進(jìn)行了廣泛的研究，他們分別把重點(diǎn)放在了自然資源與技術(shù)上S. Alawadhi， A. Aldama?Nalda， H. Chourabi， J.R. Gil?Garcia， S. Leung， S. Mellouli， T. Nam， T. A. Pardo， H. J. Scholl and S. Walker， “Building Understanding of Smart City Initiatives”， in H. J. Scholl， M. Janssen， M. A. Wimmer， C. E. Moe and L. S. Flak， ed.，??Electronic Government， ?Springer Berlin Heidelberg， 2012， pp. 40-53.。而另一項(xiàng)研究則從經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，提出了智慧城市的知識(shí)概念，其關(guān)注人們的信息和知識(shí)，目的是改善決策制定過程，提高城市商業(yè)流程的附加值L. Sanchez， V. Gutierrez， J. A. Galache， P. Sotres， J. R. Santana and L. Muoz， “Engaging Individuals in the Smart City Paradigm： Participatory Sensing and Augmented Reality”， ?Interdisciplinary Studies Journal， ?3（4）， 2014， pp. 129-142.。梅杰（A. Meijer）和玻利瓦爾（M.P.R. Bolívar）在研究中指出，智慧城市的治理方法最終導(dǎo)致了關(guān)于智慧城市概念的模糊和不一致的觀點(diǎn)A. Meijer and M. P. R. Bolívar， “Governing the Smart City： A Review of the Literature on Smart Urban Governance”， ?International Review of Administrative Sciences，??82（2）， 2016， pp. 392-409.。

顯然，在分析智慧城市概念的起源和演化階段時(shí)，起初僅局限于技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件方面，近年來逐漸聚焦在經(jīng)濟(jì)、治理、環(huán)境、人、移動(dòng)方式和生活方式等六大系統(tǒng)性的特征。

荷蘭阿姆斯特丹自由大學(xué)教授安德里亞·卡拉格魯（Andrea Caragliu）認(rèn)為，參與式的治理將是智慧城市政府治理的重要形式，智慧城市政府只有引入與政策相關(guān)的個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與公共決策，才能滿足不同城市主體對(duì)公共服務(wù)的需求。城市政府治理的重要形式強(qiáng)調(diào)硬件發(fā)展的同時(shí)，將著眼點(diǎn)更多聚焦在城市可持續(xù)發(fā)展和提升生活品質(zhì)等軟件上。

值得關(guān)注的是，多數(shù)學(xué)者認(rèn)同智慧城市是一個(gè)寬泛的概念，智慧城市通過動(dòng)員各方力量，運(yùn)用跨學(xué)科知識(shí)，城市主體尋求創(chuàng)新性和可持續(xù)的治理方案來解決城市化的諸多問題，即智慧城市可謂一個(gè)以前瞻性的方式來呈現(xiàn)的區(qū)域，在上述這六大特點(diǎn)中，建立在城市智慧的稟賦和自主、獨(dú)立且有意識(shí)的公民的活動(dòng)上R. Giffinger， C. Fertner， H. Kramar， E. Meijers and N. Pichler?Milanovic， ?Smart Cities： Ranking of European Medium?Sized Cities， ?Vienna： Vienna University of Technology ， 2007， http：//www.smart?cities.eu.。

除了城市的數(shù)字化和技術(shù)層面，它還包括利益相關(guān)者的積極參與，通過互動(dòng)和參與式的城市環(huán)境，有利于共同創(chuàng)造美好的生活。事實(shí)上，智慧城市提出了解決城市問題的新方法，其目的是構(gòu)建城市的可持續(xù)發(fā)展、提升市民生活質(zhì)量以及對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的生活環(huán)境H. Chourabi， T. Nam， S. Walker， J. R. Gil?Garcia， S. Mellouli， K. Nahon， T. A. Pardo and H. J. Scholl， “Understanding Smart Cities： An Integrative Framework”， ?45th Hawaii International Conference on System Sciences （HICSS）， ?2012， pp. 2289-2297.?？深A(yù)計(jì)在未來城市的建設(shè)中，環(huán)境、人和技術(shù)必須以一種綜合性、可持續(xù)的方式來設(shè)計(jì)，這就是智慧城市的理念I(lǐng). Oberti and A. S. Pavesi， “The Triumph of The Smart City”， ?Journal of Technology for Architecture & Environment， ?5， 2013， pp. 115-127.。

二、智慧城市的核心要素

基于上述對(duì)智慧城市給出的不同定義和愿景，在給定的各種智慧城市概念中，各觀點(diǎn)對(duì)其在戰(zhàn)略定位、實(shí)際運(yùn)營(yíng)、績(jī)效評(píng)估方面有著明顯的差異。概述學(xué)界評(píng)述，可以將智慧城市的核心要素理解為以下幾點(diǎn)：

