我國洪澇救助中NGO的作用與困境
——以2018年山東壽光洪災(zāi)為例

白曉旺 賈煊赫

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.河海大學(xué)海洋學(xué)院，江蘇 南京 210098)

我國洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率高、危害范圍廣，是對國民經(jīng)濟(jì)影響最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一，對我國水安全戰(zhàn)略產(chǎn)生巨大威脅，也給人民生活和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來重大沖擊。面對大規(guī)模洪澇災(zāi)害，僅依靠政府力量不能充分開展災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)后救助等工作，需要更多民間力量的參與。充分調(diào)動民間力量、尤其是非政府組織(NGO)參與到洪災(zāi)救助過程中，將有利于預(yù)防和緩解洪澇災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的負(fù)面影響。NGO(Non-governmental Organization)，即“非政府組織”，又被稱為民間組織或第三部門等。在我國，各類基金會、民間組織等都屬于NGO。在2008年汶川地震的災(zāi)后援助中，NGO數(shù)量之多、作用之大、志愿人數(shù)之眾遠(yuǎn)超社會各界的預(yù)期，是NGO在我國第一次展現(xiàn)出強(qiáng)大的災(zāi)害救助功能[1]，這一年也被稱為我國“NGO元年”。盡管NGO在我國已經(jīng)有了較長時間的發(fā)展歷程，但較發(fā)達(dá)國家仍有明顯差距；NGO在美國、日本等國家的洪災(zāi)救助中已經(jīng)可以發(fā)揮重要作用。在“自主協(xié)作模式”背景下，美日兩國的NGO在洪災(zāi)救助過程中表現(xiàn)得更為積極主動，其在洪災(zāi)預(yù)防方面的措施比較完善，同時相關(guān)救援行為也更專業(yè)化；此外，各個NGO之間、NGO與政府之間的合作也更為協(xié)同。這些都與我國現(xiàn)有的NGO救助模式有著顯著區(qū)別，也說明我國NGO參與以洪災(zāi)為代表的災(zāi)害救助還有較大的發(fā)展空間。2018年壽光洪災(zāi)是近年來對我國影響較大的一次洪澇災(zāi)害，洪災(zāi)暴發(fā)的同時還伴隨著一系列災(zāi)后次生的社會問題；而NGO在此次洪災(zāi)的災(zāi)后救助中也發(fā)揮了一定作用。基于此，本研究以2018年山東壽光洪災(zāi)為例，充分結(jié)合我國的客觀現(xiàn)狀，對NGO在我國洪災(zāi)救助中的問題和困境進(jìn)行探討，在此基礎(chǔ)上參照發(fā)達(dá)國家NGO參與救災(zāi)的相關(guān)經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情提出相應(yīng)的對策建議，以期完善NGO在我國洪災(zāi)救助中的參與和管理機(jī)制，保障我國水安全戰(zhàn)略的實施。

1 壽光洪災(zāi)和NGO參與

1.1 壽光洪災(zāi)概述

2018年8月，受臺風(fēng)“溫比亞”影響，山東壽光多地連降暴雨，降雨量之大歷年罕見。受其影響，彌河流域上游冶源水庫、淌水崖水庫、黑虎山水庫入庫流量遠(yuǎn)超出庫流量。為確保水庫安全，依據(jù)各級政府的相關(guān)規(guī)定，水庫決定向下游排水泄洪。受其影響，壽光彌河沿岸多個村莊遭遇河水倒灌，大量民居、農(nóng)田、大棚及養(yǎng)殖場受到殃及，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶損失慘重。截至8月29日11時，山東全省526.48萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡26人、失蹤1人；農(nóng)作物受災(zāi)面積62.05萬hm2，倒塌房屋14130間，直接經(jīng)濟(jì)損失222.92億元，其中農(nóng)業(yè)損失146.58億元。

