大中型水利工程施工招標(biāo)階段投資控制

侯超普 周艷松

在水利工程建設(shè)實(shí)施階段，經(jīng)常發(fā)生因工程量清單漏項(xiàng)、招標(biāo)文件技術(shù)條款和商務(wù)條款自相矛盾、場(chǎng)內(nèi)外交通和水、電供應(yīng)等項(xiàng)目法人提供的建設(shè)條件不完全具備、合同界面劃分不合理導(dǎo)致施工干擾而引發(fā)承包商變更索賠。變更索賠雖然發(fā)生在建設(shè)實(shí)施階段，但產(chǎn)生的主要原因則在施工招標(biāo)階段。在工程建設(shè)的整個(gè)過(guò)程中，施工招標(biāo)階段是前承初步設(shè)計(jì)、后啟建設(shè)實(shí)施的中間過(guò)程，在該階段加強(qiáng)投資控制整體籌劃、提高招標(biāo)文件編制質(zhì)量對(duì)減少建設(shè)實(shí)施階段變更索賠具有重要作用。該階段不僅要通過(guò)招標(biāo)確定承包商，還要協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位進(jìn)行招標(biāo)設(shè)計(jì)、分標(biāo)并確定各標(biāo)段邊界條件、編制項(xiàng)目管理預(yù)算。這都是該階段投資控制需要做的重要工作，對(duì)后續(xù)建設(shè)實(shí)施階段的投資控制有直接影響。

1 當(dāng)前大中型水利工程施工招標(biāo)階段存在的主要問(wèn)題

1.1 招標(biāo)設(shè)計(jì)深度不夠

按照國(guó)家基本建設(shè)程序，初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后即可開(kāi)始工程建設(shè)，國(guó)家投資項(xiàng)目即可列入第二年的財(cái)政撥款計(jì)劃，第二年的投資完成情況將成為考核主管部門(mén)、項(xiàng)目法人的重要指標(biāo)。因此，項(xiàng)目法人有急于完成招標(biāo)工作并進(jìn)行工程建設(shè)的迫切愿望，急于招標(biāo)導(dǎo)致進(jìn)行招標(biāo)設(shè)計(jì)的時(shí)間很短甚至沒(méi)有招標(biāo)設(shè)計(jì)，致使招標(biāo)圖紙、招標(biāo)文件技術(shù)條款編制粗糙，工程量清單缺項(xiàng)漏項(xiàng)、招標(biāo)工程量計(jì)算不準(zhǔn)確，在合同執(zhí)行過(guò)程中引發(fā)變更、增大投資控制難度。

1.2 分標(biāo)方案不合理

分標(biāo)方案編制應(yīng)在施工規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目法人自身管理力量、工程項(xiàng)目所在地社會(huì)環(huán)境等因素，按照有利于項(xiàng)目建設(shè)的總體原則進(jìn)行編制。然而，大中型水利工程由于投資巨大，在水利工程市場(chǎng)“僧多粥少”的情況下，企望參與工程建設(shè)的企業(yè)很多，同時(shí)要兼顧工程屬地利益，諸多因素交織在一起，工程分標(biāo)往往會(huì)偏離“有利于項(xiàng)目建設(shè)的總體原則”，導(dǎo)致分標(biāo)過(guò)細(xì)、分標(biāo)界面設(shè)置不合理等情況出現(xiàn)，不利于工程建設(shè)和投資控制。

1.3 對(duì)招標(biāo)認(rèn)識(shí)不到位

片面擴(kuò)大招標(biāo)在投資控制方面的作用，一味壓低攔標(biāo)價(jià)，給投標(biāo)方帶來(lái)錯(cuò)誤引導(dǎo)，導(dǎo)致投標(biāo)單位低價(jià)中標(biāo)并按照“低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠”的思路經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目，施工單位中標(biāo)進(jìn)場(chǎng)后，首要考慮的不是組織好施工，而是如何通過(guò)變更索賠“扭虧為盈”。過(guò)度壓低攔標(biāo)價(jià)最終不但起不到投資控制的目的，還影響正常施工。

