我國水資源管理模式變遷的研究綜述

尹書樂 李少華

(1.北京林淼生態(tài)環(huán)境技術(shù)有限公司，北京 100085；2.北京市北運(yùn)河管理處，北京 101100)

水是生命之源，是人類賴以生存的基礎(chǔ)性自然資源。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前我國水資源的需求量巨大，最新一期的《中國水資源公報》顯示，2018年全國用水總量為6015.5億m3，較2017年減少27.9億m3。由于我國人口基數(shù)大、廢污水排放不完全達(dá)標(biāo)和再生水廠處理能力有限，導(dǎo)致出現(xiàn)人均水量少、水質(zhì)差和水浪費(fèi)等現(xiàn)象，加之全球氣候變化、人類活動不斷增強(qiáng)、河湖生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化、極端旱澇災(zāi)害頻發(fā)等嚴(yán)峻形勢，水資源安全保障逐漸由局部環(huán)境矛盾演變成區(qū)域性突出問題[1]。因此，隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的逐步落實，亟須水利(水務(wù))、生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)部門對水資源進(jìn)行有效監(jiān)管，盡快滿足我國對于優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)和宜居水環(huán)境的需求。

發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化水資源管理工作起步較早，現(xiàn)已基本形成相對成熟的管理模式，并根據(jù)各自國情建立了適合本國的運(yùn)行機(jī)制，管理權(quán)責(zé)劃分清晰，并設(shè)有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)對涉水部門的有效監(jiān)管，同時不斷完善相關(guān)立法以保障水資源管理工作順利開展[2]。我國在開發(fā)利用水資源的過程中，為保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性，實行過分散管理和集中管理、水量管理和水質(zhì)管理、供給管理和需求管理、單目標(biāo)管理和多目標(biāo)管理、資源化管理和資產(chǎn)化管理、行政區(qū)劃管理和流域綜合管理等多種水資源管理模式。通過系統(tǒng)分析上述管理模式的產(chǎn)生原因、內(nèi)容框架及優(yōu)缺點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠顯著提高水資源的利用效率和配置方式，并隨著水利學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的理論創(chuàng)新，我國在不同發(fā)展階段的水資源管理模式亦不斷發(fā)生變遷。

鑒于水資源管理模式的重要性和多樣性，國內(nèi)外大量學(xué)者分別從水資源特點(diǎn)、管理制度、技術(shù)體系以及實踐經(jīng)驗等方面對水資源管理模式的優(yōu)劣進(jìn)行探討，并從系統(tǒng)論和方法論角度開展對水資源管理的研究工作[3-4]。另外，隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和需求的不斷增加，水資源管理模式的目標(biāo)理念、標(biāo)準(zhǔn)體系和制度規(guī)范均產(chǎn)生相應(yīng)的變化，如何實現(xiàn)水資源高效利用和保護(hù)一直是國際上關(guān)注的熱點(diǎn)問題。因此，本文基于已有研究成果，探討我國水資源管理模式的變遷過程，分析水資源管理中存在的問題和對策措施，以期能為我國水資源高效配置提供可借鑒的思路與方法，最終達(dá)到水資源合理開發(fā)利用、社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的目標(biāo)。

1 我國水資源管理模式的變遷過程

1.1 水資源管理模式的內(nèi)涵

水資源管理模式是指水資源管理部門運(yùn)用的基本方法體系，能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決水資源管理過程中存在的問題，不斷規(guī)范措施、完善機(jī)制和優(yōu)化目標(biāo)，主要涉及水資源管理的體制、制度、法律和經(jīng)濟(jì)等方面[5]。水資源管理模式是提升水資源動態(tài)管理水平的有效方式，有利于增加整體的水生態(tài)效益，進(jìn)而為水資源的高效配置及合理利用提供技術(shù)支撐。同時，水資源的開發(fā)利用實踐亦可完善水資源管理的總體架構(gòu)。

水資源管理模式是一個比較復(fù)雜的系統(tǒng)，各地所關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容互不相同，導(dǎo)致水資源管理模式類型各異、結(jié)構(gòu)多樣以及特色鮮明。人類開發(fā)利用水資源的空間范圍依次經(jīng)歷了關(guān)鍵點(diǎn)位、干流河段、河流全線、河網(wǎng)水系和立體流域，水資源類型主要包括地表水、地下水、大氣降水、再生水和外調(diào)水。從水資源的保護(hù)、利用、規(guī)劃、調(diào)度、管理和配置等角度，認(rèn)清不同水資源類型的功能定位，結(jié)合當(dāng)前我國水利改革發(fā)展的新方向，有效運(yùn)用精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化的方法，將有利于系統(tǒng)分析水資源管理模式的內(nèi)涵，對改善流域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高社會與環(huán)境和諧度均具有重要的促進(jìn)意義。

