新《食品安全法》中行政處罰糾紛的化解向度

安勇華

(榆林學(xué)院，陜西 榆林 719000)

隨著2015年新修的《中華人民共和國(guó)食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱新《食品安全法》)的頒布，食品安全行政監(jiān)管部門在監(jiān)管理念、責(zé)任劃分乃至處罰嚴(yán)厲程度等諸多方面都必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改變[1]，從而必然對(duì)食品安全行政處罰產(chǎn)生重大影響，并導(dǎo)致與此相關(guān)的行政處罰糾紛的產(chǎn)生。因此，為更好地促進(jìn)新《食品安全法》的實(shí)施，化解由此引發(fā)的行政處罰糾紛，對(duì)新《食品安全法》相關(guān)制度的立法轉(zhuǎn)變及其執(zhí)法實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

1 新《食品安全法》立法轉(zhuǎn)變導(dǎo)致行政處罰糾紛產(chǎn)生的具體制度解析

新《食品安全法》在之前的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重大修改，對(duì)食品安全行政監(jiān)管工作提出了一系列新的要求[2]。在新《食品安全法》下，食品安全行政處罰在執(zhí)法對(duì)象及其責(zé)任的確定，以及處罰方式和力度等方面都發(fā)生了較大的改變，從而導(dǎo)致了之前不存在的諸多糾紛的產(chǎn)生。

1.1 被處罰主體從個(gè)體為主向法人為主的轉(zhuǎn)變

相對(duì)于原《食品安全法》來(lái)說(shuō)，新《食品安全法》最大的轉(zhuǎn)變之一是在對(duì)所有被監(jiān)管主體一視同仁，自然人、法人和其他組織在行政處罰上不存在根本區(qū)別的基礎(chǔ)上，開(kāi)始更加重視和強(qiáng)調(diào)對(duì)法人的監(jiān)管，從而使被處罰主體從個(gè)體為主向以法人為主轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變?cè)谛隆妒称钒踩ā分兄饕w現(xiàn)在以下2個(gè)方面。

(1)在權(quán)利義務(wù)設(shè)置方面更加偏重于增加法人企業(yè)的食品安全責(zé)任:新《食品安全法》對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者和食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的區(qū)分，從而使不屬于企業(yè)法人的食品經(jīng)營(yíng)者相對(duì)于食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)更少的食品安全義務(wù)。第36條、第127條等對(duì)“小作坊和食品攤販等”的權(quán)責(zé)義務(wù)進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定，從許可到監(jiān)管到法律責(zé)任，都與法律當(dāng)中一般食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的有所不同，最根本的規(guī)定就是將這一類的主體規(guī)制制度設(shè)計(jì)授權(quán)給了省級(jí)政府[3]。此外，新《食品安全法》還對(duì)具有法人企業(yè)地位的食品交易中介組織加重了食品安全責(zé)任，這些平臺(tái)包括農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、集中交易市場(chǎng)，以及網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)[4]等。

(2)設(shè)置了更高的處罰數(shù)額限制使其更可能適用于企業(yè)法人:在原《食品安全法》下，由于對(duì)待所有食品經(jīng)營(yíng)主體基本一致，而且行政處罰數(shù)額限制較低，因此在數(shù)量上占明顯優(yōu)勢(shì)的非企業(yè)個(gè)體食品經(jīng)營(yíng)者成為被處罰主體的主要組成部分。而新《食品安全法》中對(duì)法人企業(yè)食品安全責(zé)任的額外設(shè)置，以及更高的處罰限制設(shè)置，使被處罰主體從個(gè)體為主開(kāi)始向以法人為主的轉(zhuǎn)變，其必然導(dǎo)致食品安全行政處罰糾紛中以企業(yè)法人為一方當(dāng)事人的糾紛呈增多趨勢(shì)。