第一，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)成為打造智慧城市的核心之一。在數(shù)字城市向智慧城市發(fā)展的浪潮中，公共文化服務(wù)體系建設(shè)必然要從數(shù)字化向智慧化轉(zhuǎn)型，公共文化服務(wù)體系建設(shè)與智慧城市建設(shè)協(xié)同發(fā)展是時(shí)代發(fā)展的必然。從智慧城市的建設(shè)來說，其核心就是推進(jìn)信息科學(xué)技術(shù)在城市建設(shè)與公共服務(wù)體系的應(yīng)用，其目標(biāo)就是不斷提升城市的創(chuàng)造力，不斷滿足人們的文化生活需要K. Ergazakis， K. Metaxiotis and J. Psarras， “Towards Knowledge Cities： Conceptual Analysis and Success Stories”， ?Journal of Knowledge Management，??8（5）， 2004， pp. 5-15.。其中，城市的公共文化服務(wù)水平是衡量智慧城市建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實(shí)現(xiàn)智慧城市的愿景關(guān)鍵在于技術(shù)革新，特別是信息通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用。巴基奇（T. Baklcl）等學(xué)者認(rèn)為，智能城市作為一個(gè)高科技密集型和先進(jìn)的城市，運(yùn)用新技術(shù)手段將公民、信息和城市等元素相連，創(chuàng)建可持續(xù)、更綠色環(huán)保的城市，以此創(chuàng)造出具有競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新性的商業(yè)機(jī)會(huì)，并且提高民眾的生活質(zhì)量T. Baklcl， E. Almirall and J. Wareham， “A Smart City Initiative： The Case of Barcelona”， ?Journal of the Knowledge Economy，??2（1）， 2012， pp. 1-14.。

智慧城市是以信息技術(shù)為支撐，在城市生活中實(shí)現(xiàn)健全、透明、充分的信息獲取，通暢、廣泛、安全的信息共享，有效、規(guī)范、科學(xué)的信息利用。通過智慧城市建設(shè)，政府將擁有更加高效的決策和執(zhí)行力，企業(yè)能夠更加高效和低成本地運(yùn)行，市民則能享受更加便捷和舒適的生活。與此同時(shí)，智慧城市建設(shè)還須與信息技術(shù)服務(wù)業(yè)相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展，并能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

第三，環(huán)境保護(hù)是智慧城市的重要組成部分。從國(guó)際城市經(jīng)驗(yàn)看，智慧城市提供了新的技術(shù)層面支持，可以更好實(shí)現(xiàn)在能源利用、交通出行、產(chǎn)業(yè)排放等方面智能發(fā)展，特別是結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)的具體應(yīng)用，從而將理念（綠色）、技術(shù)（智慧）和平臺(tái)（規(guī)劃）完美結(jié)合起來，提升公民的生活質(zhì)量M. Al?Hader and A. Rodzi， “The Smart City Infrastructure Development and Monitoring”， ?Theoretical and Empirical Researches in Urban Management， ?4（2）， 2009， pp. 87-94.。因此，構(gòu)建以環(huán)境保護(hù)為愿景的智慧城市過程中，下列相應(yīng)舉措與每一位城市主體息息相關(guān)。一是從可再生能源生產(chǎn)新能源，有效降低能源成本，減少二氧化碳排放量的同時(shí)，滿足日益增長(zhǎng)的能源需求;二是提高建設(shè)效率，減少能源需求和消耗;三是推進(jìn)綠色交通，降低城市交通污染等。

第四，人才能力建設(shè)不可或缺。南（T. Nam）和帕爾多（T. A. Pardo）兩位學(xué)者則認(rèn)為，智慧城市應(yīng)包含支持終身學(xué)習(xí)、社會(huì)和種族多元化、靈活性、創(chuàng)造力、開放思想和參與公共生活等各個(gè)方面T. Nam and T. A. Pardo， “Conceptualizing Smart City with Dimensions of Technology， People， and Institutions”， ?International Digital Government Research， ?June， 2011， pp. 12-15.。他們指出，激發(fā)城市各主體的創(chuàng)造力，由利益相關(guān)者之間的合作來解決城市化過程中遇到的棘手問題。因此，智慧城市建設(shè)應(yīng)該擁有人才的能力，為城市問題提供巧妙的解決方案。

智慧治理意味著各種利益相關(guān)者參與決策和公共服務(wù)，而信息通信技術(shù)對(duì)于向公民推出智慧城市舉措以及使決策和實(shí)施過程保持透明至關(guān)重要。因此，智慧城市治理應(yīng)該以公民為中心，并以公民的相關(guān)需求為導(dǎo)向。明確界定智慧城市的愿景，并將其與智慧城市建設(shè)計(jì)劃和預(yù)期結(jié)果相結(jié)合，是政府實(shí)施智慧城市計(jì)劃成功的首要原則。

三、智慧城市重塑政府功能定位

在推進(jìn)智慧城市建設(shè)的背景下，智慧治理是政府無法回避的研究課題。厘清智慧城市政府和社會(huì)之間的關(guān)系，有助于準(zhǔn)確定位智慧城市建設(shè)過程中政府治理的功能定位。

1.智慧城市重塑政府治理目標(biāo)

為了讓城市變得更智慧，城市應(yīng)該提高核心要素的智能性。有學(xué)者同意重點(diǎn)關(guān)注智慧城市的三大方面：有效性、環(huán)境以及創(chuàng)新R. Carli， M. Dotoli， R. Pellegrino and L. Ranieri， “Measuring and Managing the Smartness of Cities： A Framework for Classifying Performance Indicators”， IEEE International Conference， 2013， pp. 1288-1293.。

