從雙軌制、新雙軌制到市民化
——流動(dòng)人口治理40年

改革開放40年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目成就的40年，也是中國(guó)社會(huì)流動(dòng)性增加和社會(huì)活力增強(qiáng)的40年，更是社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變遷的40年。40年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展從最初總結(jié)文革失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)開始，到摸著石頭過河的探索，再到建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)確立，歷經(jīng)艱辛，走出了一條極不平凡的發(fā)展道路，從而在經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化生態(tài)各個(gè)方面取得了巨大成就。

這條極不平凡的道路由改革城鄉(xiāng)二元分割的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、釋放社會(huì)的活力開始。盡管改革的措施最早是在經(jīng)濟(jì)層面展開，包括城鄉(xiāng)之間資源配置方式的改變，然而卻產(chǎn)生了意想不到的社會(huì)后果，即人口的大量流動(dòng)。因應(yīng)于人口大量流動(dòng)的影響和沖擊，政府對(duì)既有社會(huì)管理的體制、政策也開始逐步改變。這種改變，今天稱之為社會(huì)建設(shè)的過程，體現(xiàn)出一種既型塑國(guó)家與社會(huì)的邊界，同時(shí)也被變動(dòng)著的國(guó)家與社會(huì)邊界型塑的雙向發(fā)展特征。這種雙向發(fā)展進(jìn)程必須放置在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景中，從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角解讀，才能展示一幅清晰的圖像。

從馬克思等經(jīng)典作家角度，國(guó)家被視為“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”。(1)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1972年，第171、266頁。而從當(dāng)代社會(huì)學(xué)和政治學(xué)角度而言，社會(huì)既在國(guó)家的滲透和監(jiān)護(hù)下發(fā)育，在發(fā)育的過程中又在逐步與國(guó)家分離。某種程度上，社會(huì)的地位和邊界由國(guó)家界定，至少需經(jīng)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)來體現(xiàn)，因此，國(guó)家與社會(huì)的力量和地位并不對(duì)等。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不僅有對(duì)立和矛盾，更為重要的是相互交織與借用。國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的具體樣態(tài)主要取決于國(guó)家權(quán)力控制和配置資源的廣度、深度和力度。

回到中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的具體場(chǎng)景。1949年后隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)力度的加強(qiáng)，國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，從而使得國(guó)家—社會(huì)關(guān)系從帝國(guó)時(shí)期的“疏離”變成“家長(zhǎng)式”管理。權(quán)力對(duì)地方事務(wù)的介入越多，隨之而來的維持社會(huì)秩序的責(zé)任越重，也帶來民眾更多的期待和依賴。建立在此基礎(chǔ)上的國(guó)家，勢(shì)必以情感和行動(dòng)的雙重控制作為核心導(dǎo)向，所以國(guó)家范圍內(nèi)的全能化走向具有某種邏輯必然性。(2)任劍濤：《社會(huì)的萎縮與重建》，張一兵等編：《社會(huì)理論論叢》第二輯，南京：南京大學(xué)出版社，2004年，第178頁。孫立平等把建國(guó)后的中國(guó)社會(huì)稱為“總體性社會(huì)”，即國(guó)家將流動(dòng)性用組織化的方式控制了起來(在城鎮(zhèn)的組織化表現(xiàn)方式為單位制度，在鄉(xiāng)村的組織化表現(xiàn)方式為人民公社制度)，最大程度地減少流動(dòng)，從而達(dá)到汲取資源、管理社會(huì)、動(dòng)員社會(huì)的目標(biāo)。(3)孫立平、王漢生等：《改革以來中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期，第47-62頁。馮仕政則認(rèn)為對(duì)超常績(jī)效的追求和對(duì)改造社會(huì)的強(qiáng)烈欲求，是中國(guó)這一“革命教化政體”的內(nèi)在矛盾，也即意欲盡快推進(jìn)社會(huì)改造但缺乏足夠有效手段時(shí)推行國(guó)家運(yùn)動(dòng)的原因。(4)馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異》，《開放時(shí)代》2011年第1期，第73-97頁。渠敬東等認(rèn)為在改革開放時(shí)期，國(guó)家治理從總體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變。(5)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體性支配到技術(shù)性治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期，第104-127頁。轉(zhuǎn)型背景中的中國(guó)仍在不斷調(diào)適其整合社會(huì)要素的體制機(jī)制，其“變”與“不變”既反映了國(guó)家的自主性及其限度，同時(shí)也重塑了國(guó)家權(quán)力的實(shí)施方式及其運(yùn)作邏輯，對(duì)于流動(dòng)人口的治理典型呈現(xiàn)出國(guó)家的自主性及其限度，同時(shí)社會(huì)的自主性也在逐步發(fā)育。