1.2 處罰力度加大

為充分體現(xiàn)食品安全違法事件對(duì)社會(huì)的危害性，實(shí)現(xiàn)食品安全違法行為的危害與行為人承擔(dān)的責(zé)任基本一致，新《食品安全法》對(duì)于食品違法行為的處罰力度明顯加重[5]。一方面，增加了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證2種非常嚴(yán)厲的行政處罰形式的適用。新《食品安全法》第134條中確定一年內(nèi)食品安全違法行為達(dá)到3次，則由食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)直接責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或吊銷許可證。新《食品安全法》還在第123～126條、第128條、第130～133條對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證的處罰進(jìn)行了具體情節(jié)和金額的細(xì)節(jié)規(guī)定，從而使這2種嚴(yán)厲行政處罰的實(shí)施可操作性更強(qiáng)，亦即意味著適用這2種嚴(yán)厲行政處罰的概率和絕對(duì)數(shù)量均會(huì)在之前的基礎(chǔ)上大大增加。新增加的3次累計(jì)違法即責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷許可證，亦即其他方面對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證的更為細(xì)化的規(guī)定，必然大大增加這2種嚴(yán)厲的行政處罰方式的適用范圍，從而在整體上加重了食品安全違法行為的處罰力度。另一方面，新《食品安全法》大大提高了行政處罰罰款金額的下限。按照原《食品安全法》的處罰規(guī)定，多數(shù)違法行為主體的處罰金額均集中在5 000～50 000元，但新《食品安全法》則將多數(shù)處罰金額的最低限度確定為5萬(wàn)元以上。另外，根據(jù)新《食品安全法》第134條的規(guī)定，一年內(nèi)累計(jì)3次以上違法行為的單位，除了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷許可證的處罰外，在罰款金額上同樣要從重處罰。

新《食品安全法》的這些規(guī)定，無(wú)疑大大增大了對(duì)食品安全違法行為的懲罰力度，從而使相關(guān)行政處罰所涉及到的利害程度大幅上升，必然更容易導(dǎo)致被執(zhí)法對(duì)象的不滿，進(jìn)而使食品安全行政處罰糾紛的數(shù)量增加。

1.3 同一違法行為的被處罰對(duì)象增加

新《食品安全法》同原《食品安全法》不同的另一制度創(chuàng)新在于大大增加了同一違法行為所涉及的被處罰對(duì)象。原《食品安全法》對(duì)食品安全違法行為的處罰，主要集中在對(duì)食品安全違法直接行為人的處罰上，除食品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)對(duì)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的責(zé)任追溯，以及集中交易市場(chǎng)的開(kāi)辦者、柜臺(tái)出租者和展銷會(huì)的舉辦者對(duì)其管理對(duì)象的違法行為承擔(dān)連帶責(zé)任外，對(duì)食品安全違法的其他相關(guān)主體一般不進(jìn)行處罰。然而，新《食品安全法》除了在第42條和第130條繼續(xù)原《食品安全法》中食品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)對(duì)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的責(zé)任追溯，以及對(duì)集中交易市場(chǎng)的開(kāi)辦者、柜臺(tái)出租者和展銷會(huì)的舉辦者追責(zé)規(guī)定外，還在第131條增加了對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的違法行為需要承擔(dān)管理義務(wù)的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者的相關(guān)違法行為的規(guī)定[6]；在第64條增加了農(nóng)產(chǎn)品銷售者的違法行為查處時(shí)涉及到的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的相關(guān)違法行為的規(guī)定；在第122條第2款增加了對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為提供違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、條件屬于違法行為并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。

新《食品安全法》中對(duì)這些非直接食品安全違法行為主體的相關(guān)責(zé)任規(guī)定，意味著在食品安全行政處罰過(guò)程中針對(duì)同一違法行為可能產(chǎn)生多個(gè)被處罰對(duì)象的概率大大增加，從而大大提高了對(duì)此類食品安全違法行為進(jìn)行行政處罰時(shí)產(chǎn)生糾紛的可能性。

2 新《食品安全法》下行政處罰執(zhí)法實(shí)踐導(dǎo)致行政糾紛產(chǎn)生的問(wèn)題審視

新《食品安全法》施行后，行政處罰導(dǎo)致的行政糾紛出現(xiàn)增多趨勢(shì)，不僅由于立法層面相關(guān)規(guī)定的改變導(dǎo)致相關(guān)行政處罰糾紛增加的概率，而且在行政處罰執(zhí)法實(shí)踐中存在的問(wèn)題也是其中的重要原因。

