從績(jī)效視角對(duì)高校政府采購(gòu)管理問(wèn)題的探析

□郭海蓮

(山西省財(cái)政稅務(wù)專(zhuān)科學(xué)校,山西 太原 030024)

隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段,中央和地方政府用于支持高校建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金都有較大增長(zhǎng),高校政府采購(gòu)規(guī)模不斷增大。高校政府采購(gòu)是政府公共事業(yè)支出的重要方式,其成效直接表現(xiàn)為高校事業(yè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn),同時(shí)也反映著財(cái)政資金的使用效益。因此,高校政府采購(gòu)績(jī)效管理水平從宏觀和微觀兩個(gè)層面上影響著財(cái)政支出的效果。本文從績(jī)效視角對(duì)高校政府采購(gòu)工作進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)制約其績(jī)效的原因,并提出相應(yīng)對(duì)策。

1 高校政府采購(gòu)實(shí)施績(jī)效管理的必要性

1.1 外部驅(qū)動(dòng):績(jī)效評(píng)價(jià)促推績(jī)效管理

政府采購(gòu)預(yù)算是部門(mén)預(yù)算的重要組成部分,政府采購(gòu)制度改革是財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容?！额A(yù)算法》第五十七條規(guī)定“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)?！碑?dāng)前,我國(guó)已經(jīng)全面推行公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。按照財(cái)政部頒布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)),高校作為與財(cái)政部門(mén)具有繳撥款關(guān)系的預(yù)算單位,是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體;高校所占有使用的納入部門(mén)預(yù)算的資金都是績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象;績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍包括基本支出、項(xiàng)目支出和部門(mén)整體支出,其中項(xiàng)目支出是評(píng)價(jià)的重點(diǎn),特別是對(duì)于一定金額以上、與本部門(mén)職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)評(píng)價(jià)。高校使用財(cái)政性資金進(jìn)行的政府采購(gòu)包括基建工程、教學(xué)科研儀器設(shè)備、辦公設(shè)備、信息建設(shè)工程、維修工程以及各類(lèi)服務(wù)等,表現(xiàn)在項(xiàng)目支出以及基本支出中的商品和服務(wù)支出(政府采購(gòu)預(yù)算金額的計(jì)算口徑為下年度本部門(mén)基本支出、項(xiàng)目支出中用于政府采購(gòu)的金額之和)中,這些支出在高校預(yù)算支出中占較大比例,因此高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)從很大程度上是對(duì)其政府采購(gòu)績(jī)效的評(píng)價(jià)。2018年9月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》中提出,“創(chuàng)新預(yù)算管理方式,更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束,力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化,著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益”。 因此,站在新時(shí)代預(yù)算管理改革發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn),高校政府采購(gòu)必須實(shí)施績(jī)效管理。

1.2 內(nèi)在訴求:優(yōu)質(zhì)發(fā)展依靠科學(xué)管理

改革和發(fā)展是永恒的主題。當(dāng)前高校所面臨的實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展的任務(wù)非常艱巨。政府采購(gòu)是高校促進(jìn)內(nèi)部改革、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要力量,是實(shí)現(xiàn)一流大學(xué)、一流學(xué)科發(fā)展的重要保障。規(guī)范的政府采購(gòu)工作是提高預(yù)算資金使用效果、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。在高校投資主體多、經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道廣的情況下,開(kāi)展投資或項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是有關(guān)法律法規(guī)、制度和項(xiàng)目管理的共同要求,對(duì)政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)是其中的重要內(nèi)容。政府采購(gòu)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、支出金額大,有的建設(shè)工程或項(xiàng)目的工期較長(zhǎng),要從根本上控制其支出進(jìn)度和確保投資效果,必須對(duì)政府采購(gòu)的事前、事中和事后等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理,包括進(jìn)行績(jī)效管理。并且,由于高校實(shí)訓(xùn)、實(shí)驗(yàn)的設(shè)施設(shè)備條件高度接近于實(shí)際,政府采購(gòu)不僅規(guī)模大、品目雜,而且在計(jì)算機(jī)、機(jī)械、航空航天、軌道交通、電子信息等學(xué)科中科技含量高、技術(shù)性強(qiáng)、單位價(jià)值高的專(zhuān)用設(shè)備、專(zhuān)業(yè)設(shè)施和軟件等較多,這些資產(chǎn)在高校資產(chǎn)總量中占比越來(lái)越高,對(duì)高校教育教學(xué)活動(dòng)的貢獻(xiàn)顯著,因此,對(duì)這些資產(chǎn)的采購(gòu)績(jī)效管理成為高校整體管理工作的重要內(nèi)容。高校積極實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效管理,可以推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)程,促進(jìn)整體管理水平的提高,加快優(yōu)質(zhì)發(fā)展的步伐。