第一，有效性意味著城市能夠?yàn)槭忻?、企業(yè)、非營(yíng)利組織等若干主體提供有效的公共服務(wù)和私人服務(wù)，更進(jìn)一步而言，有效性應(yīng)對(duì)具體市民群體需求進(jìn)行細(xì)分，而這種需求要求包括以上利益相關(guān)者的主觀意愿。因此，一個(gè)智慧城市本身并不智慧，而關(guān)鍵在于它為人們創(chuàng)造公共價(jià)值。第二，環(huán)境質(zhì)量因素越發(fā)影響到城市的可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)智慧城市的主要作用之一是防止進(jìn)一步的環(huán)境惡化，后者主要的影響包括能源消耗、空氣和水污染、交通擁堵、土地消耗。因此，一個(gè)更智慧的城市應(yīng)采取行動(dòng)來減少這些負(fù)面影響以保證環(huán)境質(zhì)量。第三，創(chuàng)新意味著智慧城市應(yīng)該使用高新技術(shù)來提高智慧城市的核心要素質(zhì)量，提供更好的服務(wù)并減少對(duì)外部環(huán)境的影響。因此，技術(shù)是智慧城市的核心內(nèi)容，用于提高城市生活質(zhì)量的智慧舉措。

然而，上述一系列提高城市智慧的活動(dòng)都不足以實(shí)現(xiàn)全體公民所享有的公共價(jià)值。事實(shí)上，創(chuàng)造公共價(jià)值應(yīng)該是一個(gè)智慧城市的最終目標(biāo)。而公共價(jià)值被認(rèn)為是一種復(fù)雜的觀點(diǎn)，其包括以下不同的維度。一是公共價(jià)值需要?jiǎng)?chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，這些價(jià)值難以合并，有時(shí)相互沖突;二是公共價(jià)值需要為不同的利益相關(guān)者創(chuàng)造價(jià)值，這些利益相關(guān)者的期望并不相容;三是公共價(jià)值要求創(chuàng)造價(jià)值，尊重城市生活的不同層面，并進(jìn)一步要求理解哪些是真正的需求和繼續(xù)推進(jìn)的優(yōu)先事項(xiàng)。

因此，要在智慧城市建設(shè)進(jìn)程中創(chuàng)造公共價(jià)值，意味著要將城市發(fā)展中大量的變量因素組合起來，并將其組合成明確的總體框架，且能夠收集公民對(duì)智慧城市的需求、期望和看法。衡量由智慧城市規(guī)劃所創(chuàng)造和提供的公共價(jià)值是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，但卻是實(shí)施智慧城市計(jì)劃的重要任務(wù)。

2.智慧城市推動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新

近年來城市變得越來越智能化、便捷化。智慧城市的運(yùn)轉(zhuǎn)首先要能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地獲取城市發(fā)展相關(guān)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，使相關(guān)主體能夠?qū)Τ鞘羞M(jìn)行監(jiān)控、了解和規(guī)劃，以提高城市運(yùn)營(yíng)效率。學(xué)者阿爾比諾（Albino）等人認(rèn)為，智能治理意味著不同的利益相關(guān)者參與政策制定和公共服務(wù)V. Albino， U. Berardi and R. M. Dangelico， “Smart Cities： Definitions， Dimensions， Performance and Initiatives”，??Journal of Urban Technology， ?22（1）， 2015， pp. 3-21.。從這個(gè)角度來看，治理的一個(gè)重要元素是跨部門和跨社區(qū)的合作，并使城市運(yùn)營(yíng)和服務(wù)真正以民為本。

有學(xué)者指出，信息通信技術(shù)的發(fā)展有望將城市治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸腔壑卫怼?，因?yàn)樾畔⑼ㄐ偶夹g(shù)使政府能夠更加有效、精準(zhǔn)且高效地執(zhí)行其任務(wù)J. H. Lee， R. Phaal and S. H. Lee， “An Integrated Service?Device?Technology Road Map for Smart City Development”，??Technological Forecasting and Social Change，??80（2）， 2013， pp. 286-306.。此外，學(xué)者費(fèi)德里西（Federici）等人認(rèn)為，信息和通信技術(shù)支持公民和其他組織之間構(gòu)建合作關(guān)系，并為政府提供新的服務(wù)機(jī)會(huì)，促進(jìn)政府、公共組織和公民之間形成新形式的溝通、磋商和對(duì)話T. Federici， A. M. Braccini and . Sb， “‘Gentlemen， all aboard！ ICT and Party Politics： Reflections from A Mass?eparticipation Experience”， ?Government Information Quarterly， ?32（3）， 2015， pp. 287-298.。