2.1 行政監(jiān)管部門濫用自由裁量權(quán)的可能性增大

新《食品安全法》大大增加了對(duì)食品安全違法行為的罰款下限，與原《食品安全法》多數(shù)行政處罰罰款數(shù)額在5 000～50 000元的情況不同，新《食品安全法》規(guī)定的行政違法行為罰款數(shù)額絕大多數(shù)的最低限額為5萬(wàn)元。由于當(dāng)前食品經(jīng)營(yíng)主體多數(shù)為規(guī)模不大的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，許多行政相對(duì)人在現(xiàn)實(shí)中很難承受如此巨額的罰款。而且，由于新《食品安全法》設(shè)定的違法行為數(shù)目較多，許多食品個(gè)體經(jīng)營(yíng)者往往在行政執(zhí)法檢查時(shí)被發(fā)現(xiàn)同時(shí)違反了多項(xiàng)法律規(guī)定，需要同時(shí)接受多項(xiàng)處罰，并對(duì)消費(fèi)者承擔(dān)懲罰性賠償[7]，進(jìn)一步加重了同一食品經(jīng)營(yíng)者可能需要承擔(dān)的罰款和賠償數(shù)額。

為盡可能保證新《食品安全法》在實(shí)踐執(zhí)法中的可操作性，許多執(zhí)法人員在進(jìn)行具體行政處罰時(shí)不得不盡可能使用自身所具有的自由裁量權(quán)，以保證具體行政處罰能得到真正執(zhí)行。食品安全執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的方法一般有2種：① 盡可能合并處罰，對(duì)同時(shí)違反了2項(xiàng)甚至2項(xiàng)以上規(guī)定，需要進(jìn)行多項(xiàng)行政處罰的單一經(jīng)營(yíng)主體，將需要進(jìn)行處罰的項(xiàng)目進(jìn)行合并，只取應(yīng)受罰款數(shù)額最高的項(xiàng)目處罰數(shù)額予以處罰，或者在單項(xiàng)違法行為處罰數(shù)額的基礎(chǔ)上從重處罰作為總的處罰數(shù)額；② 盡可能從輕甚至是減輕處罰，盡可能考慮行政相對(duì)人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力，綜合平衡行政執(zhí)法合法性和合理性的平衡，廣泛使用從輕甚至是減輕處罰的方式，以盡可能減輕行政相對(duì)人的罰款負(fù)擔(dān)。

在一定程度上，以上所述2種行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的使用方式平衡了行政執(zhí)法中的合法性和合理性的平衡問(wèn)題，有利于將行政執(zhí)法落到實(shí)處，增加法律的可操作性。然而，無(wú)論是合并執(zhí)法還是從輕減輕處罰，如果在實(shí)踐中使用過(guò)多過(guò)泛，都有導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法人員在實(shí)踐中濫用自由裁量權(quán)的可能性，不僅可能使行政相對(duì)人利用這一行政執(zhí)法的漏洞逃脫其應(yīng)得的處罰，使新《食品安全法》通過(guò)加重食品安全違法行為處罰力度，從而有效遏制相關(guān)違法行為發(fā)生的立法目的難以實(shí)現(xiàn)[8]，且還可能因類似案件行政處罰力度的不一致導(dǎo)致相應(yīng)的行政處罰爭(zhēng)議的發(fā)生，不利于維護(hù)《食品安全法》及相關(guān)法律的權(quán)威。

2.2 行政處罰缺乏可操作性的細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)