1.2 壽光洪災(zāi)中的NGO參與

洪災(zāi)既是自然災(zāi)害，也常常會演化成社會性突發(fā)事件；其社會性決定了洪災(zāi)事件需要社會廣泛參與才能更妥善地解決。2018年壽光洪災(zāi)波及范圍廣、影響強(qiáng)度大，使得全縣多處蔬菜種植農(nóng)田受到毀滅性影響。壽光本身作為山東乃至環(huán)渤海南岸地區(qū)的重要蔬菜供給基地，其菜田被淹必然引發(fā)區(qū)域性蔬菜供給不足，菜價大幅上漲，部分蔬菜售價甚至比往年同期高出數(shù)倍。面對嚴(yán)重的自然災(zāi)害及其次生社會影響，NGO在本次洪災(zāi)中擔(dān)負(fù)了重要角色，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.2.1 直接參與災(zāi)區(qū)救援

洪災(zāi)發(fā)生后，山東省慈善總會與省市兩級救災(zāi)指揮部和民政部門、市縣兩級慈善會和縣級民政局協(xié)調(diào)溝通，推動“社會力量參與搶險救災(zāi)協(xié)作平臺”(以下簡稱“社會參與救災(zāi)協(xié)作平臺”)成立。隨后，社會參與救災(zāi)協(xié)作平臺又陸續(xù)與中慈聯(lián)救災(zāi)委、壹基金、正榮基金會等數(shù)個慈善基金機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)并建立合作關(guān)系，共商災(zāi)情、協(xié)作救災(zāi)。其中，愛德基金會派出專業(yè)的救援團(tuán)隊，從濰坊市慈善總會下設(shè)的社會力量救災(zāi)協(xié)調(diào)中心獲取災(zāi)情信息，并根據(jù)災(zāi)區(qū)實際需求開展災(zāi)后救援工作，幫助當(dāng)?shù)厥転?zāi)群眾盡快恢復(fù)正常生活。

1.2.2 宣傳報道災(zāi)情信息

在洪災(zāi)暴發(fā)與響應(yīng)期間，NGO依托互聯(lián)網(wǎng)平臺對政府洪災(zāi)救助管理部門進(jìn)行監(jiān)督和督促。同時，面向社會公眾展示大量災(zāi)情信息，而這些信息的傳播效率多數(shù)高于官方報道。NGO關(guān)于壽光災(zāi)區(qū)以及洪澇災(zāi)情的微信推文等新媒體傳播信息得到了全國各界的普遍關(guān)注，引起了政府的重視和社會的關(guān)注，也提升了洪災(zāi)救助管理的風(fēng)險分析和應(yīng)對能力，充分發(fā)揮出社會組織的網(wǎng)絡(luò)信息收集與傳遞功能。

1.2.3 募集捐贈救災(zāi)物資

大型基金會、公益組織以及其他民間團(tuán)體等都為洪災(zāi)救助提供了堅實的物資保障。壹基金為壽光災(zāi)區(qū)提供的三批救災(zāi)物資，包括48000瓶礦泉水、2400個家庭救災(zāi)箱、2400套糧油。此外，壹基金與騰訊公益、新華公益等企業(yè)公益組織溝通，第一時間在各平臺上線捐贈項目，通過網(wǎng)絡(luò)途徑募捐善款支援山東受災(zāi)群眾。中國紅十字基金會則緊急啟動“天使之旅——山東抗洪行動”，向山東洪澇受災(zāi)地區(qū)馳援2000只賑濟(jì)家庭箱，以援助受災(zāi)居民。

2 洪災(zāi)救助中的NGO參與模式

2.1 主體定位

根據(jù)2010年6月國務(wù)院發(fā)布的《自然災(zāi)害救助條例》，我國洪災(zāi)救助的原則是以人為本，政府主導(dǎo)，分級管理，社會互助，災(zāi)民自救。因此，在洪災(zāi)參與主體中，國家、政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國的自然洪災(zāi)救助工作，各類NGO則協(xié)助各級政府開展洪災(zāi)救助工作。根據(jù)學(xué)界的定義，我國目前實行的是行政吸納型洪災(zāi)救助模式，即在沒有制度化支持的條件下，NGO參與更多體現(xiàn)為反應(yīng)式參與；政府通過認(rèn)可或者吸納NGO的洪災(zāi)救助參與，使NGO在救災(zāi)過程中充任政府的角色補(bǔ)充[2]。