事實(shí)上，智慧城市應(yīng)該能幫助市民提高生活質(zhì)量，并提升城市治理主體和企業(yè)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。目前智慧城市的建設(shè)方式將深刻影響人們的生活方式，為了真正體現(xiàn)社會(huì)公平、保持環(huán)境可持續(xù)與經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，盡管不同的城市發(fā)展模式不盡相同，但構(gòu)建智慧城市過程中涉及三項(xiàng)基本原則：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)規(guī)劃相結(jié)合;（2）大量項(xiàng)目投資為導(dǎo)向的務(wù)實(shí)建設(shè)以及（3）當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表的廣泛參與。從現(xiàn)實(shí)考慮，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民參與利益攸關(guān)的項(xiàng)目，確保城市的機(jī)遇和挑戰(zhàn)與之相互聯(lián)系Centre for Cities， “What does It Mean to Be a Smart City”， 2014， http：//www.centreforcities.org/blog/what?does?it?mean?to?be?a?smart?city/.。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須利用信息通信技術(shù)來完善政治參與、執(zhí)行公共政策或提供服務(wù)。如果政府改變施政，公民將不得不改變他們與政府的關(guān)系以及對(duì)政府的期望L. Doody， “Smart Citizens Need Smart Government”， in D. Hemmet and A. Townsend， ed.， ?Smart Citizens， Future Everything， ?Manchester： Future Everything Publications， 2013， pp. 55-58.。

四、智慧治理推動(dòng)政府公共服務(wù)創(chuàng)新

各個(gè)城市都有其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)生態(tài)、文化沉淀、自然與地理稟賦及人才構(gòu)成要素，在城市化過程中面臨的問題和挑戰(zhàn)固有所不同，這也決定了地方政府在優(yōu)化智慧城市治理的路徑上進(jìn)行差異化處理。然而，諸如交通擁堵、人口膨脹、資源短缺、環(huán)境污染等問題已然成為不可回避的城市通病，推進(jìn)智慧城市治理，不僅為解決上述問題提供新路徑，與此同時(shí)，政府需重塑公共服務(wù)模式回應(yīng)民意訴求，促進(jìn)政府公共服務(wù)模式的創(chuàng)新。總的來說，在智慧城市研究中，可借鑒和值得倡導(dǎo)的政府公共服務(wù)模式大致有以下幾種：

第一，構(gòu)建多元共治下的學(xué)習(xí)型智慧城市。從政府實(shí)際運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)，公民及其利益相關(guān)者積極參與城市治理有助于推動(dòng)城市變得更加智能化。具體到治理行動(dòng)層面上，利益相關(guān)主體在積極參與治理協(xié)商、政策制定中實(shí)現(xiàn)自身的治理價(jià)值和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，同時(shí)達(dá)到治理多元的有效合作。當(dāng)城市體系的理性化與治理主體的效能化在具體的治理活動(dòng)中，通過政治實(shí)踐而得以融合，就能夠聚合呈現(xiàn)為一種現(xiàn)代化的治理能力。

有學(xué)者認(rèn)為，可以挖掘所有城市主體的智慧，創(chuàng)造出一套智能化的學(xué)習(xí)系統(tǒng)。德維爾（Dvir）和帕舍爾（Pasher）指出，政府應(yīng)該為公民提供促進(jìn)知識(shí)創(chuàng)造和交流、創(chuàng)新的有利條件R. Dvir and E. Pasher， “Innovation Engines for Knowledge Cities： An Innovation Ecology Perspective”， ?Journal of Knowledge Management， ?8（5）， 2004， pp. 16-27.。

第二，優(yōu)化智慧城市數(shù)據(jù)開放與共享。某種程度上說，數(shù)據(jù)的開放、共享和利用情況直接影響著智慧城市的建設(shè)步伐侯麗：《智慧城市需要開放數(shù)據(jù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年10月11日。英國(guó)開放式數(shù)據(jù)研究所（The Open Data Institute，ODI）發(fā)布文章《智慧城市概述》（Smart Cities Overview）稱，開放文化為每個(gè)人創(chuàng)造更好的城市。智慧城市開放數(shù)據(jù)，是指將政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織等掌握的各類數(shù)據(jù)主動(dòng)向公眾公開，供用戶查詢、下載、使用，以實(shí)現(xiàn)智慧城市的數(shù)據(jù)信息在網(wǎng)絡(luò)空間公開、共享與利用。讓一個(gè)城市變得“聰明”的關(guān)鍵是把人與開放性放在城市設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)的核心。此外，開放數(shù)據(jù)可以幫助我們更好地了解城市、與城市互動(dòng)。開放數(shù)據(jù)與智慧城市建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，不僅能提高城市發(fā)展的智能化水平，還可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新和就業(yè)，并更好地滿足公眾需求，提升服務(wù)水平The Open Data Institute， “Smart Cities Overview”， https：//theodi.org/article/smart?cities?overview/.。