回顧40年的人口流動(dòng)和治理軌跡，我們發(fā)現(xiàn)其推動(dòng)力是政府，即政府在流動(dòng)人口流動(dòng)和治理方面居于主導(dǎo)地位。然而流動(dòng)人口并不是一味被動(dòng)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，實(shí)踐總是會(huì)突破政府政策的設(shè)定，對(duì)政府既有的治理模式形成挑戰(zhàn)，從而呈現(xiàn)出政府政策被動(dòng)的一面。從最初的管控到今天的寓管理于服務(wù)之中，政府在流動(dòng)人口治理方面的政策變動(dòng)軌跡，為我們透視40年中國(guó)改革開放進(jìn)程提供了一個(gè)視角和窗口，同時(shí)也為未來發(fā)展提供反思。筆者并不想重復(fù)已有研究路徑，只想通過雙軌制、新雙軌制、市民化幾個(gè)關(guān)鍵詞及其發(fā)生學(xué)背景，梳理出40年流動(dòng)人口與政策博弈的軌跡，以及這條軌跡背后的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)之上，通過對(duì)流動(dòng)人口的前景展望，提出中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的未來模式。

一、雙軌制與流動(dòng)人口治理

在學(xué)界認(rèn)為的全能性社會(huì)和總體性社會(huì)背景中，對(duì)人口流動(dòng)的治理是嚴(yán)格控制，目的是為了最大限度地汲取資源。今天被學(xué)界追溯到的最早的控制人口流動(dòng)的政策，是1956年秋政務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，及由全國(guó)人大常委會(huì)1958年1月通過的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。此后對(duì)人口流動(dòng)的控制一直延續(xù)至改革初期。當(dāng)時(shí)的人口流動(dòng)只能通過招工、招生考試、參軍、婚嫁等常規(guī)途徑和“上山下鄉(xiāng)”、下放串聯(lián)、三線建設(shè)等政治性或政策性的、非常規(guī)途徑進(jìn)行。這個(gè)時(shí)期政府通過與戶籍相配套的一系列相關(guān)制度和政策，把人口流動(dòng)限制在城市單位和農(nóng)村人民公社內(nèi)部，當(dāng)時(shí)的人口流動(dòng)更多地是一種政治性流動(dòng)或政策性流動(dòng)，基于經(jīng)濟(jì)原因或其他原因的自由流動(dòng)幾乎完全消失。這既是當(dāng)時(shí)國(guó)家想要實(shí)現(xiàn)的組織化目標(biāo)，同時(shí)也是國(guó)家通過權(quán)力控制社會(huì)的結(jié)果。因?yàn)榭茖又g信息不對(duì)稱、激勵(lì)制度不健全、監(jiān)督成本高昂等原因，這一階段對(duì)社會(huì)的治理包括對(duì)人口流動(dòng)的治理總體表現(xiàn)為常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)治理交替進(jìn)行，(6)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期，第67-85頁。即國(guó)家通過戶籍制度及其相關(guān)配套措施，間或通過政治運(yùn)動(dòng)或政策性移民進(jìn)行流動(dòng)人口治理。人口自由流動(dòng)消失的背后反映出當(dāng)時(shí)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是一邊倒的，國(guó)家完全掌控社會(huì)。

共和國(guó)歷史上具有現(xiàn)代意義的人口自由流動(dòng)是從改革開放之后開始的。改革開放的前10年間，在“保護(hù)存量、培育增量”方針的指引下，以雙軌制為核心機(jī)制的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，并成為人口流動(dòng)的社會(huì)背景。按照華生的說法：“雙軌制是1984年9月在浙江舉行的首屆全國(guó)中青年經(jīng)濟(jì)科學(xué)工作者討論會(huì)，即著名的莫干山會(huì)議上提出來的。……實(shí)行放調(diào)結(jié)合的雙軌制價(jià)格改革思路。雙軌制思路提出之后，不僅在價(jià)格組，而且在農(nóng)村組、社會(huì)組等各組產(chǎn)生了共鳴。”(7)華生：《雙軌制始末》，《中國(guó)改革》2005年第1期，第22-25頁。然而，實(shí)踐中的雙軌制卻并未像設(shè)想般運(yùn)行，反而出現(xiàn)了計(jì)劃內(nèi)外的倒買倒賣和權(quán)力尋租現(xiàn)象。計(jì)劃內(nèi)是一重價(jià)格，計(jì)劃外是另外一重價(jià)格的多重價(jià)格現(xiàn)象并存。正因?yàn)槿绱?，后來學(xué)界和社會(huì)就將雙軌制理解為轉(zhuǎn)型的特殊安排。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱曾經(jīng)將雙軌制概括為三個(gè)層面：第一層面是商品和服務(wù)存在雙重價(jià)格；第二層面是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有部分，雙軌制給當(dāng)時(shí)的增量部分(非國(guó)有經(jīng)濟(jì))提供了充分的成長(zhǎng)空間；第三層面是針對(duì)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，認(rèn)為在糧食批發(fā)價(jià)格逐步放開后，雙軌制使中國(guó)農(nóng)民的溫飽乃至小康問題，出現(xiàn)了解決的可能。(8)田偉：《雙軌制改革的歷史回顧及評(píng)價(jià)》，《理論學(xué)刊》2009年第4期，第53-56頁。