1.4 合同邊界條件確定不合理

工程施工往往要按空間和時(shí)段分?jǐn)?shù)個(gè)標(biāo)段實(shí)施，各標(biāo)段在空間和時(shí)段分配上既有分工又有聯(lián)系，各標(biāo)段對(duì)材料供應(yīng)、風(fēng)、水、電、交通要求不同。合同邊界條件設(shè)置不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致施工單位進(jìn)場(chǎng)后無(wú)法正常施工或進(jìn)場(chǎng)即發(fā)生變更的情況并不少見(jiàn)，既影響工程建設(shè)，還造成投資增加。

1.5 項(xiàng)目管理預(yù)算編制粗糙

投資控制意識(shí)不強(qiáng)加上時(shí)間緊張，導(dǎo)致招標(biāo)設(shè)計(jì)深度不夠甚至沒(méi)有招標(biāo)設(shè)計(jì)，招標(biāo)預(yù)算粗糙甚至根本沒(méi)有招標(biāo)預(yù)算，進(jìn)而使本應(yīng)該在施工招標(biāo)階段啟動(dòng)的項(xiàng)目管理預(yù)算編制無(wú)法進(jìn)行或嚴(yán)重失真，不利于建設(shè)實(shí)施階段按照“靜態(tài)管理、動(dòng)態(tài)控制”的思路進(jìn)行投資控制。

1.6 招標(biāo)文件編制質(zhì)量不高

目前，大中型水利工程項(xiàng)目法人一般由流域或地方水行政主管部門(mén)主導(dǎo)組建，人員從下屬單位抽調(diào)，綜合技術(shù)能力不是很強(qiáng)，招標(biāo)文件商務(wù)條款編制過(guò)度依靠招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，技術(shù)條款編制過(guò)度依靠設(shè)計(jì)單位，技術(shù)、商務(wù)條款編制人員缺乏溝通，導(dǎo)致招標(biāo)文件技術(shù)部分、商務(wù)部分不完全契合。合同執(zhí)行過(guò)程中引發(fā)糾紛。

2 施工招標(biāo)階段投資控制主要工作

做好施工招標(biāo)階段的投資控制工作，項(xiàng)目法人要在思想上重視、組織上保證、措施上落實(shí)，才能真正達(dá)到投資控制的目的。該階段投資控制工作主要有督促深化招標(biāo)設(shè)計(jì)、組織工程分標(biāo)、確定主要的合同邊界條件、組織編制招標(biāo)控制價(jià)和項(xiàng)目管理預(yù)算、編制招標(biāo)文件并組織審查、組織招標(biāo)選擇承包商等。

2.1 協(xié)同設(shè)計(jì)單位，提高招標(biāo)設(shè)計(jì)質(zhì)量

設(shè)計(jì)是工程的靈魂，初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目法人要盡可能留出足夠多的時(shí)間給設(shè)計(jì)單位進(jìn)行招標(biāo)設(shè)計(jì)，從時(shí)間方面保證招標(biāo)設(shè)計(jì)的質(zhì)量。招標(biāo)設(shè)計(jì)啟動(dòng)后，要充分利用設(shè)計(jì)監(jiān)理、專(zhuān)家委員會(huì)等智力支撐機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)招標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)行審查把關(guān)，提高招標(biāo)設(shè)計(jì)質(zhì)量。項(xiàng)目法人要主動(dòng)加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理，技術(shù)、移民、工程管理等業(yè)務(wù)部門(mén)主動(dòng)介入，在督促設(shè)計(jì)單位提高工作質(zhì)量的同時(shí)熟悉工程內(nèi)容，為建設(shè)實(shí)施階段的項(xiàng)目管理和投資控制打好基礎(chǔ)。

2.2 做好分標(biāo)規(guī)劃

聘請(qǐng)有豐富經(jīng)驗(yàn)的咨詢(xún)單位認(rèn)真研究初步設(shè)計(jì)、施工規(guī)劃、工程項(xiàng)目所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、項(xiàng)目法人管理力量等與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施相關(guān)的實(shí)際情況，并據(jù)以編制分標(biāo)方案，分標(biāo)方案應(yīng)按照有利于工程建設(shè)、貼合工程項(xiàng)目所在地社會(huì)自然環(huán)境、與項(xiàng)目法人管理實(shí)際相匹配等原則編制，要點(diǎn)包括：