開放數(shù)據(jù)與智慧城市治理之間的密切聯(lián)系也體現(xiàn)了創(chuàng)造更好學(xué)習(xí)環(huán)境的想法。開放數(shù)據(jù)被廣泛宣傳為通過讓公司、創(chuàng)新者、非政府組織和公民從這些數(shù)據(jù)中提取價(jià)值來加強(qiáng)城市集體智慧的手段。然而，智慧城市開放數(shù)據(jù)并不等于向所有人公開與共享。瓦爾拉芬斯（Walravens）認(rèn)為，“政府應(yīng)該促進(jìn)開放的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但應(yīng)該仔細(xì)考慮開放相關(guān)數(shù)據(jù)的法律條款以及向哪些參與者（開放）”N. Walravens， “Mobile Business and the Smart City： Developing a Business Model Framework to Include Public Design Parameters for Mobile City Services”， ?Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research，??7（3）， 2012， pp. 121-135.。同樣，巴蒂（Batty）等人指出，在智慧城市治理框架下，政府法規(guī)必須保護(hù)數(shù)據(jù)和模型開放，誰能夠或不能訪問網(wǎng)上資料等有關(guān)數(shù)據(jù)安全性、機(jī)密性、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及隱私等問題M. Batty， K. W. Axhausen， F. Giannotti， A. Pozdnoukhov， A. Bazzani， M. Wachowicz， G. Ouzounis and Y. Portugali， “Smart Cities of The Future”， ?European Physical Journal， ?214， 2012， pp. 481-518.。

第三，變革公共服務(wù)回應(yīng)智慧治理愿景。簡(jiǎn)而言之，智慧城市的愿景在于改善城市公民的生活質(zhì)量。前文所述，智慧城市聚焦經(jīng)濟(jì)、治理、環(huán)境、人、移動(dòng)方式和生活方式等六大系統(tǒng)性的特征。在信息化時(shí)代，智慧城市規(guī)劃不僅僅需要無處不在的數(shù)據(jù)傳感器，也需要一套與智慧城市相適應(yīng)的社會(huì)治理模式，并能對(duì)基于智慧城市系統(tǒng)展開的社會(huì)治理有效性和社會(huì)貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)估。這才算是給智慧城市這艘大的智慧“飛船”配置精準(zhǔn)的自檢系統(tǒng)，讓城市治理者能夠有效地監(jiān)督和管理智慧城市體系。不僅能直觀地看到城市交通、氣候、住房等社會(huì)治理信息，也能及時(shí)了解到居民對(duì)社會(huì)治理的需求和意見，從而提供及時(shí)、精準(zhǔn)的社會(huì)服務(wù)，并對(duì)智慧城市社會(huì)治理中存在的不足和問題，迅速做出響應(yīng)和調(diào)整。智慧城市因?yàn)橛辛嗽u(píng)估機(jī)制，而具有了自我檢測(cè)、自主優(yōu)化的智慧能力。

五、智慧治理工具引領(lǐng)政府決策變革

目前大數(shù)據(jù)研究持續(xù)升溫，討論大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用對(duì)公共政策的影響成為熱門議題之一，研究普遍認(rèn)為，公共政策不僅能夠利用大數(shù)據(jù)提高政策水平和質(zhì)量，更重要的是面向和適應(yīng)越來越數(shù)據(jù)化的社會(huì)環(huán)境，借助大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化和科學(xué)化目標(biāo)指日可待。實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)在諸如城市交通、城市規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)、應(yīng)急管理等公共政策中已得到推廣和應(yīng)用，對(duì)于分析公共問題的復(fù)雜性和多樣性有很大幫助，提高了政府決策能力。但依然有材料表明，政府在大數(shù)據(jù)方面的行動(dòng)要落后于企業(yè)，處于謹(jǐn)慎觀望狀態(tài)。從辦公自動(dòng)化、電子政務(wù)到大數(shù)據(jù)應(yīng)用，三十年來政府信息化建設(shè)路徑體現(xiàn)了政府重視數(shù)據(jù)對(duì)公共政策的影響，但至今未能解決自上而下“煙囪式”建設(shè)模式和“信息孤島”問題，使得大數(shù)據(jù)整合分析應(yīng)用于政府公共政策的步伐緩慢，大數(shù)據(jù)技術(shù)能否真正進(jìn)入政府決策議程中成為一個(gè)未知數(shù)。但不可避免的是，隨著政府決策水平的提高和對(duì)公眾參與的重視，大數(shù)據(jù)將是國(guó)家各領(lǐng)域治理不可缺少的力量。如何結(jié)合當(dāng)前公共政策制定過程中積極引入民主參與的趨勢(shì)，有效改善政府決策機(jī)制，以適應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)帶給公共決策議程的影響至為重要。

1.政治參與的發(fā)展與現(xiàn)代政府公共政策制定過程的創(chuàng)新

傳統(tǒng)理性的公共政策制定過程以理性的精英決策為導(dǎo)向，決策模式表現(xiàn)為自上而下的特征，著重關(guān)注的是政策質(zhì)量。隨著現(xiàn)代國(guó)家民主化和理性化發(fā)展的訴求，以及現(xiàn)代社會(huì)公民教育的普遍提高，公共政策制定的實(shí)際過程表現(xiàn)為以代議制為主的選舉政治過程和以公民參與為主的協(xié)商政治過程并舉。哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院民主治理中心阿康·方（Archon Fung）教授提出的“代議與行政模式和參與與協(xié)商模式”清晰描述了兩種過程的變化。早期代議制和官僚行政主導(dǎo)的公共政策制定模式的核心要點(diǎn)是在立法程序上，政策過程把公民的利益和政府行動(dòng)的結(jié)果連接在一起，有著一定利益導(dǎo)向和明確偏好的公民希望通過政策選擇來推進(jìn)其利益，由于政治與行政二分法的影響，具體到政策制定和執(zhí)行中傾向于技術(shù)和效率。