正是因?yàn)殡p軌制的存在，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基層組織才能打破總體性社會(huì)中的人民公社體制，以包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式重新調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)和收益權(quán)，從而帶來了勞動(dòng)力的解放。城市也開始逐步通過承包制的方式，改革國(guó)營(yíng)企業(yè)的僵化的經(jīng)營(yíng)方式。城市國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的改變吸引了從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制中解放出來的人口，間接促進(jìn)了人口流動(dòng)。同時(shí)得益于雙軌制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始出現(xiàn)并成為改革前10年最具有活力的社會(huì)部分。在沿海開放城市，通過大膽引進(jìn)外資，采用全新體制，不僅激發(fā)了對(duì)勞動(dòng)力的需求，而且產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的人口及資源的流動(dòng)性。今天回頭總結(jié)，無論是外國(guó)資本和技術(shù)向國(guó)內(nèi)流動(dòng)，還是內(nèi)地勞動(dòng)力和資源向沿海流動(dòng)，都使改革初期的社會(huì)活力，在流動(dòng)中得到了優(yōu)化配置。可以說，這是改革開放前10年自覺和不自覺的“供給側(cè)改革”。這種改革既從供給側(cè)釋放民間活力，使得包括勞動(dòng)力在內(nèi)的人財(cái)物開始流動(dòng)，也從需求側(cè)釋放了總體性社會(huì)中被壓抑的需求，供需兩端的力量共同推動(dòng)了改革前10年的中國(guó)社會(huì)發(fā)展。這一階段的社會(huì)發(fā)展源于國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制開始松動(dòng)，社會(huì)開始有了自主的空間，盡管此時(shí)的自主空間還很小。

基于對(duì)人口流動(dòng)的需求，雙軌制背景下對(duì)流動(dòng)人口的治理是將原有的戶籍管理制度以變通的方式打開一條小縫。 1984年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》即是人口流動(dòng)控制松動(dòng)的表現(xiàn)，此后農(nóng)村因?yàn)槁?lián)產(chǎn)承包制而解放的勞動(dòng)力開始通過各種方式涌入城市。說是打開一條小縫的原因是當(dāng)時(shí)的人口流動(dòng)是有條件的，需要從政府相關(guān)部門辦理各種證件并要進(jìn)行相應(yīng)登記。然而，政策一經(jīng)松動(dòng)，首先是基于經(jīng)濟(jì)原因的人口自由流動(dòng)便如潮水一般涌現(xiàn)出來，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)者口中的“推——拉”理論的有力佐證。其次是基于其他方面原因的人口流動(dòng)數(shù)量也逐步開始增加。人口流動(dòng)的閘門一旦打開，就再也無法回到起初。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1987年，全國(guó)流動(dòng)人口就猛增到1810萬人，1988年甚至出現(xiàn)了“百萬民工下廣東”的民工潮現(xiàn)象。在人口流動(dòng)的過程中，盡管國(guó)家包括流出地政府和流入地政府曾試圖對(duì)其進(jìn)行管控，人口流動(dòng)的相關(guān)政策也出現(xiàn)過反復(fù)，但自由流動(dòng)的勢(shì)頭已經(jīng)無法阻擋，國(guó)家只能順應(yīng)這種潮流，承認(rèn)自由流動(dòng)的事實(shí)并修改相關(guān)政策，原有的嚴(yán)格管理開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰C管理。于是，1995年流動(dòng)人口的數(shù)量已達(dá)7073萬人，比1988年翻了幾番，2000年更超過了1億人。(9)段成榮、楊柯、馬學(xué)陽：《中國(guó)流動(dòng)人口研究》，北京：中國(guó)人口出版社，2012年，第50-51頁。流動(dòng)的目的地也從最初的小城鎮(zhèn)開始涌向大中城市，從業(yè)方式從單純打工到從事城市各種服務(wù)行業(yè)。自由流動(dòng)帶給中國(guó)的影響不僅表現(xiàn)為城鄉(xiāng)和地區(qū)差距的縮小、流出地農(nóng)村貧困的減緩，而且為流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予了活力，貢獻(xiàn)了稅賦。

這一階段政府對(duì)流動(dòng)人口的治理重心為防范控制。中央政策和流入地政府出于各種考慮，出臺(tái)的流動(dòng)人口治理政策具有濃厚的“應(yīng)急色彩”，對(duì)流動(dòng)人口的管理手段和方式也簡(jiǎn)單地停留在“以證管人”和“重收費(fèi)”等，即側(cè)重于管而非提供服務(wù)。這種管理方式的本質(zhì)還是一種雙軌制：對(duì)流入城市的流動(dòng)人口而言，盡管他們?yōu)槌鞘凶龀隽素暙I(xiàn)，但流入地城市還是以有無當(dāng)?shù)貞艏疄橐罁?jù)對(duì)人口進(jìn)行分類并管理，這與雙軌制體制內(nèi)外分殊沒有差異。