總之，水資源管理模式的基本內(nèi)涵就是對水的自然屬性和社會屬性進(jìn)行系統(tǒng)化管理的方式，在防洪、抗旱、供水及排水的過程中，為保證地表水和地下水資源的可持續(xù)開發(fā)利用，所實施的一系列規(guī)范性措施，如政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、監(jiān)督檢查等。水資源管理的最高目標(biāo)是在實現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時，滿足人類活動及生態(tài)系統(tǒng)對水資源的需求，最終實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會的共同發(fā)展及其綜合效益最優(yōu)。

1.2 水資源管理模式的體制方面

水資源管理模式的體制是指國家為有效監(jiān)管各類水事活動、保護(hù)多方合法權(quán)益而制定的權(quán)限劃分體系，通過及時落實國家的治水目標(biāo)、方針和政策，合理利用水資源和防治旱澇災(zāi)害，最終為水資源可持續(xù)利用提供組織支撐。隨著國家機(jī)構(gòu)深化改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和涉水法律法規(guī)日趨完善，流域管理一體化模式成為我國水資源管理體制改革的主流方向，目前已初步形成取水、用水、調(diào)水和排水等過程全覆蓋的水資源管理模式。相關(guān)研究結(jié)果表明，持續(xù)完善水資源管理體制，達(dá)到滿足親水需求與水環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展以及提高流域居民幸福指數(shù)的目標(biāo)，將是未來水資源管理體制發(fā)展的重要趨勢之一[6]。

為進(jìn)一步優(yōu)化水資源的管理體制，提升對水資源的統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)管能力，在《中華人民共和國水法》的修訂和修正中，均將水資源管理體制改革劃作重點(diǎn)。城市水資源管理應(yīng)當(dāng)實行水務(wù)部門統(tǒng)一化的管理體制，構(gòu)建多目標(biāo)決策機(jī)制，充分考慮經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)的環(huán)境一致性，并且需要盡快完善公眾參與機(jī)制和信息公開發(fā)布機(jī)制。截至目前，公眾參與度較低仍是我國水資源管理中的短板，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)健全水資源管理的監(jiān)督考核和責(zé)任追究體系，暢通公眾參與渠道和及時披露有效信息，形成共管、共治、共享和善治的新型管理體制。

以流域為區(qū)劃單元開展水資源管理工作，更能凸顯科學(xué)性和系統(tǒng)性，較好地遵循河流的自然屬性。針對我國在水資源管理實踐中的工作現(xiàn)狀及主要問題，通過篩選分析水資源管理體制中的不合理因素，提出構(gòu)建水資源管理體制的風(fēng)險防范體系，切實做到以水定需、量水而行和因水制宜[7]。當(dāng)前發(fā)展階段，通過構(gòu)建多尺度動態(tài)變化下水資源分類體系的不同框架，采取以流域統(tǒng)一管理為主和行政區(qū)域分級管理為輔的復(fù)合水資源管理體制，可有效落實水資源消耗總量和用水強(qiáng)度的雙控措施。

1.3 水資源管理模式的制度方面

水資源管理模式的制度變遷是指水資源管理制度的替代、轉(zhuǎn)換和完善過程。我國水資源管理的法律制度變化主要經(jīng)歷了三個階段，即：計劃經(jīng)濟(jì)時期分散管理階段(1949—1988年)、過渡時期權(quán)責(zé)不明確管理階段(1989—2002年)和新時期改革創(chuàng)新管理階段(2003年至今)。當(dāng)前我國在水行政執(zhí)法過程中，還存在涉水法律可操作性差、職權(quán)不匹配和定位不清晰等問題。因此，亟須構(gòu)建適用性強(qiáng)的法律法規(guī)體系，在立法理念和制度設(shè)計上有所突破。隨著知情制度、聽證制度、許可程序制度和時效制度的不斷推廣應(yīng)用，我國水資源管理的法律制度變遷將會隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷創(chuàng)新與完善[8]。

最嚴(yán)格水資源管理制度是我國政府為應(yīng)對日益嚴(yán)重的水資源問題而提出的一項新制度，是凸顯人水和諧思想的新舉措，主要通過加強(qiáng)水資源“三條紅線”的管控措施來實現(xiàn)，“三條紅線”即用水總量紅線、用水效率紅線和水功能區(qū)限制納污紅線?；谧顕?yán)格水資源管理制度，根據(jù)部門、行業(yè)、用戶等不同層次和國家、地區(qū)、流域等不同尺度，提出精細(xì)化的任務(wù)目標(biāo)，形成上下聯(lián)動、全面覆蓋和分級負(fù)責(zé)的有效管理模式[9]。為保證實施過程的可行性，需構(gòu)建三個配套性技術(shù)支撐體系，即以控制“三條紅線”執(zhí)行成效的考核指標(biāo)體系、以適應(yīng)新制度工作程序變動的行政管理體系和以保證新制度順利執(zhí)行的政策法規(guī)體系。