上述模式無法體現(xiàn)真正的公民意愿，委托-代理理論認(rèn)為，代表存在著違背選民意愿的道德風(fēng)險(xiǎn)，公民的偏好將無法轉(zhuǎn)化為公共政策設(shè)計(jì)的內(nèi)容。盡管存在著選民更迭代表的責(zé)任機(jī)制，但在兩次選舉之間，難以形成有效的制約代表機(jī)制，民主赤字由此產(chǎn)生。此外，由于行政官員利益與政治官員之間的信息不對(duì)稱和利益焦點(diǎn)不一致的影響，政策的結(jié)果出現(xiàn)偏差，在不斷強(qiáng)調(diào)政策的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化中，出現(xiàn)抵制公共政策對(duì)公民偏好的反應(yīng)。

參與與協(xié)商模式適應(yīng)新公民參與運(yùn)動(dòng)潮流，除了在選民偏好輸入到政策議程中強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主內(nèi)涵，更重要的是強(qiáng)調(diào)在公民與官僚的政策制定與執(zhí)行過程中加入了公民參與，把利益相關(guān)的公民卷入到公共政策制定的全過程，關(guān)注的問題是誰參與、怎樣參與、參與什么、參與的效果如何，從中獲取更具合法性和一致性的政策認(rèn)同。正如學(xué)者們所寄予，這一模式將政策過程民主化，有助于克服“民主赤字”或使“瘦”的民主變得“強(qiáng)壯”，反映了在民主化浪潮中公共政策與民主的聯(lián)結(jié)，即費(fèi)希爾（Frank Fischer）認(rèn)為的公共政策重新構(gòu)造。面對(duì)那些跨領(lǐng)域、跨地域、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性的公共問題，例如環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、醫(yī)學(xué)倫理等，需要政策制定者、專家和公民等共同規(guī)劃政策遠(yuǎn)景，建立開放、透明的政策制定過程，尋求政策的民主性與科學(xué)性融合。

2.當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)公共政策制定過程的影響

在目前公共治理和公共政策研究譜系中，普遍認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)是在承接了傳統(tǒng)電子政務(wù)和電子治理關(guān)于信息技術(shù)的具體應(yīng)用基礎(chǔ)之上，致力于利用海量數(shù)據(jù)改善政府與公民、企業(yè)、以及其他非政府部門之間的關(guān)系，從而使公民參與與政策各階段相融合，促進(jìn)公共決策過程的進(jìn)一步開放。在實(shí)踐運(yùn)作中，新公民參與運(yùn)動(dòng)應(yīng)用的工具和方法大量借用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，如網(wǎng)絡(luò)參與與互動(dòng)、社區(qū)論壇、電子信息屏幕、社會(huì)調(diào)查等，不斷作用于公共政策的議程設(shè)定，改變著政策制定的過程。在利益表達(dá)和資源輸入端，大數(shù)據(jù)拓寬了公民介入和信息共享的通道，導(dǎo)致政策問題的觸發(fā)更為迅捷;在政策議程平臺(tái)，大數(shù)據(jù)促進(jìn)了信息在政府、專家與公民間更具包容性和平等性的互動(dòng)交融，使政策的參與機(jī)制更為精細(xì)化;在政策輸出與管理端，大數(shù)據(jù)提供了國(guó)家與社會(huì)力量整合的有效工具，一個(gè)動(dòng)態(tài)均衡的多元主體參與的決策評(píng)估機(jī)制成為可能。大數(shù)據(jù)對(duì)當(dāng)前公共決策議程的影響具體體現(xiàn)在：

第一，大數(shù)據(jù)模糊了社會(huì)議程與政策議程的邊界。大數(shù)據(jù)技術(shù)改變了公共利益表達(dá)與綜合評(píng)估的方式，大數(shù)據(jù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)正成為政策訴求和利益選擇評(píng)估的重要來源。例如，基于互聯(lián)網(wǎng)的輿情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府了解社情民意的重要工具;跨區(qū)域和跨平臺(tái)的海量數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性挖掘正在為決策者科學(xué)把握社會(huì)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)規(guī)律，綜合評(píng)估公共問題的輕重緩急提供新的方法，比如，人們正在將搜索引擎數(shù)據(jù)與實(shí)際社會(huì)行為關(guān)聯(lián)起來，判斷公共利益訴求信息提供的新渠道和新形式，為政策選擇提供依據(jù)。政策議程的建構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是政策制定者對(duì)公共問題作出的反應(yīng)或?qū)⒉扇〉男袆?dòng)，由于數(shù)據(jù)獲取和信息輸入的完整性和便利性，使得公共政策的問題觸發(fā)越來越敏感，政策訴求的輸入、調(diào)適與選擇更為迅速，要求政府決策議程的原有啟動(dòng)機(jī)制需要作出變化。