新《食品安全法》加重了違法行為主體的行政處罰責(zé)任，然而，在多數(shù)情況下，行政處罰責(zé)任都是一些抽象性的法律規(guī)定，而未規(guī)定具體行政處罰過(guò)程中的可操作性的細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)，從而使具體行政處罰在多數(shù)情況下難以說(shuō)服行政相對(duì)人，導(dǎo)致相應(yīng)的行政處罰糾紛發(fā)生。如對(duì)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證這2種食品安全違法行為主體最嚴(yán)厲的行政處罰，新《食品安全法》就未對(duì)其具體適用進(jìn)行清晰的可操作性的界定。一方面，新《食品安全法》多次出現(xiàn)“情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證”，或者“情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證”字樣，前者如第123條和第124條，后者如第125條和第126條。然而，何為“情節(jié)嚴(yán)重”相關(guān)規(guī)定中并未說(shuō)明；與此類似的適用相關(guān)行政處罰的條件還有“拒不改正”“造成嚴(yán)重后果”等，也都未對(duì)其進(jìn)行具體的可操作性的解釋。另一方面，新《食品安全法》未對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證的分別適用進(jìn)行明確界定。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證在新《食品安全法》中往往同時(shí)出現(xiàn)，典型的如第125條和第126條中，均出現(xiàn)了“情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證”，意味著吊銷許可證和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)兩者存在處罰輕重的不同，但何種情形應(yīng)當(dāng)適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，何時(shí)適用吊銷許可證的處罰，并無(wú)任何說(shuō)明。另外，在有關(guān)行政罰款的規(guī)定中，多數(shù)表述為“5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下”(如第124條)、“5 000～50 000元”(如第126條)、“5～10倍”(如第125條)等模糊字樣，上限和下限金額差別存在2～10倍的巨大差距，但對(duì)如何在此差別內(nèi)區(qū)別對(duì)待的標(biāo)準(zhǔn)完全沒(méi)有。

這種對(duì)具體行政處罰措施的使用缺乏可操作性細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)的情況，必然導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法工作實(shí)踐的無(wú)法可依，具體的行政處罰決定因得不到確定的法律規(guī)范的支持而難以說(shuō)服行政相對(duì)人，造成相應(yīng)的行政處罰糾紛產(chǎn)生。

2.3 缺乏科學(xué)統(tǒng)一的聽(tīng)證程序

根據(jù)《行政處罰法》第42條的規(guī)定，對(duì)于一些較為嚴(yán)厲的行政處罰措施，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等，行政機(jī)關(guān)在作出相關(guān)處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。因此，食品安全行政監(jiān)管部門在依據(jù)《食品安全法》及相關(guān)法律作出此類決定之前，被處罰對(duì)象具有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利[9]。然而，事實(shí)上，在原《食品安全法》實(shí)施的過(guò)程中，由于行政執(zhí)法人員重視同行政相對(duì)人之間的溝通，并且絕大多數(shù)的行政處罰均處于行政相對(duì)人可承受范圍內(nèi)，聽(tīng)證程序雖是食品安全行政處罰過(guò)程中的必備程序，但基本備而不用，在實(shí)踐中很少有依據(jù)《行政處罰法》進(jìn)入聽(tīng)證程序的情況。

隨著新《食品安全法》的實(shí)施，相關(guān)食品安全違法行為的處罰力度在原有基礎(chǔ)上出現(xiàn)了大幅度的提升，尤其是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照情形的大幅增加，以及多數(shù)情況下5萬(wàn)元為最低限度的罰款數(shù)額，都可能超出大多食品安全違法行為主體可承受的實(shí)際能力和心理底線，而此類行政處罰行為即為《行政處罰法》規(guī)定的由當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)入聽(tīng)證程序的法定情形，必會(huì)促使更多的行政相對(duì)人為維護(hù)自身權(quán)益而選擇進(jìn)入聽(tīng)證程序。然而，對(duì)于當(dāng)前的食品安全行政監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，由于之前基本上不存在行政處罰需舉行聽(tīng)證的情況，因此并不存在具體而科學(xué)的聽(tīng)證程序，而只能根據(jù)《行政處罰法》的抽象規(guī)定實(shí)行聽(tīng)證。由于聽(tīng)證程序的前提是行政相對(duì)人已經(jīng)對(duì)相關(guān)行政處罰產(chǎn)生了一定的疑慮，這種既無(wú)法律文件指引的聽(tīng)證缺乏統(tǒng)一規(guī)范的形式，也無(wú)科學(xué)的流程設(shè)置和程序權(quán)利義務(wù)安排的聽(tīng)證，很難達(dá)到形式上保證聽(tīng)證結(jié)果公正，消除行政相對(duì)人疑慮的目的，反而進(jìn)一步加深行政相對(duì)人的疑慮，使之發(fā)展成為相應(yīng)的行政處罰糾紛。