2 基于績(jī)效評(píng)價(jià)要求的高校政府采購(gòu)管理的基本內(nèi)容

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià),簡(jiǎn)稱(chēng)為績(jī)效評(píng)價(jià),是以財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)(單位)作為評(píng)價(jià)主體,根據(jù)事先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo),運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法,對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性所進(jìn)行的客觀、公正的評(píng)價(jià)。高校作為部門(mén)預(yù)算主體,其政府采購(gòu)績(jī)效管理是以政府采購(gòu)支出為對(duì)象,以政府采購(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)出和結(jié)果為內(nèi)容,以促進(jìn)高校事業(yè)發(fā)展為目的所開(kāi)展的管理活動(dòng)?；谪?cái)政部頒布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))和中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)頒布的《財(cái)政支出(項(xiàng)目支出)績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引(試行)》(中評(píng)協(xié)〔2014〕70號(hào))中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)與管理內(nèi)容的有關(guān)規(guī)定,高校政府采購(gòu)績(jī)效管理從始至終應(yīng)當(dāng)包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

2.1 設(shè)定績(jī)效目標(biāo)

即設(shè)定政府采購(gòu)支出在一定時(shí)期內(nèi)所要達(dá)到的產(chǎn)出、結(jié)果和效益目標(biāo),具體包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量,預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響,服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人的滿意程度,達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源以及用以衡量預(yù)期的產(chǎn)出和效果等績(jī)效的指標(biāo)等?？?jī)效目標(biāo)是預(yù)算安排的依據(jù),是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核與評(píng)價(jià)的核心,應(yīng)當(dāng)指向明確、具體細(xì)化、合理可行。

2.2 明確資金投入和使用情況

即根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和年度計(jì)劃,按照合理配置資源、節(jié)約有效使用的原則,科學(xué)地編制政府采購(gòu)預(yù)算,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,完成采購(gòu)任務(wù)。

2.3 建立制度,采取措施,確保實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)

即做好政府采購(gòu)的組織實(shí)施。建立和完善制度,將政府采購(gòu)所涉及的所有參與主體、客體、程序、預(yù)決算、招投標(biāo)、事前事中事后、總體評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等全部納入規(guī)制范圍,以制度實(shí)現(xiàn)規(guī)范、約束、控制和問(wèn)責(zé)。

2.4 對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果的考核和評(píng)價(jià)

即明確和認(rèn)定政府采購(gòu)的績(jī)效。將政府采購(gòu)結(jié)果與預(yù)定的績(jī)效目標(biāo)相比,確定采購(gòu)的實(shí)效性;將政府采購(gòu)工作的各項(xiàng)內(nèi)容與有關(guān)法律法規(guī)、政策和制度等要求相比,確定采購(gòu)的合規(guī)性;運(yùn)用科學(xué)、合理的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,全面考核政府采購(gòu)活動(dòng),將評(píng)價(jià)結(jié)果公示和向監(jiān)管者報(bào)告。