以往人們對(duì)于雙軌制的評(píng)價(jià)和認(rèn)知，多從價(jià)格改革、資源配置、市場(chǎng)要素培育等角度討論。批評(píng)者認(rèn)為雙軌制作為一種過渡性安排，扭曲了資源配置并導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。贊揚(yáng)者則認(rèn)為雙軌制給予了經(jīng)濟(jì)主體充分的調(diào)整和適應(yīng)時(shí)間，是中國(guó)漸進(jìn)式改革的突出表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，雙軌制作為一種過渡時(shí)期的特殊制度安排，既為人口流動(dòng)打開了一條通道，同時(shí)也激發(fā)了社會(huì)活力，增加了社會(huì)自主度。當(dāng)然，社會(huì)自主度的增加緣于國(guó)家主動(dòng)的部分讓渡。雙軌制時(shí)期的流動(dòng)人口治理最初便是國(guó)家主動(dòng)讓渡部分空間，通過培育體制外增量推進(jìn)社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)。然而，作為社會(huì)形成自主性的初始設(shè)計(jì)——雙軌制卻成為后續(xù)各級(jí)地方政府的一種習(xí)慣性思維和行為方式。在許多流動(dòng)人口聚居城市，地方政府從資源、稅收、公共財(cái)政等各個(gè)方面論證流動(dòng)人口(2017年在某特大城市甚至被稱為低端人口)聚集的不合理性，并采取各種管控措施對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行管控甚至驅(qū)趕，這是雙軌制設(shè)計(jì)者當(dāng)初完全未曾預(yù)料到的另外一種社會(huì)后果。盡管雙軌制帶來了這樣或者那樣的社會(huì)后果，但這個(gè)時(shí)期社會(huì)各個(gè)群體通過改革普遍獲得了利益，因此對(duì)改革的一致?lián)碜o(hù)卻是罕見的。

二、新雙軌制與流動(dòng)人口治理

作為一種過渡性質(zhì)的雙軌制，誰也沒有預(yù)料到它會(huì)對(duì)中國(guó)的漸進(jìn)式改革產(chǎn)生重大的社會(huì)影響，并在各個(gè)方面體現(xiàn)出來。改革開放前20年，依靠體制外增量的發(fā)展轉(zhuǎn)化和調(diào)整體制內(nèi)的存量的方式，并最終全部統(tǒng)一為體制外增量的發(fā)展方式，雙軌制克服了改革進(jìn)程中面臨的許多重大困境，為社會(huì)發(fā)展開辟出一片新天地，并最終將原有的總體性社會(huì)的計(jì)劃體制轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化取向的市場(chǎng)體制。改革開放20年后，因?yàn)槁窂揭蕾嚮蛑贫葢T性，雙軌制在諸多方面依然延續(xù)下來，并表現(xiàn)為新的形式。這種新的形式與新的改革背景密切相關(guān)，這便是1994年分稅制改革對(duì)勞動(dòng)力和資本關(guān)系的影響。(10)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體性支配到技術(shù)性治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期，第104-127頁。

雙軌制發(fā)展到一定程度，引發(fā)了社會(huì)對(duì)于整個(gè)國(guó)家體制內(nèi)外的倒賣現(xiàn)象尤其是“官倒”的極度憎惡并影響到了社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)的厭惡情緒證明社會(huì)已經(jīng)開始有了自主性，盡管這種自主性此刻依然脆弱。從1992年南方談話開始，中國(guó)改革進(jìn)入了新階段，即以市場(chǎng)化、法治化改革為目標(biāo)的階段。此時(shí)對(duì)社會(huì)發(fā)展影響最大的就是稅收制度，即從改革初期的財(cái)政包干到分稅制。財(cái)稅制度的改革既是市場(chǎng)化改革的一部分，同時(shí)又反過來型塑了市場(chǎng)背景下的勞動(dòng)力和資本的關(guān)系。人口流動(dòng)的治理也在這種背景下開始呈現(xiàn)出與雙軌制不同的面相。

市場(chǎng)化改革推動(dòng)了資本以最低成本的方式吸納全國(guó)各地的勞動(dòng)力，分稅制改革削弱了地方政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的動(dòng)力，國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入比例的減少也影響了勞動(dòng)力在本鄉(xiāng)本土的就業(yè)模式。80年代提倡的“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的人口就地就業(yè)的轉(zhuǎn)化模式發(fā)生了改變。此時(shí)，人口流動(dòng)的方向不再簡(jiǎn)單聚焦于東南沿海，而是從西部向東部、從北部向南部，其規(guī)模也進(jìn)一步擴(kuò)大。2005年全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已達(dá)14735萬人，許多地方甚至出現(xiàn)了只留下老人，其余家庭成員舉家遷移的現(xiàn)象。市場(chǎng)化取向的人口流動(dòng)模式改變了1980年代通過承包制而恢復(fù)的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，中西部大量農(nóng)村呈現(xiàn)空心化，東部城郊村落開始速溶化。農(nóng)村大量青壯年的外出流動(dòng)，使得中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)三種轉(zhuǎn)變：一是從有根到無根的轉(zhuǎn)變，二是從熟悉到陌生的轉(zhuǎn)變，三是從守土到離土的轉(zhuǎn)變。這三種轉(zhuǎn)變對(duì)中國(guó)當(dāng)下乃至未來的發(fā)展都影響深刻。村落共同體的解體、社區(qū)生活的凋敝都在此背景中相應(yīng)呈現(xiàn)。

