科技金融視闕的中國政府引導(dǎo)基金發(fā)展與對策研究

趙紅梅

[摘 要] 基于對具有代表性的國家級政府引導(dǎo)基金和地方性政府引導(dǎo)基金的具體分析，得出當(dāng)前我國政府引導(dǎo)基金面臨的主要問題來自“募、投、管、退”四個方面，提出放開出資比例限制、廣泛接受融資項目、建立專業(yè)投資和顧問團隊、多渠道多層次退出的政策建議，地方政府引導(dǎo)基金更應(yīng)成為科技金融的主力軍。

[關(guān)鍵詞] 科技金融;政府引導(dǎo)基金;私募股權(quán)

[中圖分類號] F832.46[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）06-0167-02

1999年2月，湖南省的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的成立，拉開了我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展的序幕，2005年11月財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》系列相關(guān)文件，政府引導(dǎo)基金進入了新一輪蓬勃發(fā)展期，截止2018年12月底，我國申請注冊的政府引導(dǎo)基金達到1548支，已披露的目標規(guī)模超過9.83萬億，投資企業(yè)2133家，投資金額超過1670億人民幣。

一、科技金融的國家隊

在國務(wù)院在十三五《國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》文件中明確指出，要發(fā)展和壯大政府引導(dǎo)投資基金，加強對種子期和初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的直接融資支持，特別是發(fā)揮國家“科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金（2011年成立）”、“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（2015年成立）”和“中小企業(yè)發(fā)展基金（2015年成立）”的重要作用，以財政投入撬動社會資本，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和壯大，扶持基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)突破。

三大國家級政府引導(dǎo)基金比較表

作為創(chuàng)業(yè)投資基金的國家隊，上述三支基金的共同特點是由多部委聯(lián)合成立，規(guī)模較大，投資方向以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為主。在運作模式上具有各自的特色，分別以子基金和直投基金的方式開展，子基金的設(shè)立也以分散式和集中式兩種模式進行，截止2018年“科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金”已設(shè)立20支子基金，“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”通過中金啟元、國投創(chuàng)合和盈富泰克三個子基金進行投資。

二、地方性政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)分化

廣東省、江蘇省、山東省和浙江省成立的政府引導(dǎo)基金的數(shù)量最多，每個省份的基金數(shù)量都在150家左右。西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和青海省成立的政府引導(dǎo)基金數(shù)量最少，都不超過10家。創(chuàng)新性最為活躍、最受政府引導(dǎo)基金青睞、被投企業(yè)數(shù)量最多的地區(qū)分別是北京市、廣東省、江蘇省、上海市、浙江省和湖北省，較少的是西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)。政府引導(dǎo)基金表現(xiàn)最活躍的年份是2015和2018年，投資企業(yè)數(shù)量都超過了400家，而私募投資基金表現(xiàn)最活躍的年份是2017年，可見政府引導(dǎo)基金的投資節(jié)奏并沒有和市場完全契合。在投資階段方面，政府引導(dǎo)基金仍然投向擴張期企業(yè)的次數(shù)是最多的，占到總投資次數(shù)的42.52%，而投向種子期和初創(chuàng)期企業(yè)的比例是29.28%，但投向種子期企業(yè)的平均金額卻高于其他時期，達到1.6億。行業(yè)方面，IT行業(yè)最受青睞，然后是互聯(lián)網(wǎng)、生物技術(shù)及醫(yī)療健康、機械制造和電子及光電設(shè)備。

從私募創(chuàng)投的投資熱點來看，不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不同，如天津市、黑龍江省、四川省在IT領(lǐng)域，北京市、上海市、浙江省、福建省、廣東省、重慶市在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，河北省、江西省在化工原料及加工領(lǐng)域，遼寧省、江蘇省、安徽省、山東省、河南省、湖南省、陜西省在機械制造領(lǐng)域，新疆維吾爾自治區(qū)在能源及礦產(chǎn)領(lǐng)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)在農(nóng)林牧漁領(lǐng)域，西藏在清潔技術(shù)領(lǐng)域，山西省、吉林省、湖北省、海南省、貴州省、云南省、青海省在生物技術(shù)和醫(yī)療健康領(lǐng)域，廣西壯族自治區(qū)在食品飲料領(lǐng)域等，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢在技術(shù)、資源、人才方面都已經(jīng)形成了一定的集聚效應(yīng)。而在上述領(lǐng)域，大部分地方級政府引導(dǎo)基金并未通過專項產(chǎn)業(yè)基金繼續(xù)擴大產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，而是普遍集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

三、目前政府引導(dǎo)基金面臨的挑戰(zhàn)