3 當(dāng)前高校政府采購(gòu)管理中的主要問(wèn)題及其原因分析

3.1 主要問(wèn)題

3.1.1 采購(gòu)預(yù)算的編制不夠科學(xué)合理

實(shí)踐中采購(gòu)計(jì)劃“不報(bào)不行,一報(bào)就假”的現(xiàn)象較為突出,采購(gòu)預(yù)算編制不真實(shí)、不具體、不準(zhǔn)確等問(wèn)題普遍存在。一是存在無(wú)預(yù)算的采購(gòu)。例如,根據(jù)某高職院校公開(kāi)的2016年、2017年、2018年部門(mén)預(yù)決算信息,連續(xù)三年其政府采購(gòu)預(yù)算總額均為零,而相應(yīng)年度政府采購(gòu)決算總額則分別為1 380.94萬(wàn)元、477.71萬(wàn)元和148.57萬(wàn)元。二是預(yù)算與實(shí)際需求不符,造成預(yù)算超支、使用低效以及資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)。例如編制預(yù)算前未經(jīng)切實(shí)的需求狀況調(diào)查和論證,造成采購(gòu)超量或不足,資金缺口或者結(jié)余沉淀;采購(gòu)人員缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí),不熟悉法律法規(guī)要求,在確定采購(gòu)需求時(shí)采取從網(wǎng)絡(luò)下載或供應(yīng)商提供等方式,甚至為了減輕責(zé)任,把不合法的采購(gòu)需求直接交給代理機(jī)構(gòu)辦理,而有的代理機(jī)構(gòu)則出于利益目的將不合法的需求變相合法化;超前采購(gòu),即超出教育教學(xué)活動(dòng)的現(xiàn)有水平和實(shí)際需求編制采購(gòu)預(yù)算,片面追求功能全、配置高、技術(shù)新、行業(yè)領(lǐng)先等;院校缺乏資產(chǎn)使用的總體統(tǒng)籌機(jī)制,導(dǎo)致當(dāng)各個(gè)使用部門(mén)從自身需求出發(fā)提出采購(gòu)預(yù)算時(shí),對(duì)本來(lái)可以調(diào)劑調(diào)配使用的資產(chǎn)重復(fù)采購(gòu);“為采購(gòu)而采購(gòu)”,即為了申請(qǐng)到經(jīng)費(fèi)而編制預(yù)算,往往是不經(jīng)調(diào)研論證匆忙立項(xiàng)或者編造虛假名目,完全脫離實(shí)際需求。三是預(yù)算與市場(chǎng)脫節(jié),導(dǎo)致招投標(biāo)失敗。當(dāng)預(yù)算金額大幅低于市場(chǎng)價(jià)格時(shí),不但使投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格超出采購(gòu)預(yù)算而廢標(biāo),而且可能導(dǎo)致潛在投標(biāo)供應(yīng)商放棄投標(biāo)。四是采購(gòu)預(yù)算的內(nèi)容不明確、不具體,相關(guān)技術(shù)指標(biāo)不完整、不清楚,造成采購(gòu)執(zhí)行中的困難和錯(cuò)誤。

表1為教育部公開(kāi)的2016-2018年各單位(其中直屬高校政府采購(gòu)支出占比90%以上)政府采購(gòu)預(yù)決算信息,從中可以看出,預(yù)算總額、節(jié)約額每年都在增加,而預(yù)算完成率則逐年下降,由于在公開(kāi)的信息中缺乏相應(yīng)說(shuō)明,無(wú)法知曉造成預(yù)決算總額巨大差異的原因,所以單純地從數(shù)據(jù)至少可以得出以下兩個(gè)判斷:一是所列年份的政府采購(gòu)任務(wù)都沒(méi)有完成,二是政府采購(gòu)預(yù)算明顯不符合需求和市場(chǎng)等實(shí)際情況。

表1 2016-2018年教育部政府采購(gòu)預(yù)決算情況表(單位:萬(wàn)元)

3.1.2 采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行隨意性大

一是高校內(nèi)部的職能部門(mén)和教學(xué)單位因各種原因自行改變采購(gòu)計(jì)劃,導(dǎo)致采購(gòu)預(yù)算被打亂,使采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃完全脫節(jié)。二是在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)很多由于教學(xué)、科研、后勤等方面因臨時(shí)性急需、突發(fā)事務(wù)而追加資金預(yù)算的情況。三是存在預(yù)算資金遲遲未到位而導(dǎo)致預(yù)算無(wú)法按期執(zhí)行的情況。