（1）標(biāo)段劃分既要方便項(xiàng)目法人的管理、又要方便承包商的施工組織。

（2）標(biāo)段劃分不宜過(guò)大而超過(guò)承包商的能力、也不宜過(guò)小而造成成本增加、投資浪費(fèi)。

（3）標(biāo)段劃分要與施工道路、施工供電、施工供水、施工通信等臨時(shí)工程的布置相結(jié)合。

（4）標(biāo)段劃分要與現(xiàn)場(chǎng)施工場(chǎng)地、料場(chǎng)、渣場(chǎng)、生活場(chǎng)地等生產(chǎn)生活設(shè)施的布置相結(jié)合。

（5）標(biāo)段劃分應(yīng)能發(fā)揮各承包商的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)盡量減少承包商之間的施工交叉[1]。

重視臨時(shí)工程標(biāo)段的劃分，特別是要在充分考慮工程所在地基礎(chǔ)設(shè)施條件的基礎(chǔ)上，合理確定水、電供應(yīng)和場(chǎng)內(nèi)外交通、砂石料及混凝土系統(tǒng)標(biāo)段的劃分。

重視監(jiān)理標(biāo)的劃分，要結(jié)合項(xiàng)目法人自身建管力量和項(xiàng)目整體管理思路劃分監(jiān)理標(biāo)，監(jiān)理標(biāo)不宜小、不宜多。大的監(jiān)理標(biāo)可以吸引高水平的監(jiān)理單位參加投標(biāo)，從而給項(xiàng)目法人找一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)過(guò)硬的管理助手。

2.3 合理確定合同邊界條件

按照施工規(guī)劃、分標(biāo)方案和工程項(xiàng)目所在地實(shí)地調(diào)研結(jié)果，合理劃分項(xiàng)目法人、承包商各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，確定合同邊界條件。對(duì)于項(xiàng)目法人提供水、電、水泥、砂石骨料、火工品及修建場(chǎng)內(nèi)外公路的，相關(guān)項(xiàng)目務(wù)必提早規(guī)劃實(shí)施，保證供應(yīng)質(zhì)量、供應(yīng)時(shí)間，以免不能按時(shí)、保質(zhì)供應(yīng)，從而影響工程進(jìn)度且導(dǎo)致工期、費(fèi)用索賠。

2.4 建立招標(biāo)文件審查機(jī)制，提高招標(biāo)文件編制質(zhì)量

建立招標(biāo)文件審查制度，成立由總經(jīng)濟(jì)師、總工程師牽頭，計(jì)劃合同部、工程技術(shù)部（總工辦）、工程建設(shè)部參加的招標(biāo)文件審查工作組，自身力量不足時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)家參與審查，審查過(guò)程中要高度重視招標(biāo)文件商務(wù)部分、技術(shù)部分和招標(biāo)控制價(jià)之間的關(guān)聯(lián)契合，保證招標(biāo)文件的編制質(zhì)量。招標(biāo)文件要合理確定評(píng)標(biāo)賦分標(biāo)準(zhǔn)，選擇信譽(yù)良好、實(shí)力雄厚、具有豐富經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理單位、施工單位[2]。

2.5 提早籌劃，編制項(xiàng)目管理預(yù)算

按照“靜態(tài)管理、動(dòng)態(tài)控制”的思路，聘請(qǐng)有豐富經(jīng)驗(yàn)的咨詢(xún)單位編制項(xiàng)目管理預(yù)算，使分標(biāo)方案、分標(biāo)預(yù)算、項(xiàng)目管理預(yù)算、建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的統(tǒng)計(jì)核算口徑一致，方便項(xiàng)目管理及投資控制。

3 水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件專(zhuān)業(yè)合同條款編制需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容