市場(chǎng)化改革深入推進(jìn)的這一階段，也是全球化及其自由主義意識(shí)形態(tài)在中國(guó)得到大有市場(chǎng)的階段。市場(chǎng)化和全球化背景下，中國(guó)農(nóng)村的人財(cái)物逐步大量向城市集聚，城鄉(xiāng)資源配置鏈條扭曲，(11)張兆曙：《“大樹進(jìn)城”中的城鄉(xiāng)關(guān)系》，《人文雜志》2010年第4期，第148-154頁。國(guó)有企業(yè)改革過程中各種尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，全球性資本和地方性權(quán)力的共謀現(xiàn)象時(shí)有報(bào)道。部分學(xué)者認(rèn)為，導(dǎo)致這些問題的根源在“新雙軌制”，即“以公共權(quán)力為背景，自下而上地尋找和套取，已經(jīng)市場(chǎng)化了的商品和服務(wù)價(jià)格體系與遠(yuǎn)未市場(chǎng)化的資金、土地、勞動(dòng)力等要素價(jià)格體系這兩大體系之間的巨額租金”。“新雙軌制表現(xiàn)在四個(gè)方面，一是資金價(jià)格管制和資金配置失衡。二是用地制度扭曲的市場(chǎng)化和征地制度明顯的權(quán)力尋租化。三是勞動(dòng)力價(jià)格的惡性競(jìng)爭(zhēng)和資方利益的難以撼動(dòng)。四是國(guó)有企業(yè)作為要素組合，實(shí)行產(chǎn)權(quán)壟斷定價(jià)和無序轉(zhuǎn)讓”。(12)鐘偉：《解讀“新雙軌制”》，《中國(guó)改革》2005年第1期，第17-21頁。在這種新雙軌制的影響下，涌入城市的流動(dòng)人口在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利、就業(yè)等各個(gè)方面普遍受到不平等的對(duì)待，城鄉(xiāng)差距也因此在城市生活內(nèi)部不斷地被再生產(chǎn)出來。

新雙軌制背景中，中國(guó)開始逐步成為世界體系的一部分，隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，全球勞工政策也逐步產(chǎn)生影響，中國(guó)政府在制訂流動(dòng)人口政策時(shí)，也更加重視維護(hù)流動(dòng)人口權(quán)利。從勞方和資方雙方力量對(duì)比角度而言，這也是勞方處于弱勢(shì)而資方強(qiáng)勢(shì)背景下的維持社會(huì)穩(wěn)定之舉。2001年底，中央政府要求各地方政府取消針對(duì)流動(dòng)人口的各項(xiàng)管理性收費(fèi)，其后涉及流動(dòng)人口辦證的各項(xiàng)費(fèi)用也逐步被取消。2003年國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》提出“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的十六字方針。2003年6月，《收容遣送條例》被廢止，標(biāo)志著人口流動(dòng)的管控進(jìn)一步放松。2006年，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，第一次將流動(dòng)人口定性為產(chǎn)業(yè)工人的一部分，同時(shí)對(duì)農(nóng)民工反映強(qiáng)烈的就業(yè)培訓(xùn)、工資拖欠、子女教育三方面也做出了相應(yīng)制度安排。

