基于城中村改造的公共政策分析

曾 甜

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，四川 成都 610000)

改革開放以來，隨著我國城市化的快速發(fā)展以及粗放式的城市空間擴張，城市近遠郊的大量農(nóng)村聚落和社區(qū)被動進入工業(yè)化、城市化的環(huán)境，進而形成獨特的“城中村”現(xiàn)象。作為我國長期存在的一個難題，隨著城市化進程不斷推進與深化，其凸顯出來的各種弊端對城市發(fā)展的影響愈加強烈。因此，城中村的改造更新成為當代城市發(fā)展難以回避的現(xiàn)實問題，而改造治理過程中的相關(guān)政策及其實踐也是我們需要關(guān)注的重點內(nèi)容。

1 城中村改造

1.1 城中村概念

“城中村”一詞最早由楊安在其“‘城中村’的防治”一文中提出，從現(xiàn)有的研究來看，對“城中村”的界定大體分為以下兩類：一是從土地空間視角入手的城市規(guī)劃和城市地理學(xué)領(lǐng)域；二是從經(jīng)濟形態(tài)、制度體制、社區(qū)聚落和社群結(jié)構(gòu)等角度切入的經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域。潘聰林在其“‘城中村’研究評述及規(guī)劃政策建議”[2]一文中，分別從空間區(qū)位、社區(qū)屬性、空間經(jīng)濟屬性等三方面對“城中村”的概念進行解讀，更為全面的從城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)視角去分析了“城中村”的內(nèi)涵。

1.2 城中村現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)研究，目前城中村的發(fā)展狀況依據(jù)改造進程可劃分三個階段：待改造城中村、改造中城中村及改造后城中村，而這三種進程中的城中村也各自具有不同的現(xiàn)狀特征。

待改造的城中村現(xiàn)狀仍較具活力，包含前文分析的三方面的屬性，一般存在城市治理、建筑設(shè)施落后、環(huán)境健康及土地資源浪費四種問題。改造中的城中村處于一個過渡階段，城中村的原住民已搬離該區(qū)域及該區(qū)域正歷經(jīng)改造更新，該階段的問題也主要體現(xiàn)為這兩個方面：搬離該區(qū)域的原住居民新的住所或過渡階段住所問題；同時，改造城中村普遍呈現(xiàn)出千城一面、千篇一律問題。改造后的城中村基本面貌已融入當今城市風(fēng)貌，其面臨的問題更多的體現(xiàn)為現(xiàn)代城市普遍需面臨的問題，如多樣性缺失、缺乏活力、特色消弭等問題。

1.3 城中村改造利益功能

從目前城中村改造來看，其主要關(guān)乎四個主體的利益，包括政府、業(yè)主、原住民與改造主體，他們之中政府扮演維護公共利益的角色，而另外三者則均有他們不同的利益訴求，“城中村”改造則是調(diào)整三方的相互關(guān)系進而形成平衡的利益體系。

2 政策分析

當前，不同學(xué)者也對城中村改造問題進行了多種角度的研究，包括進一步闡釋城中村的概念內(nèi)涵、剖析城中村的形成機制、界定城中村的改造原則、總結(jié)城中村的改造模式等，近年來逐步轉(zhuǎn)向?qū)Τ侵写鍐栴}的公共政策分析，因此，運用公共政策工具來研究城中村改造問題適應(yīng)了該轉(zhuǎn)向，并且能夠促進對目前城中村改造難點的理解，極具意義。

2.1 政策的初衷——城中村改造的動力

2.1.1國家層面：提升全民生活水平，塑造國家整體面貌

從國家角度來看，首要目的是提升全民的生活水平及居住品質(zhì)，并推動全面現(xiàn)代化發(fā)展。其次是隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城中村成為導(dǎo)致整體貧富水平仍不斷拉大的一個因素，亟待改造。同時提升國家整體面貌勢在必行，而城中村卻影響該面貌的重要方面，對其進行改造實屬當然。

2.1.2城市層面：優(yōu)化整體空間結(jié)構(gòu)，促進城市經(jīng)濟提升

城中村的形成包含多種因素，而快速城鎮(zhèn)化為其中最直接的要因。在城市發(fā)展方面，城中村改造帶來了不可估量的利益得失。一方面，城中村一般是土地低效利用區(qū)域，使得土地資源未能充分利用。另一方面，城中村區(qū)域可謂是城市管理失控的一個片區(qū)，其內(nèi)部功能紊亂，存在巨大的安全隱患。同時，城中村的存在還對城市景觀及其整體形象影響巨大。

2.1.3居民層面：改善居住品質(zhì)，提高生活水平

城中村中，一般聚集著原住村民、流動人口，還有少部分城市居民，使得城中村呈現(xiàn)多元的文化與生活方式，同時也產(chǎn)生交流、沖突等，但由于社會管理通常疏于此地，造成城中村普遍存在居住環(huán)境差、缺乏安全以及其他社會問題。顯然，城中村改造將給居民生活環(huán)境帶來極大的改善，也提升城市整體的生活水平。