水資源管理模式的經(jīng)濟(jì)制度主要由水權(quán)制度、價格制度和財稅制度構(gòu)成。水權(quán)制度是水立法、水政策和水管理的核心內(nèi)容，基于水權(quán)界定、分配和交易可為水資源的合理利用及優(yōu)化配置提供良好的思路。通過建立水權(quán)交易規(guī)范體系，形成最優(yōu)化的定量、定價和定額標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)意識增強(qiáng)節(jié)水意識，倒逼轉(zhuǎn)讓流程和監(jiān)督管理的操作合法，進(jìn)而保障水資源市場的健康運(yùn)營[10]。因此，應(yīng)當(dāng)積極開展水權(quán)交易，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)通暢、執(zhí)行有力的水權(quán)制度，強(qiáng)化水資源用途管控，健全水資源經(jīng)濟(jì)收益分配制度。

2 我國水資源管理模式的創(chuàng)新思路

2.1 水資源管理模式的目標(biāo)科學(xué)化

隨著以流域為單元的水資源管理模式不斷地優(yōu)化，其逐漸成為我國水資源管理制度與體制改革的主流方向，水資源管理模式目標(biāo)也從單一管水變成多元化管水。合理的流域水資源管理模式需要以社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的總體效益最優(yōu)為目標(biāo)，近期效益與長遠(yuǎn)效益兼顧。根據(jù)我國各流域的實際情況，體現(xiàn)出水資源的年際間不同需求，厘清年內(nèi)四季用水的輕重緩急，融入節(jié)約用水和提高用水效率等節(jié)水理念，制定出科學(xué)合理的水資源管理模式。另外，在整體性和大眾視角下，進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制創(chuàng)新，并在獲取大量實踐經(jīng)驗之后，不斷將水資源管理模式進(jìn)行修改完善以實現(xiàn)目標(biāo)原則科學(xué)化。

2.2 水資源管理模式的措施多樣化

在水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)過程中，及時解決水危機(jī)中出現(xiàn)的各類問題，合理運(yùn)行閘壩工程、出臺涉水法律法規(guī)和實行收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制等措施，使地表與地下水資源開發(fā)利用的邊界可以滿足節(jié)水型社會的用水需求?；凇叭龡l紅線”構(gòu)建水資源管理模式的總體框架和基本思路，提出水資源管理工作的技術(shù)方案。隨著水資源管理中突發(fā)事件呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢，通過將水旱災(zāi)害應(yīng)急處置與常態(tài)管理手段相結(jié)合，以流域為基本單元，揭示流域水文循環(huán)規(guī)律，不斷應(yīng)用科學(xué)的技術(shù)措施以優(yōu)化水資源管理模式，并給予制度和法律保障，最終形成各級信息共享、閘壩智慧調(diào)度和涉水事務(wù)統(tǒng)一管理的多樣化措施。

3 結(jié)論與展望

我國水資源管理經(jīng)歷了由分散管理到集中管理的變遷與發(fā)展過程，目的是提高水資源的利用效率和配置能力，水資源管理的最高目標(biāo)是實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。因此，在水資源管理的模式中，要加強(qiáng)法律制度、經(jīng)濟(jì)制度及生態(tài)效益補(bǔ)償制度的不斷創(chuàng)新、改進(jìn)與完善，現(xiàn)得出以下初步結(jié)論與展望：

a.水資源管理模式的變遷是一個隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的演進(jìn)過程，是動態(tài)的，在不斷完善中達(dá)到相對成熟穩(wěn)定。

b.水資源管理模式必須符合我國基本國情，揚(yáng)棄各國管理模式的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

c.水資源管理模式需加強(qiáng)市場導(dǎo)向作用，形成指標(biāo)明確、補(bǔ)齊短板、系統(tǒng)治理和有效監(jiān)督的工作機(jī)制，做到易操作、可檢查和能考核。

d.在實踐中不斷提高企業(yè)和社會公眾的參與度，完善水資源管理決策系統(tǒng)，確定各項指標(biāo)的權(quán)重值，使決策者能夠科學(xué)決策，進(jìn)而提高決策的效能。

e.水資源管理模式的設(shè)計中，如何以市場為導(dǎo)向促使水資源管理模式發(fā)生變遷，如何使公眾在水權(quán)理念的引導(dǎo)下自覺主動參與，是未來研究的重要內(nèi)容。