盡管中央政府頒布了眾多的政策，放松了對(duì)人口流動(dòng)的管控，同時(shí)在制度層面也做出修改，中小城鎮(zhèn)的戶口完全放開，大城市的戶籍在社會(huì)生活中的重要性也不如前30年，但國(guó)家權(quán)力不僅可能通過制度設(shè)計(jì)去影響人口流動(dòng)，還可通過市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮其影響，這就是學(xué)界總結(jié)的“市場(chǎng)/權(quán)力主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)”。這種結(jié)構(gòu)典型表現(xiàn)就是“經(jīng)濟(jì)吸納，社會(huì)排斥”。學(xué)界提出的“短工化”(13)清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系課題組：《短工化：農(nóng)民工就業(yè)趨勢(shì)研究》，沈原主編：《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》第六輯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第1-45頁。“雙重脫嵌”(14)朱妍、李煜：《雙重脫嵌：農(nóng)民工代際分化的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第11期，第66-75頁?！安鸱中蛣趧?dòng)力生產(chǎn)體制”(15)“拆分型農(nóng)民工生產(chǎn)體制”指工人的打工收入可以維持自身勞動(dòng)力的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，但贍養(yǎng)老人、養(yǎng)育子女等活動(dòng)只能在老家進(jìn)行。任焰、潘毅：《跨國(guó)勞動(dòng)過程的空間政治》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第4期，第21-33頁?！八奚釀趧?dòng)體制”(16)“宿舍勞動(dòng)體制”指外來工集中地居住在由工廠或當(dāng)?shù)卣诠S之內(nèi)或附近提供的宿舍之中并被隔離于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之外。參見任焰、潘毅：《宿舍勞動(dòng)體制：勞動(dòng)控制與抗?fàn)幍牧眍惪臻g》，《開放時(shí)代》2006年第3期，第124-134頁。等概念都是在描述這一時(shí)期在資本和國(guó)家權(quán)力的雙重制約下，流動(dòng)人口的實(shí)際生存狀態(tài)。由于流動(dòng)人口大量在非公企業(yè)就業(yè)，而市場(chǎng)化改革在形式上要求流動(dòng)人口作為市場(chǎng)主體進(jìn)行簽約，但因?yàn)槠洳⑽磾[脫農(nóng)村戶口身份，因此他們的流動(dòng)在社會(huì)層面并不具有向上的意義，無論他們換多少工作，換幾個(gè)行業(yè)，永遠(yuǎn)是在同一社會(huì)層級(jí)。同時(shí)，這些流動(dòng)人口也不享有國(guó)企工人習(xí)以為常的政治權(quán)、社會(huì)福利權(quán)等各種權(quán)利，血汗工廠成為流動(dòng)人口群體就業(yè)較為常見的地方，富士康的十七連跳讓人痛心催人思慮。

在新雙軌制階段，對(duì)于流動(dòng)人口的治理開始呈現(xiàn)出資本和國(guó)家權(quán)力共同作用的特征，從而在城市內(nèi)部形成了“市場(chǎng)/權(quán)力主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)”。從新雙軌制角度而言，盡管這一階段國(guó)家層面的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的方向已經(jīng)明確，但因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的國(guó)家因素之外，新增了市場(chǎng)和資本的變量，通過市場(chǎng)和資本的運(yùn)作，流動(dòng)人口群體剛剛擺脫計(jì)劃體制的管制束縛，行政二元的色彩還未完全褪色，資本通過市場(chǎng)對(duì)流動(dòng)人口的管控又開始逐漸形成。這一階段的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系總體上出現(xiàn)卡爾·波拉尼意義上的社會(huì)的某種程度的自我保護(hù)，近年來部分媒體公開報(bào)道的涉及流動(dòng)人口群體的各種勞動(dòng)維權(quán)事件、群體性事件即是社會(huì)自我保護(hù)的反映。

三、市民化與流動(dòng)人口治理

2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和分配方式的重大改變。中國(guó)開始成為全球經(jīng)濟(jì)體系的一部分，成為世界生產(chǎn)、分配、消費(fèi)體系的一環(huán)，乃至成為世界工廠。這一階段，通過市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行配置的方式已經(jīng)確立，市場(chǎng)得到了充分的發(fā)育，市場(chǎng)的各個(gè)要素包括社會(huì)的部分要素開始嚴(yán)格按照資本的邏輯運(yùn)作。這些變化影響到了處于生產(chǎn)和分配鏈條一端的流動(dòng)人口的境遇，同時(shí)也影響到了流動(dòng)人口治理的相關(guān)制度和政策。無論是來自全球其他地方的外部壓力還是內(nèi)部流動(dòng)人口權(quán)利意識(shí)的開始覺醒，都為這一階段流動(dòng)人口治理政策的轉(zhuǎn)變提供了條件和環(huán)境。