政府引導(dǎo)基金作為股權(quán)投資基金，面臨的主要挑戰(zhàn)來自于募、投、管、退四個方面。

（一）“資管新規(guī)”后募資難度增大

政府引導(dǎo)基金的設(shè)立一般都是采用財政出資20-30%，撬動社會資本共同成立母基金，再引入優(yōu)質(zhì)私募創(chuàng)投基金管理機構(gòu)，共同發(fā)起子基金或參股其已經(jīng)設(shè)立的股權(quán)投資基金。共同成立母基金的社會資本主要來自銀行、保險公司、國營企業(yè)或大型民營企業(yè)，其中銀行曾經(jīng)是政府引導(dǎo)基金成立母基金的重要資金來源。如2016年成立的黑龍江省工業(yè)投資基金，總規(guī)模達101億，其中財政出資25億元，資產(chǎn)管理公司出資1億元，其余75億資金來自興業(yè)銀行和廣發(fā)銀行。但2018年4月發(fā)布的“資管新規(guī)”，不再允許金融機構(gòu)期限錯配、剛性兌付、保本保收益、設(shè)立資金池等行為的出現(xiàn)，且對投資結(jié)構(gòu)有明確規(guī)定，不允許多層嵌套?！百Y管新規(guī)”發(fā)布后銀行資金很難再進入股權(quán)投資領(lǐng)域，同時公募基金、私募基金、政府平臺以及其他企業(yè)的融資資金，也無法通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計投向政府引導(dǎo)基金，使得本來就募資艱難的政府引導(dǎo)基金雪上加霜。

（二）目標重復(fù)、限制嚴格導(dǎo)致投資效率不高

2017年1月國家發(fā)改委發(fā)布文件規(guī)定了新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)、數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。政府引導(dǎo)基金順應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，投資目標也主要集中在以上行業(yè)。地方性產(chǎn)業(yè)基金通常規(guī)定在省內(nèi)投資的比例，如陜西省的政府投資引導(dǎo)基金相關(guān)文件規(guī)定，投向陜西省內(nèi)企業(yè)的資金比例不低于子基金總額的50%。福建省政府引導(dǎo)基金的相關(guān)文件規(guī)定，投向福建省內(nèi)企業(yè)的資金比例不能低于子基金總額的80%。行業(yè)、區(qū)域的限制給政府引導(dǎo)基金畫了一個圈，圈里的企業(yè)反復(fù)獲得投資，圈外的企業(yè)只能望洋興嘆。另外從被投企業(yè)發(fā)展階段來看，政府引導(dǎo)基金70%以上的資金都投向了處于擴張期和成熟期的企業(yè)，這部分企業(yè)的經(jīng)營模式已經(jīng)清晰，實際上是容易通過市場獲取資金滿足經(jīng)營需要的，和政府引導(dǎo)基金特別是創(chuàng)投基金設(shè)立的初衷有差異。

（三）缺少能為企業(yè)提供咨詢和資源嫁接的高級管理人才

最具創(chuàng)新活力和發(fā)展?jié)摿Φ目萍夹椭行∑髽I(yè)，除了缺少資金支持，更缺乏的成熟的股權(quán)設(shè)計、企業(yè)管理和經(jīng)營輔導(dǎo)，只有解決了管理上的后顧之憂，才能讓這些企業(yè)把主要的精力投入在技術(shù)研發(fā)上，更高效的發(fā)展和壯大。但我國政府引導(dǎo)基金本身的專業(yè)基金運作人才都十分缺乏，且主要來自于政府部門委派，更不用說那些曾經(jīng)具有成功創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗和企業(yè)管理經(jīng)驗的專業(yè)顧問團隊。目前我國沒有專門為中小企業(yè)服務(wù)的機構(gòu)，多由工信部、科技部、工商總局等部門兼管，這些部門也沒有能夠提供咨詢和幫扶的顧問團隊。這些問題導(dǎo)致我國的民營中小企業(yè)的生存時間很短，很多不是敗于項目不好，而是死于管理不善。

（四）不能以退出結(jié)果論英雄

根據(jù)國內(nèi)外股權(quán)基金的普遍經(jīng)驗和國內(nèi)相關(guān)文件的規(guī)定，政府引導(dǎo)基金的存續(xù)時間一般規(guī)定為5-10年，我國政府引導(dǎo)基金設(shè)立時間大多在2015年以后，2008-2017年以來全國退出僅有57個政府引導(dǎo)基金投資的企業(yè)通過上市、回購、轉(zhuǎn)讓等方式退出，按照大多數(shù)基金設(shè)定的投資和管理期限，接下來的2-3年應(yīng)該是2015年前后設(shè)立和運作的基金大量退出的階段，但從目前的情況來看，顯然退出前景并不樂觀。由于目前我國政府引導(dǎo)的績效評價還是根據(jù)年度目標的實現(xiàn)程度來開展，因此這也是一些基金管理人偏向選擇中后期較為成熟的企業(yè)進行投資的原因?？萍夹椭行∑髽I(yè)的培育需要時間和耐心，也需要足夠的容錯率，與私募創(chuàng)投機構(gòu)追求利潤率的目標不同，政府引導(dǎo)基金的導(dǎo)向和扶持作用應(yīng)追求更長效的機制。