2.2 資金管理模式

對于NGO的龐大捐款，接收的資金捐贈會在10個工作日內(nèi)繳存至省級慈善總會募捐專用賬戶；接收的物資捐贈則由市縣兩級慈善總會暫存。受災(zāi)較重的市、縣在報經(jīng)省抗災(zāi)救災(zāi)與恢復(fù)重建指揮部同意后，經(jīng)省慈善總會備案，接收的捐贈物資可自行專項調(diào)配用于受災(zāi)地區(qū)和受災(zāi)群眾生產(chǎn)生活的恢復(fù)；接收的捐贈資金由省慈善總會按照受災(zāi)地區(qū)實際需要及時撥付。

2.3 搶險救災(zāi)協(xié)作平臺

在壽光洪災(zāi)中，濰坊搶險救災(zāi)協(xié)作平臺的主要任務(wù)包括：協(xié)助開展外來社會力量的信息登記和工作引導(dǎo)；協(xié)助各公益基金會的援助物資與受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需求對接、物資發(fā)放等工作；本地社會組織參與救災(zāi)工作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，協(xié)助本地個人志愿者招募及工作分配；社會組織參與救災(zāi)工作的信息統(tǒng)計及匯報；配合和協(xié)助政府的輿情導(dǎo)向工作；配合完成相關(guān)部門交辦的其他工作。從壽光洪災(zāi)救災(zāi)流程可以看出，各類NGO相關(guān)人員、相關(guān)救災(zāi)物資，都要通過搶險救災(zāi)協(xié)作平臺來實現(xiàn)對接。因此，搶險救災(zāi)協(xié)作平臺是整個洪災(zāi)救助的中樞，在信息的流通、人員的分配等方面都有著重要的作用，是洪災(zāi)救助的有利依靠。

3 洪災(zāi)救助中NGO參與的困境

3.1 NGO的災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)后重建參與度低

雖然在洪災(zāi)救助中，NGO逐步進(jìn)入人們的視線，成為災(zāi)害救助的重要力量。但現(xiàn)實中，大多數(shù)NGO往往是洪災(zāi)發(fā)生后才開始發(fā)揮作用，在洪災(zāi)救援結(jié)束后就退出舞臺，沒有形成一個完整的、持續(xù)的洪災(zāi)救助過程。洪災(zāi)救助作為一項系統(tǒng)性工程，不僅體現(xiàn)在災(zāi)前預(yù)防，也體現(xiàn)在災(zāi)后重建。對于洪災(zāi)，有效的災(zāi)前預(yù)防可以大大降低人員傷亡率，減少經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)損失?？茖W(xué)高效的災(zāi)后重建則可以做好洪災(zāi)的善后工作，快速恢復(fù)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)和人民生活。實際上，我國已經(jīng)有一些專業(yè)性的 NGO 在洪災(zāi)及其次生災(zāi)害的預(yù)防宣傳、應(yīng)對演習(xí)等方面有著獨到的經(jīng)驗，這方面資源未能在災(zāi)前預(yù)防中得以應(yīng)用實為一種損失[3]。

3.2 洪災(zāi)救助缺乏協(xié)同管理機(jī)制

由于相關(guān)制度約束，我國大量NGO并不能在政府部門注冊，這嚴(yán)重阻礙了NGO的合法運作和與政府的救災(zāi)協(xié)同。中國社會組織服務(wù)公共平臺數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國社會組織總數(shù)為807826個，而在民政部登記的僅有2305個，占比不足0.3%。這些未曾登記注冊的NGO在洪災(zāi)救助中也發(fā)揮著重要作用，但由于合法化困境，這些NGO的救災(zāi)行為沒有統(tǒng)一規(guī)劃和制度保障，在面對需要及時應(yīng)對的洪災(zāi)時，往往會出現(xiàn)服務(wù)重復(fù)提供、行動沖突、力量分散等諸多問題，阻礙了其發(fā)揮有效的援助作用。此外，由于各類NGO之間相互獨立，不同類型的NGO之間缺少信息共享與資源協(xié)調(diào)，NGO之間大多缺乏橫向協(xié)同機(jī)制，這些往往會導(dǎo)致救災(zāi)資源配置失衡以及救災(zāi)行動效率低下。