2.2 政策的結(jié)果——城中村改造的影響

2.2.1社會層面：促進社會安全與秩序穩(wěn)定，便于管理

從社會層面來看，一方面，城中村改造可重新梳理片區(qū)秩序，并將其納入城市管理系統(tǒng)進行統(tǒng)一管理；但另一方面，由于原本城中村為準城市人口提供了低門檻、大數(shù)目的就業(yè)，改造則會帶來大多數(shù)城中村人的失業(yè)，甚至重新回到農(nóng)村。

2.2.2城市層面：優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推動基礎(chǔ)配套建設(shè)

從城市發(fā)展角度來看，城中村改造使得原本對外封閉的區(qū)域融入城市這個大系統(tǒng)，并在各個方面與城市系統(tǒng)對接，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及統(tǒng)籌管理。進而，城中村改造能夠較大程度上優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，并推動基礎(chǔ)設(shè)施配套的提升。

2.2.3居民層面：改善居住品質(zhì)，提升生活水平

城中村改造的初衷即為改善居住品質(zhì)，然而，享受改善后品質(zhì)的居民可能并非原本在此聚居的民眾了。城中村中主要還是流動人口居住于此，改造后，原本在此的村民能夠享有政策福利，部分城市居民或可改善居住品質(zhì)，而流動人口的處境并沒有比原來更好。反之，他們可能需要面對更多顛沛流離或者直接返鄉(xiāng)。

2.2.4政府層面：提升土地財政收益，提高城市消費水平

政府應(yīng)該說是城中村用地的改造再利用的受益者，本身城中村的土地權(quán)屬關(guān)系較為混亂，且我國法律關(guān)于政府回收土地與公共利益方面的規(guī)定概念模糊，兩者疊加則更為政府提供了良好的獲益平臺。因此，城中村改造對政府來說，就是一個能夠增加土地財政收入并帶動城市整體發(fā)展的手段。

2.2.5企業(yè)層面：通過改造熱潮，大量開發(fā)獲益

城中村改造經(jīng)由政府牽頭啟動后，土地在經(jīng)過“招、拍、掛”后出讓。由于改造過程可能全權(quán)授予開發(fā)商，開發(fā)商均受自身的利益訴求驅(qū)使，使得改造初衷及改造成果并不能達到預(yù)期，進而形成基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善、建設(shè)質(zhì)量不高等諸多問題。由此可看出，對于企業(yè)層面，主要是為了通過改造熱潮獲取大量利益。

2.2.6規(guī)劃層面：探索新的規(guī)劃模式，平衡利益訴求

從城中村的發(fā)現(xiàn)到其各種弊端凸顯，再到現(xiàn)在對其改造的各種模式的挖掘，規(guī)劃層面均表現(xiàn)較為活躍。經(jīng)過各種改造的粹取，從規(guī)劃角度看可探索新的規(guī)劃模式，為構(gòu)建更為和諧的城市空間結(jié)構(gòu)出謀劃策。同時，城市規(guī)劃所具有的公共政策屬性又要求我們關(guān)注各利益群體的最大利益，并平衡各自的利益訴求。雖然這個過程較為艱難和復(fù)雜，我們卻應(yīng)致力于此。

2.3 政策的評估——城中村改造的發(fā)展

一般政策評估包括方案、環(huán)節(jié)、全過程及實際效果四個方面的內(nèi)容，本文在此主要討論政策實施效果的評估。

2.3.1政策的有效性

作為我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化過程中階段性的現(xiàn)象，城中村凸顯的問題有長期性、穩(wěn)定性的特點，因此，對其政策有效性的判斷需要長期研究后確立。但城中村改造客觀上對城市空間優(yōu)化、社會管理秩序和居住品質(zhì)提升等方面會發(fā)揮積極作用，其改造的有效性顯然成立，關(guān)鍵問題則是考慮使該有效性實現(xiàn)并發(fā)揮效用的改造策略及過程。

2.3.2需要解決的問題

應(yīng)對城中村改造，我們需要考慮為了誰而改造、怎么改造以及如何管理等一系列問題，而每一個問題涉及的利益群體都應(yīng)當綜合考量。尤其在政府層面應(yīng)當帶好頭把好關(guān)，為改造創(chuàng)造一個公開透明的平臺；規(guī)劃方面則在其領(lǐng)導(dǎo)下凸顯自身公共政策屬性，秉承良好的價值觀進行規(guī)劃設(shè)計。

2.3.3政府的作為

政府的作為成為重中之重，首先應(yīng)完善明確相關(guān)法律規(guī)章，嚴格規(guī)劃編制和用地審批程序，做好相關(guān)配套服務(wù)；其次，政府自身應(yīng)當守住職責(zé)，以公共利益訴求為要，而非逐利；最后還應(yīng)當積極引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮公共服務(wù)精神，做好改造后的補償、安置和再就業(yè)等管理工作。

3 結(jié)語

城中村折射的問題兼具長期性、穩(wěn)定性與復(fù)雜性，并非簡單的推倒重建或更新改造能夠徹底解決。因此，對其進行深入研究，了解其形成機制、類型特征、價值判斷和改造策略等過程，并研究這些過程中各利益群體的相互影響，方能深入探討制定何種政策應(yīng)對城中村改造。