四、靈活機制做科技金融主力軍

靈活募集機制，放開出資比例限制。此前20-30%的出資比例一直是政府引導(dǎo)基金的硬性條件之一，很少有財政出資在30%以上，而70%的社會資本如果沒有及時到位又導(dǎo)致財政資金的空置浪費。在解決出資比例約束的問題上，不少地方政府已經(jīng)開始松動，如天津市政府發(fā)布《天津市關(guān)于加快推進智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》中明確表示放寬政府引導(dǎo)基金出資30%比例限制。放開后，政府引導(dǎo)基金在資金使用上更具有主動權(quán)。

靈活投資機制，廣泛接受融資項目。國務(wù)院在科技創(chuàng)新規(guī)劃中提出，要推進各具特色的科技金融專營機構(gòu)和科技金融服務(wù)中心的建設(shè)，將科技資源和金融資源集聚起來，打造區(qū)域性科技金融服務(wù)品牌，高新區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)開展科技金融先行先試。政府引導(dǎo)基金可以聯(lián)合相關(guān)部門建立融資平臺，讓更多市場關(guān)注不到的早期企業(yè)和項目有機會申報獲取支持。

靈活管理機制，必須建立專業(yè)投資和顧問團隊。商業(yè)化和市場化并不意味著政府引導(dǎo)基金要將放開管理權(quán)，全權(quán)讓渡給子基金管理機構(gòu)，反而是要逐漸建立引導(dǎo)基金自己的專業(yè)團隊，要有懂基金運營的金融人才，懂項目研發(fā)的科技人才，懂企業(yè)運營的管理人才以及懂資本運作的財務(wù)人才等，對初創(chuàng)型企業(yè)進行立體化支持。

靈活退出機制，多渠道多層次退出。由于政府引導(dǎo)基金的投資和備投項目中有不少科技含量較高但尚未盈利的初創(chuàng)型中小企業(yè)，科創(chuàng)板的出臺對政府引導(dǎo)基金十分利好，要利用科創(chuàng)板扶持一批科技型企業(yè)上市，增強政府引導(dǎo)基金活力，同時對于孵化成熟的企業(yè)不必等到IPO，可以提前合理定價轉(zhuǎn)讓股權(quán)，轉(zhuǎn)在私募機構(gòu)不愿介入的項目上大有作為。

我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，科技金融的支持對邁進創(chuàng)新型國家行列、建設(shè)世界科技強國具有重要意義，引導(dǎo)基金設(shè)立的主要目的是推動區(qū)域和全國經(jīng)濟的整體發(fā)展，通過政府投資拉動社會投資，在新的發(fā)展時期，地方政府引導(dǎo)基金更應(yīng)發(fā)揮本地產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才優(yōu)勢，因勢利導(dǎo)，成為科技金融的主力軍。

[參考文獻]

[1]劉江會.金融支持上海建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心對策研究[J].科學(xué)發(fā)展，2017（6）：13-26.

[2]陳強，鮑竹.中國天使投資發(fā)展現(xiàn)狀與政策建議[J].科技管理研究，2016，36（8）：21-25.

[3]張明喜.我國科技金融發(fā)展的財政配套機制研究[J].科技進步與對策，2015，32（23）：113-117.

[4]李善民，陳勛，許金花.科技金融結(jié)合的國際模式及其對中國啟示[J].中國市場，2015（5）：40-47.

[5]趙旭.商業(yè)銀行和創(chuàng)投引導(dǎo)基金在科技金融中的功能定位和現(xiàn)狀分析[J].金融經(jīng)濟，2013（16）：119-122.

[6]闞景陽.科技型中小企業(yè)的融資途徑拓展分析[J].金融教學(xué)與研究，2012（6）：28-33.

[7]肖澤磊，韓順法，易志高.我國科技金融創(chuàng)新體系的構(gòu)建及實證研究——以武漢市為例[J].科技進步與對策，2011，28（18）：6-11.

[8]孔村光.科技金融創(chuàng)新的“西湖模式”[J].中國科技投資，2010（04）：65.

[9]張俊芳，郭戎.拓展企業(yè)融資渠道促進科技資源優(yōu)化配置——基于浙江省科技金融工作的調(diào)研分析[J].中國科技投資，2010（3）：70-73.

[責(zé)任編輯：潘洪志]