3.3 NGO民眾公信力不足

由于我國NGO沒有科學(xué)完善的監(jiān)管體制，對于資金的來源和去向不能公開，制度不健全，我國各類大型NGO接連出現(xiàn)管理層貪污等惡性事件，這使得NGO在國內(nèi)民眾心中的形象受到嚴(yán)重打擊；而小型NGO在普通民眾中取得信任更加困難。上述狀況造成了依靠社會公眾的NGO缺失了最為關(guān)鍵的社會公信力。這也使NGO在洪災(zāi)救援款籌集、人員實施救援等過程中受到阻力，從而影響洪災(zāi)救助[4]。

4 對策建議

4.1 鼓勵NGO全過程參與防災(zāi)減災(zāi)

災(zāi)前，在我國現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案中，更多還是依靠各級政府部門的力量。而對于日常宣傳和洪災(zāi)預(yù)防，NGO完全有能力勝任，發(fā)揮重要作用。災(zāi)后，基礎(chǔ)設(shè)施重建、人員安撫、疫情監(jiān)控等工作需要大量不同類型的志愿者，而這些地方NGO就完全可以發(fā)揮其巨大的先天優(yōu)勢。鼓勵NGO全過程參與防災(zāi)減災(zāi)，可以分擔(dān)政府工作壓力，同時也可以提升全社會防災(zāi)意識。此外，這一舉措也有利于搭建政府和NGO之間的互信關(guān)系，有利于加快NGO的合法化進(jìn)程，提高洪災(zāi)救助的一體化水平。

4.2 充分發(fā)揮NGO援助減災(zāi)功能

由于我國實行行政吸納模式，政府對NGO有很強(qiáng)的主導(dǎo)作用，這使得多數(shù)NGO都表現(xiàn)為政府的依附和輔助，這樣會大大降低NGO的活力和發(fā)展速度。因此，政府對NGO的管理理念應(yīng)該盡快從控制型向能促型轉(zhuǎn)變，從政府與NGO相互增權(quán)的視角出發(fā)，以能促型管理思路代替單一的控制型思路，轉(zhuǎn)變秩序化的工具主義思維，建構(gòu)體現(xiàn)雙方優(yōu)勢的平等的治理共同體是當(dāng)前我國政府與NGO關(guān)系調(diào)整中的重要路徑。此外，除了紅十字等極少數(shù)大型NGO以外，我國其他NGO都嚴(yán)重缺乏資金支持。沒有足夠的資金也就降低了NGO工作的效率和積極性，因此也可以嘗試給予NGO稅收優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以強(qiáng)化其資金保障。

4.3 提升NGO內(nèi)涵建設(shè)和管理水平

明確的公益理念和使命是NGO存在和發(fā)展的靈魂，它們指引著一個組織的發(fā)展目標(biāo)和方向，是一個組織取得社會資源的基本依據(jù)。要依靠大眾媒體多形式全方位地積極宣傳組織理念目標(biāo)，創(chuàng)新宣傳形式，積極和社會公眾互動，減少大眾的陌生感和不信任。此外，我國NGO需要向更加透明化和專業(yè)化進(jìn)行轉(zhuǎn)變；可以借鑒國外經(jīng)驗，公開完整詳細(xì)的財務(wù)報表、各個資金的流向以及NGO部門人員的收入財產(chǎn)情況，以防止貪污問題出現(xiàn)。尤其是對于資金的使用和監(jiān)管，要及時向公眾公開受捐款項的來源和使用去向，主動接受民眾的監(jiān)督，逐步建立和提高NGO在民眾心中的影響力和公信力[5]。

5 結(jié) 語

NGO對于洪澇災(zāi)害救助有著不可替代的作用。面對我國洪災(zāi)救助中普遍存在的NGO全程參與度和持續(xù)度不足，NGO之間、NGO與政府之間缺乏協(xié)同管理機(jī)制以及如今NGO的社會公信力不足等困境，政府和NGO自身都需進(jìn)行相關(guān)改革，實行科學(xué)有效的措施。這樣，在洪澇災(zāi)害中，NGO就可以發(fā)揮出應(yīng)有的更大作用，更好地維護(hù)我國水安全環(huán)境，減少國家和人民的生命與財產(chǎn)損失，對我國新型社會形態(tài)的形成發(fā)展也能起到強(qiáng)大的推動作用。