3 新《食品安全法》下行政處罰糾紛化解的制度完善進(jìn)程

新《食品安全法》對(duì)相關(guān)食品安全違法行為在監(jiān)管理念、責(zé)任劃分，乃至嚴(yán)厲程度方面的變化，同當(dāng)前食品安全事件發(fā)生的原因關(guān)系的復(fù)雜性和社會(huì)危害性的日益增強(qiáng)是一致的，因此，如何在貫徹新《食品安全法》的前提下合理解決相關(guān)行政處罰糾紛，是提高食品安全行政監(jiān)管效率和質(zhì)量的重要組成部分。具體來(lái)講，在新《食品安全法》本身規(guī)定已經(jīng)確定的情況下，針對(duì)新《食品安全法》的修改和食品安全行政執(zhí)法實(shí)踐存在的問(wèn)題而導(dǎo)致行政處罰糾紛的立法原因和實(shí)踐問(wèn)題，應(yīng)從建立行政處罰決定過(guò)程公開(kāi)制度等層面予以化解。

3.1 構(gòu)建行政處罰決定過(guò)程公開(kāi)制度

由于行政執(zhí)法過(guò)程中所面臨的具體情況千變?nèi)f化，必要的行政自由裁量權(quán)的存在是合理的，也是符合相關(guān)法律規(guī)定的[10]。然而，行政自由裁量權(quán)的存在必須受到必要的限制，從而使其保持在正確的軌道，而不至于出現(xiàn)行政自由裁量權(quán)濫用從而損害食品安全法保護(hù)的人民食品安全這一根本利益的現(xiàn)象。為達(dá)到這一目的，有必要借鑒司法判決書中必須載明法官心證過(guò)程的心證公開(kāi)制度[11]，建立行政處罰決定過(guò)程公開(kāi)制度。

這一行政處罰決定過(guò)程公開(kāi)制度主要包括2方面內(nèi)容：① 形式上，要求食品安全行政執(zhí)法人員在作出較為嚴(yán)厲的行政處罰決定(如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證，或者較大數(shù)額罰款等)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以書面的形式對(duì)該決定作出的過(guò)程和理由進(jìn)行相應(yīng)的闡述和論證，并將其與處罰決定書一起給予行政相對(duì)人且同時(shí)交由相關(guān)單位存檔備查；② 實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，對(duì)該決定作出的過(guò)程和理由進(jìn)行的書面闡述和論證應(yīng)圍繞相關(guān)決定的合法性和合理性進(jìn)行，能從邏輯上證成相應(yīng)處罰決定的正當(dāng)性。

通過(guò)行政處罰決定過(guò)程公開(kāi)制度的建立，食品安全行政監(jiān)管部門工作人員在對(duì)違法行政相對(duì)人進(jìn)行執(zhí)法的過(guò)程中，假如需要作出行政自由裁量權(quán)較大的行政處罰決定，如較大數(shù)額罰款時(shí)，必須同時(shí)書面證成之所以作出相應(yīng)數(shù)額罰款的處罰決定的合法性和合理性，從而使其自由裁量行為通過(guò)這一制度暴露在行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)自身，乃至公眾的充分監(jiān)督之下，保證相關(guān)行政自由裁量權(quán)的行使保持在正確的范圍之內(nèi)。

3.2 制定食品安全行政處罰實(shí)施細(xì)則

針對(duì)新《食品安全法》中存在的對(duì)于食品安全行政處罰適用情節(jié)規(guī)定過(guò)于抽象，從而在執(zhí)法實(shí)踐中容易出現(xiàn)無(wú)法可依，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)處罰決定不服而引起的行政處罰糾紛問(wèn)題，有必要通過(guò)制定食品安全行政處罰實(shí)施細(xì)則的方法予以解決。這一行政處罰實(shí)施細(xì)則可由國(guó)務(wù)院在當(dāng)前的《食品安全法實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上增加，也可由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理局以《食品安全行政處罰實(shí)施辦法》的形式專門制定。這一實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)包含以下幾部分內(nèi)容：