大中型水利工程施工招標(biāo)普遍采用《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，技術(shù)條款一般由設(shè)計(jì)單位牽頭編制，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，容易引起變更索賠的是水文、氣象、地質(zhì)條件，技術(shù)部分編制應(yīng)高度重視一般規(guī)定、施工臨時(shí)設(shè)施、施工導(dǎo)流工程等章節(jié)內(nèi)容，商務(wù)部分的編制重點(diǎn)應(yīng)放在專(zhuān)用條款上，重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容：

（1）根據(jù)施工規(guī)劃，明確發(fā)包人提供施工場(chǎng)地的范圍和時(shí)間，清晰界定甲乙雙方的責(zé)任，避免合同執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生糾紛。有的項(xiàng)目法人總覺(jué)得把范圍、時(shí)間都寫(xiě)明，自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大而有意含糊，但事實(shí)上把風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度轉(zhuǎn)移給承包商并不利于工程建設(shè)，在工程施工過(guò)程中，往往因此陷入無(wú)休無(wú)止的扯皮中。

（2）對(duì)監(jiān)理工程師適度授權(quán)，在充分信任監(jiān)理工程師的基礎(chǔ)上必須進(jìn)行監(jiān)督。比如重大施工方案、安全措施的審批可能引發(fā)變更，并繼而引起投資、工期的變化，要求重大方案審批前監(jiān)理工程師必須取得項(xiàng)目法人同意，否則項(xiàng)目法人可以不予認(rèn)可。該要求不但要寫(xiě)入監(jiān)理合同中，也要寫(xiě)入施工合同中。

（3）不利物質(zhì)條件的范圍必須寫(xiě)明。

（4）材料供應(yīng)要在充分調(diào)研工程所在地供應(yīng)情況的基礎(chǔ)上，從有利于工程建設(shè)的角度考慮確定供應(yīng)方式。比如火工材料，由于管制十分嚴(yán)格，特別是有些大中型水利工程跨河流兩岸，兩岸分屬不同的行政區(qū)域管轄，施工單位進(jìn)場(chǎng)后需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力協(xié)調(diào)火工品供應(yīng)，各行政區(qū)域火工品管控政策變化還極易導(dǎo)致索賠。對(duì)于這種情況，項(xiàng)目法人應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，牽頭理順火工品供應(yīng)流程，積極爭(zhēng)取公安部門(mén)支持，自建火工品庫(kù)保證供應(yīng)。

（5）異常惡劣的氣候條件要注明標(biāo)準(zhǔn)，最好能明確相關(guān)證據(jù)材料的來(lái)源。

（6）關(guān)鍵項(xiàng)目及其工程量增減超過(guò)15%以后的單價(jià)調(diào)整方式必須寫(xiě)明。

特別需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是，通用合同條款、專(zhuān)用合同條款、技術(shù)條款、工程量清單、圖紙等共同組成了完整的合同文件，條款之間應(yīng)相互支撐、相互配合，任何割裂其他合同內(nèi)容的做法都是錯(cuò)誤的，在編制招標(biāo)文件時(shí)如此，在合同執(zhí)行過(guò)程中也是如此。招標(biāo)文件編制時(shí)一定要加強(qiáng)各專(zhuān)業(yè)之間的溝通，集體通稿，保證招標(biāo)文件的完整性、條款的有效性。

4 結(jié) 語(yǔ)

水利工程施工招標(biāo)階段作為工程建設(shè)承上啟下的重要環(huán)節(jié)，對(duì)工程建設(shè)和投資控制具有重要影響。項(xiàng)目法人應(yīng)對(duì)施工招標(biāo)階段給予足夠重視。從招標(biāo)設(shè)計(jì)、工程分標(biāo)、合同邊界條件設(shè)定、招標(biāo)文件編制及項(xiàng)目管理預(yù)算編制等方面進(jìn)行系統(tǒng)籌劃，采取有效措施提高招標(biāo)設(shè)計(jì)和招標(biāo)文件編制質(zhì)量，及早啟動(dòng)項(xiàng)目管理預(yù)算編制，為建設(shè)實(shí)施階段投資控制打好基礎(chǔ)，保證工程投資受控、可控。