中國(guó)成為世界工廠的背景下，人口流動(dòng)已經(jīng)成為常態(tài)。然而因?yàn)槿丝谟?jì)生政策的影響，加上地方政府長(zhǎng)期對(duì)流動(dòng)人口權(quán)利的漠視，共同導(dǎo)致人口流動(dòng)遭遇了一個(gè)臨界點(diǎn)，學(xué)界稱之為“人口紅利消失”。20世紀(jì)90年代，外出人口流動(dòng)年均增速達(dá)到15%。2002年到2008年，外出就業(yè)流動(dòng)人口數(shù)量年均增速只有5%。這種結(jié)構(gòu)性短缺，加上大量從業(yè)于非公企業(yè)流動(dòng)人口各種社會(huì)權(quán)利的缺失，共同導(dǎo)致了“民工荒”，即隨著中西部地區(qū)的發(fā)展和國(guó)家政策的扶持，中西部地區(qū)自身吸納就業(yè)的能力開始增強(qiáng)，原本外出流動(dòng)的人口可以就近就業(yè)，從而出現(xiàn)東部地區(qū)與中西部、本地與外地、實(shí)體型企業(yè)與服務(wù)型企業(yè)爭(zhēng)搶勞動(dòng)力的現(xiàn)象，引發(fā)了勞動(dòng)力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾；加之，資本優(yōu)先而非勞動(dòng)力保護(hù)優(yōu)先是企業(yè)生存和地方發(fā)展的首要原則，因此在企業(yè)就業(yè)的外出流動(dòng)人口社會(huì)權(quán)利被侵害就成為司空見慣的現(xiàn)象，而政府在處理這些權(quán)利受到侵害的案件時(shí)明顯偏向資本，這也嚴(yán)重打擊了農(nóng)村流動(dòng)人口外出務(wù)工的積極性，導(dǎo)致了“民工荒”。筆者調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)有受過工傷的流動(dòng)人口，在企業(yè)就業(yè)沒有任何勞動(dòng)保護(hù)，也沒有經(jīng)過相應(yīng)的安全培訓(xùn)，發(fā)生意外工傷之后，也無法通過合法途徑獲取保險(xiǎn)或者其他賠償。無論是財(cái)務(wù)成本還是時(shí)間成本，流動(dòng)人口個(gè)體與資本是沒有辦法對(duì)等博弈的。

在中國(guó)成為世界工廠的過程中，部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)出現(xiàn)了與華盛頓模式不同的中國(guó)模式，因?yàn)橹袊?guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和政體體制能夠正確地制定和成功地執(zhí)行體現(xiàn)國(guó)家利益的戰(zhàn)略。然而，吳敬鏈卻認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上是一種“半統(tǒng)制、半市場(chǎng)”的過渡性經(jīng)濟(jì)體制。它既包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素，又包括舊的命令經(jīng)濟(jì)或統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，既可以前進(jìn)到較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也可以退回到統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)。(17)吳敬鏈：《中國(guó)模式，還是過渡體制》，何迪、魯利玲編：《反思“中國(guó)模式”》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第5頁。在這種“半統(tǒng)制、半市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)體制中的各類企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)程中，只注重資本輸入，忽視勞動(dòng)保護(hù)建設(shè)產(chǎn)生出各種勞資矛盾和社會(huì)問題，而現(xiàn)行體制并沒有提供條件讓這些流動(dòng)人口形成有效組織并與資本進(jìn)行博弈，以有效保護(hù)自身權(quán)益，流動(dòng)人口呈現(xiàn)出個(gè)體化的狀態(tài)。(18)董敬畏：《個(gè)體化：新生代流動(dòng)人口的新趨勢(shì)》，《浙江學(xué)刊》2014年第4期，第189-194頁。這種個(gè)體化狀態(tài)十分不利于流動(dòng)人口保護(hù)自身權(quán)益，反而讓他們成為發(fā)展代價(jià)的承受者。

面對(duì)這些社會(huì)矛盾和問題，中央政府治理流動(dòng)人口的基調(diào)開始由控制轉(zhuǎn)向融入。市民化概念就是在這一背景下提出的。中央政府為此還專門出臺(tái)財(cái)政支持文件，規(guī)劃流動(dòng)人口市民化的路徑和財(cái)稅支持措施。(19)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，http:∥politics.people.com.cn/n1/2016/0806/c1001-28615666.html，2019年5月16日。市民化意味著前面階段采用的“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)排斥”的流動(dòng)人口管理政策和措施開始消減，政策設(shè)計(jì)開始尊重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，讓已經(jīng)在城市的流動(dòng)人口安居下來。市民化階段的流動(dòng)人口治理措施包括三方面：首先是從城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整入手，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，意在縮減城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，從根源上降低人口外出流動(dòng)的意愿。其次，對(duì)于已經(jīng)外出流動(dòng)甚至舉家遷移的人口，中央提出市民化的對(duì)策，意圖將這些流動(dòng)人口通過新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行吸納。并且針對(duì)資本的強(qiáng)勢(shì)，從法律層面限制資本對(duì)工人的盤剝，進(jìn)而保護(hù)流動(dòng)人口的相關(guān)權(quán)利，這就是《勞動(dòng)合同法》頒布的主要意義。國(guó)家政策從根源上破解城鄉(xiāng)差距的措施誕生于2008年的十七屆三中全會(huì)。這次全會(huì)提出把農(nóng)民工問題作為國(guó)務(wù)院的改革重點(diǎn)，并提出“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”和“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化”的發(fā)展目標(biāo)。此后城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化開始在全國(guó)各地提速。市民化戰(zhàn)略的重點(diǎn)是化解進(jìn)入城市的流動(dòng)人口的困境，改變前兩個(gè)階段流動(dòng)人口主動(dòng)城市化，而地方政府被動(dòng)應(yīng)急的狀態(tài)。從現(xiàn)實(shí)考察，流動(dòng)人口的主動(dòng)城市化已不可逆，而且城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)的特征已經(jīng)發(fā)生顯著變化，尤其是新生代農(nóng)民工群體的出現(xiàn)，推動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化由空間方式向人口方式的轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)向在流動(dòng)人口政策層面更多表現(xiàn)為從雙軌制的嚴(yán)格管理到新雙軌制的憑證管理再到市民化階段的服務(wù)管理。市民化的理念是提倡流動(dòng)人口與本地居民在各個(gè)方面相互融合，實(shí)現(xiàn)“互利雙贏”，通過公共服務(wù)均等化的方式突出戶籍和非戶籍人口的共同性，從而把長(zhǎng)期被政策和體制排斥在外的流動(dòng)人口納入城市公共服務(wù)管理體制當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展?！秳趧?dòng)合同法》的頒布實(shí)施加大了對(duì)流動(dòng)人口從業(yè)的保護(hù)力度，從法律層面保障了流動(dòng)人口從業(yè)時(shí)的各項(xiàng)權(quán)利，從而在一定程度上降低了資本對(duì)流動(dòng)人口權(quán)益的侵害。