第二，大數(shù)據(jù)加速了決策信息的交流與互動(dòng)。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)民主參與和有效決策的前提在于既能在所有關(guān)鍵利益相關(guān)者之間建立暢通的信息獲取和交流渠道，又能快速準(zhǔn)確地進(jìn)行信息溝通。任何時(shí)代的信息溝通都依賴于特定信息技術(shù)，傳統(tǒng)基于網(wǎng)絡(luò)的電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)了初步的政務(wù)信息公開與告知，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)意味著政府政策信息的平等交流與共享，借助大數(shù)據(jù)的全樣本生成能力和分析技術(shù)，今天的政府決策過程可以包含完整的電子決策、電子傳播、電子服務(wù)、電子參與和電子監(jiān)測(cè)等內(nèi)涵。在公共政策民主化與科學(xué)化推進(jìn)進(jìn)程中，大數(shù)據(jù)將成為政府提升決策分析能力，并與社會(huì)形成信息共享交流的重要基礎(chǔ)，借助民意調(diào)查、聽證會(huì)等形式，政府與公民之間建立雙向信息流動(dòng)機(jī)制，共同產(chǎn)出政務(wù)信息，主導(dǎo)公共政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程，促使政府決策體制和機(jī)制隨著技術(shù)發(fā)展作出轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。

第三，大數(shù)據(jù)消減了政策博弈中的零和狀態(tài)。當(dāng)人類走進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)層面都在紛紛探索新的生存法則，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)在尋求互聯(lián)網(wǎng)下的轉(zhuǎn)型升級(jí)，公民社會(huì)在構(gòu)建新的公共場(chǎng)域，國(guó)家治理在創(chuàng)新公共政策工具，其根本都是探討實(shí)體世界如何與互聯(lián)網(wǎng)世界接軌、融合和進(jìn)化的問題。大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，政治活動(dòng)逐步擴(kuò)展到虛擬空間，并改造著政府、公民等政治主體的行為和互動(dòng)模式，網(wǎng)絡(luò)成為政治互動(dòng)的重要場(chǎng)域和媒介，從網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、BBS到社交網(wǎng)絡(luò)，從電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融到“互聯(lián)網(wǎng)+”，整個(gè)社會(huì)形成了更為平等的新型交往關(guān)系。舊有牢固的利益聯(lián)盟關(guān)系被改造，分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)更容易得到整合，大數(shù)據(jù)創(chuàng)造了平等交流和分享信息的平臺(tái)，打破了政策博弈中的囚徒困境，合作與共贏由此真正成為公共政策制定的公共價(jià)值。

3.應(yīng)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府決策議程的主動(dòng)性變革

許多綜合實(shí)踐表明，大數(shù)據(jù)正不斷改變著公共決策議程，為民主與協(xié)商的政策制定過程提供了切實(shí)有效的分析工具。然而受公民素質(zhì)、信息技術(shù)和管理體制影響，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用依然面臨巨大挑戰(zhàn)。例如，大數(shù)據(jù)的開放性與個(gè)人隱私外泄的爭(zhēng)議，因大數(shù)據(jù)處理技術(shù)落后導(dǎo)致的數(shù)據(jù)單向透明問題，部分民眾利用數(shù)據(jù)信息大肆宣泄個(gè)人的非理性情緒等，一旦處理不當(dāng)，將進(jìn)一步加劇公共政策問題的復(fù)雜性和治理的艱巨度。因此，需要在政府決策的總體規(guī)劃過程中，借助大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，落實(shí)相應(yīng)的決策機(jī)制，以促進(jìn)公共決策議程的民主化轉(zhuǎn)型。

第一，引入大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)清晰定位決策動(dòng)議的觸發(fā)。理性決策的基本要求是在決策過程中必須獲得全部有效的信息，才能擬定各種可行性方案并比較各種方案的優(yōu)劣，信息技術(shù)的日趨成熟，為基于多維度、多層次、多群體、多因素巨型數(shù)據(jù)分析提供了可能。單一數(shù)據(jù)來源已經(jīng)不足以應(yīng)付復(fù)雜的公共問題，有效掌握社會(huì)輿情動(dòng)態(tài)需要平行使用多個(gè)大型數(shù)據(jù)庫。基于大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的政府決策觸發(fā)機(jī)制的建立，將特定的政策問題、焦點(diǎn)人群、社會(huì)環(huán)境、利益需求和區(qū)域定位等各個(gè)層面的活動(dòng)狀態(tài)清晰地描述、記錄、匯聚、分析和展示，形成實(shí)時(shí)監(jiān)控、智能預(yù)測(cè)的決策輔助系統(tǒng)，及時(shí)準(zhǔn)確清晰定位決策動(dòng)議的輸入內(nèi)涵，提示政策“機(jī)會(huì)之窗”開啟的時(shí)機(jī)。