(1)明確界定相關(guān)條款中適用相關(guān)行政處罰措施的抽象性情形規(guī)定，對(duì)諸如“情節(jié)嚴(yán)重”“拒不改正”“造成嚴(yán)重后果”等進(jìn)行詳細(xì)的可操作性的解釋。如“情節(jié)嚴(yán)重”包括：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)額特別巨大，貨值超過(guò)10萬(wàn)元”“一年內(nèi)從事2次或2次以上違反本法的行為”“明知相關(guān)行為可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，在他人多次勸告和阻止的情況下仍然實(shí)施”等?！熬懿桓恼卑ǎ骸霸谝荒陜?nèi)經(jīng)執(zhí)法人員行政警告和行政處罰累計(jì)2次以上，或2年內(nèi)經(jīng)執(zhí)法人員行政警告和行政處罰累計(jì)3次以上，仍然繼續(xù)實(shí)施的違法行為”。“造成嚴(yán)重后果”包括：造成“超過(guò)20萬(wàn)元以上的經(jīng)濟(jì)損失”“5人以上食品中毒或食源性疾病”“1人以上食品中毒和食源性疾病死亡”等。

(2)對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)與吊銷許可證2種行政處罰的轉(zhuǎn)換進(jìn)行明確的規(guī)定。如在實(shí)施細(xì)則中將第125條和第126條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證”明確規(guī)定為：“情節(jié)特別嚴(yán)重的，直接吊銷許可證；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)并進(jìn)行整頓，在整頓期間不能達(dá)到整頓要求的，予以吊銷許可證?！?/p>

(3)對(duì)相關(guān)罰款的幅度進(jìn)行明確的區(qū)分，根據(jù)相關(guān)食品安全問(wèn)題造成的損失程度和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)額的不同，結(jié)合相關(guān)違法具體情節(jié)確定最終的具體罰款數(shù)額。如第124條“貨值金額1萬(wàn)元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下罰款”，可以在實(shí)施細(xì)則中細(xì)化為“貨值金額1萬(wàn)～5萬(wàn)元的，處貨值10倍罰款”“貨值金額5萬(wàn)～10萬(wàn)元的，處貨值15倍罰款”“貨值金額10萬(wàn)元以上的，處貨值20倍罰款”。

3.3 建立科學(xué)規(guī)范的行政處罰聽(tīng)證程序

科學(xué)規(guī)范的行政處罰聽(tīng)證程序，可有效解決受到較為嚴(yán)厲的食品安全行政處罰措施(如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證，以及較大數(shù)額罰款等)的行政相對(duì)人對(duì)相關(guān)行政處罰措施合法性和合理性的疑問(wèn)，從而有效阻止其進(jìn)一步發(fā)展成更為復(fù)雜的行政處罰糾紛。因此，建立科學(xué)規(guī)范的行政處罰聽(tīng)證程序，是將復(fù)雜的行政處罰糾紛解決在其正式形成之前的必不可少的有效途徑。

具體來(lái)講，這一科學(xué)規(guī)范的行政處罰聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

(1)行政處罰聽(tīng)證申請(qǐng)程序。包括申請(qǐng)聽(tīng)證的行政處罰的類型，當(dāng)事人申請(qǐng)的期限、方式、步驟、接受申請(qǐng)的機(jī)關(guān)、接受申請(qǐng)決定的期限，不接受申請(qǐng)決定的解釋方式和申訴方式等。

(2)行政處罰聽(tīng)證的實(shí)施程序。包括參加聽(tīng)證的主體范圍、回避情形、聽(tīng)證的內(nèi)容、質(zhì)證和辯論的方式與步驟、筆錄等。

(3)聽(tīng)證決定程序。相關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽(tīng)證過(guò)程中的具體情況，按照以事實(shí)為依據(jù)以法律為準(zhǔn)繩的原則，最終做出相應(yīng)的處罰決定，當(dāng)事人對(duì)處罰決定仍然不服的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極與之溝通和解釋，溝通和解釋仍不能達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)告知其通過(guò)相應(yīng)的復(fù)議程序或訴訟程序等獲得救濟(jì)。

4 結(jié)論

新《食品安全法》在2008年《食品安全法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重大修改，這些修改對(duì)食品安全行政監(jiān)管產(chǎn)生了重大的影響，在具體法律規(guī)定的立法層面及行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的問(wèn)題均增加了食品安全行政處罰糾紛產(chǎn)生的可能性。因此，在堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，應(yīng)從構(gòu)建行政處罰決定過(guò)程公開(kāi)制度、制定食品安全行政處罰的實(shí)施細(xì)則和建立科學(xué)規(guī)范的行政處罰聽(tīng)證程序等層面推進(jìn)制度的完善與構(gòu)建。