在市民化階段，對(duì)流動(dòng)人口的治理政策出現(xiàn)前所未有的轉(zhuǎn)變。國(guó)家以公共服務(wù)提升和擴(kuò)大作為治理方式，以法治化、規(guī)范化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化為技術(shù)手段和路徑，力求標(biāo)本兼治。這既是國(guó)家從管控到治理的自身邏輯轉(zhuǎn)變的反映，也是對(duì)流動(dòng)人口群體在實(shí)踐中遇到的各種問題的積極回應(yīng)。在市民化階段，國(guó)家開始向真正意義的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)向，社會(huì)建設(shè)開始提速，涉及民生的政策不斷出臺(tái)，社會(huì)活力顯著增加，民眾的權(quán)利意識(shí)或者說社會(huì)的成長(zhǎng)已經(jīng)成為不可扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

改革開放40年來，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)為國(guó)家最先以讓渡空間的方式增加社會(huì)的自主性，社會(huì)由最初的脆弱到逐步發(fā)育并開始有能力引致國(guó)家改變制度和政策。這種國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)，在涉及流動(dòng)人口治理制度和政策時(shí)尤為明顯。40年來，流動(dòng)人口政策變動(dòng)大體經(jīng)歷了三個(gè)階段——“農(nóng)民要不要流動(dòng)”到“有序流動(dòng)”再到“市民化及融合”——簡(jiǎn)而言之便是：一是將自由流動(dòng)的權(quán)利還給作為公民的農(nóng)民，二是逐步廢除城鄉(xiāng)居民身份不平等的一系列制度。正是這兩大方面的改革，流動(dòng)人口群體的社會(huì)權(quán)利、政治權(quán)利逐步增長(zhǎng)，屬于這一群體的公民身份逐步完善。(20)馬歇爾將公民權(quán)利分為民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，中國(guó)流動(dòng)人口治理四十年體現(xiàn)為國(guó)家逐步還權(quán)于這一群體的過程，通過政府的還權(quán)于民，社會(huì)得以開始發(fā)育。參見托馬斯·H·馬歇爾：《公民身份與社會(huì)階級(jí)》，《中西政治文化論叢》第五輯，天津：天津人民出版社，2006年，第507-514頁。然而，在政府提倡流動(dòng)人口市民化的進(jìn)程中，流動(dòng)人口在城市中的地位和身份依然尷尬，他們還處于學(xué)界所稱的“半城市化”(21)王春光：《農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第5期，第107-122頁。狀態(tài)，流動(dòng)人口市民化在實(shí)踐中遭遇的各種問題依然有待進(jìn)一步解決。比如流動(dòng)人口市民化的成本分?jǐn)倖栴}、《勞動(dòng)合同法》在實(shí)施過程中遇到的“假派遣”問題、流動(dòng)人口如何組織起來與資本談判從而維護(hù)自身權(quán)益的問題、流動(dòng)人口積分入戶政策變相地限制流動(dòng)人口的公民權(quán)利(22)積分入戶對(duì)于流動(dòng)人口權(quán)利的限制已經(jīng)被地方政府意識(shí)到，包括東莞、中山市等一些地方政府于2018年2月份開始取消積分入戶，參見http:∥gz.house.163.com/18/0302/08/DBSLLSDB008782AS.html，2019年5月16日。等等。這些問題的最終癥結(jié)依然是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不夠平衡、國(guó)家依然過于強(qiáng)大而社會(huì)成長(zhǎng)依然緩慢。十八屆三中全會(huì)提出的“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”三者的關(guān)系中，政府和市場(chǎng)依然強(qiáng)勢(shì)，而社會(huì)卻無法與二者相提并論，從而三足鼎力之勢(shì)未成?，F(xiàn)代化的中國(guó)需要的是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出平衡的態(tài)勢(shì)，從流動(dòng)人口治理反映出的“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的治理模式并非治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，也非我們追求的目標(biāo)。