第二，挖掘大數(shù)據(jù)信息及時(shí)響應(yīng)公民的政策訴求。作為公民與政府政治互動(dòng)的有機(jī)部分，關(guān)注政府回應(yīng)性是探索民主決策議程建構(gòu)的起點(diǎn)。大數(shù)據(jù)帶來了“數(shù)據(jù)民主化”，今天的中國(guó)，網(wǎng)絡(luò)成為政治行為者進(jìn)行政治互動(dòng)的新生空間，有研究表明，網(wǎng)站、博客、電子郵件、手機(jī)等網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)成為政治態(tài)度和價(jià)值觀傳播的重要載體，公民的政策參與有了更多的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。借助大數(shù)據(jù)與社會(huì)行為的關(guān)聯(lián)度分析，可以充分把握“機(jī)會(huì)之窗”開啟的多種觸發(fā)因素，政策的決策主體因此能夠迅速作出響應(yīng)，及時(shí)啟動(dòng)政策的決策流程。

第三，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)完善公共決策的協(xié)商機(jī)制。當(dāng)前決策過程的民主協(xié)商機(jī)制具體表現(xiàn)在公眾參與和專家論證兩個(gè)方面。一方面，借助相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蛘邔I(yè)機(jī)構(gòu)的知識(shí)，盡量全面的羅列備選方案，并給予合法性、必要性、可行性、科學(xué)性和可控性等方面的論證評(píng)估，大數(shù)據(jù)卓越的數(shù)據(jù)獲取能力及網(wǎng)絡(luò)化獲取方法，使研究者對(duì)公共政策方案的描述和評(píng)估在時(shí)間和空間上變得更為豐富，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，在數(shù)量更多、質(zhì)量更好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，公共政策分析的基礎(chǔ)工具——成本收益分析將更為適用;另一方面，通過向社會(huì)公開征求意見、舉行聽證會(huì)、召開座談會(huì)、書面征求意見、問卷調(diào)查等多種形式，大數(shù)據(jù)提供的可視化和交互信息，也可以使公眾的利益得到盡量充分的表達(dá)，在場(chǎng)并發(fā)出聲音。

結(jié)?論

無論如何，上述研究表明，只有通過更好的城市治理才能實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型。因此，城市不僅日益被視為創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，也是衡量解決棘手問題水平的重要舞臺(tái)。智慧城市治理的理念在公共管理視角下很好地體現(xiàn)了解決社會(huì)問題的重要性。因此，問題不僅僅是制定良好政策，更重要的是一個(gè)管理的問題，即政府和其他利益相關(guān)者之間組織強(qiáng)有力的合作。

顯然，當(dāng)?shù)卣趧?chuàng)建智慧及可持續(xù)城市的舉措方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，他們吸引行業(yè)參與者開發(fā)潛在項(xiàng)目，以及充當(dāng)合作伙伴European Investment Bank， “JESSICA for Smart and Sustainable Cities”， ?Horizontal Study，??European Investment Bank， 2012.。此外，政府形式對(duì)社區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的方式具有重要的影響。在這種背景下，智慧治理原則比傳統(tǒng)、靜態(tài)及僵化的治理方法更富有智慧地指導(dǎo)相對(duì)復(fù)雜的智能和開放的政府施政。眾所周知，治理一直以來都將公民參與作為理論基礎(chǔ)。因此，智慧城市聚焦在智慧的公民上，或許是一種替代技術(shù)官僚決定論的智慧城市發(fā)展模式C. Mulligan， “Citizen Engagement in Smart Cities”， in D. Hemmet and A. Townsend， ed.， ?Smart Citizens， Future Everything，??Manchester： Future Everything Publications， 2013， pp. 83-86.。

總而言之，智慧城市治理必將重塑政府管理生態(tài)，由此引發(fā)公共服務(wù)模式變革，以及政府決策體制的創(chuàng)新。在智慧城市建設(shè)和發(fā)展過程中，公共服務(wù)供給領(lǐng)域應(yīng)用的發(fā)展取向從傳統(tǒng)的行政決策為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的智慧治理驅(qū)動(dòng)決策、從過去的供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以需求為導(dǎo)向、將原有的碎片化供給轉(zhuǎn)為多元協(xié)作供給。這將重塑政府的公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建以智慧治理驅(qū)動(dòng)決策為出發(fā)點(diǎn)、以需求感知為導(dǎo)向、以主動(dòng)供給響應(yīng)為創(chuàng)新起點(diǎn)的公共服務(wù)供給創(chuàng)新框架。

Smart City Governance： Reshaping the Supply

Mode of Government Public Services

Liu Shuyan?Li Sirui

Abstract： Urban governance is an essential part of state government and a critical area for comprehensively deepening reform. Smart city construction has emerged in the world advances in recent years. The traditional smart city research often focuses on modern technology and hardware development and uses the Internet resource and big data information as the core content of the infrastructure system of the smart city. With the deepening of theoretical exploration and technological innovation， the smart city is considered to be a comprehensive and sustainable way of designing the environment， people and technology. The government， enterprises， social organizations and citizens as well as other stakeholders are actively involved in the smart governance. Smart cities bring great convenience and precision to government administration and public service provision; also it brings new challenges to the modelling. A series of innovative connotations of government tools have been triggered， which have continuously brought about the reform of government decision?making system and mechanism and the effective mode of reconstructing public service supply.

Keywords： Smart City; Government Decision?Making and Governance; Public Services; Citizen Participation