3.1.3 招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范性不足、效率低

一是違反《政府采購(gòu)法》對(duì)招投標(biāo)方式的相關(guān)要求。招標(biāo)文件的編制科學(xué)合理性不足,有關(guān)因素或指標(biāo)缺乏細(xì)化和量化,不利于在實(shí)際操作中準(zhǔn)確地把握和衡量。規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)、不履行招投標(biāo)程序的現(xiàn)象仍然存在。根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告,2016年至2017年,教育部全國(guó)網(wǎng)絡(luò)考試辦公室購(gòu)買(mǎi)技術(shù)支持等服務(wù)、所屬中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)等4所高校的保安和保潔服務(wù),均未履行招投標(biāo)等政府采購(gòu)程序,涉及金額分別高達(dá)8 333.3 萬(wàn)元和2 525.70 萬(wàn)元。二是招投標(biāo)過(guò)程中違法現(xiàn)象仍然在一定范圍內(nèi)存在。例如,2019年6月財(cái)政部在對(duì)“中山大學(xué)孫逸仙紀(jì)念醫(yī)院采購(gòu)醫(yī)療設(shè)備招標(biāo)項(xiàng)目(第1包)”依法進(jìn)行的監(jiān)督檢查中,發(fā)現(xiàn)投標(biāo)方南昌祿發(fā)貿(mào)易有限公司存在“提供虛假材料謀取中標(biāo)”的行為。三是招標(biāo)工作的時(shí)效性差。按照《招投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等,一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目從擬訂方案到采購(gòu)?fù)瓿?需要實(shí)行嚴(yán)格的程序監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督,經(jīng)過(guò)項(xiàng)目方案編制、采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃申報(bào)、標(biāo)書(shū)確認(rèn)、發(fā)布公告、開(kāi)標(biāo)、中標(biāo)報(bào)告與公示、簽訂合同、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收、付款等環(huán)節(jié),整個(gè)流程最快要用3個(gè)月時(shí)間,一些大型的、特殊的采購(gòu)項(xiàng)目甚至需要5個(gè)月,采購(gòu)程序的復(fù)雜性與事業(yè)需求的急迫性之間產(chǎn)生沖突,常常導(dǎo)致政府采購(gòu)的效率不高。四是招標(biāo)工作的形式重于實(shí)效。在公眾的視域中常有政府采購(gòu)招標(biāo)公告信息、中標(biāo)結(jié)果等,但從未有招標(biāo)項(xiàng)目完成結(jié)果、質(zhì)量和效益等方面的反饋和交代,由缺乏行業(yè)和技術(shù)背景的人員所進(jìn)行的項(xiàng)目驗(yàn)收往往形同虛設(shè),項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等更難以真實(shí)地考量。

3.1.4 采購(gòu)監(jiān)管制度存在缺漏,約束乏力

首先是政府采購(gòu)管理制度不健全,甚至有些高校根本沒(méi)有建立相關(guān)制度;其次是政府采購(gòu)管理制度內(nèi)容空泛,可操作性差,不能起到明確職責(zé)、約束行為、實(shí)施管理與監(jiān)督的作用;最后是監(jiān)督部門(mén)重在從形式和程序上參與,但對(duì)實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容和結(jié)果的檢查與評(píng)價(jià)則常常缺位,直到發(fā)生投訴、舉報(bào)時(shí)才去查因追責(zé)。政府采購(gòu)活動(dòng)的事前、事中和事后都空余著很大的空間,而這些空間正是所缺失的績(jī)效管理工作。眾所周知,部屬院校的政府采購(gòu)規(guī)模普遍較大,但在這些院校所公開(kāi)的預(yù)決算信息中,竟都不反映政府采購(gòu)內(nèi)容。教育部公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算和決算僅分別籠統(tǒng)地反映政府采購(gòu)總額及貨物、工程和服務(wù)的分類(lèi)數(shù)額等基本信息,在其決算中不對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行對(duì)比、說(shuō)明、分析和解釋,讓人無(wú)從知曉預(yù)決算差異的原因。

3.1.5 政府采購(gòu)績(jī)效管理尚未全面實(shí)施

政府采購(gòu)作為高校預(yù)算資金的一種支出方式,目前大部分高校還只是限于任務(wù)管理,即資金是否到位、采購(gòu)是否順利完成、支出任務(wù)是否實(shí)現(xiàn)等,僅對(duì)于較少部分的重點(diǎn)項(xiàng)目支出按照有關(guān)要求實(shí)施簡(jiǎn)單的績(jī)效管理,即提出績(jī)效目標(biāo)并進(jìn)行評(píng)價(jià)。日常對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控沒(méi)有具體落實(shí),對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)缺乏可靠依據(jù),同時(shí)由于對(duì)問(wèn)題的問(wèn)責(zé)追責(zé)不到位,更難以形成剛性約束。在推行公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的大環(huán)境下,從中央到地方逐漸對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效管理予以重視,但還沒(méi)有進(jìn)入全面性、規(guī)范性的實(shí)施階段。也由于這個(gè)原因,當(dāng)前作為政府采購(gòu)績(jī)效管理主要手段的評(píng)價(jià)體系尚不成熟,有關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)等的科學(xué)合理性還有待于完善。

3.2 原因分析

3.2.1 對(duì)政府采購(gòu)的正確認(rèn)識(shí)

高校作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品,使用財(cái)政性資金進(jìn)行政府采購(gòu)是滿足正常教育教學(xué)活動(dòng)所必需的,因此,普遍認(rèn)為學(xué)校的需求都屬于正當(dāng)合理,政府對(duì)學(xué)校應(yīng)當(dāng)有求必應(yīng);只要把政府采購(gòu)資金都用在事業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目上就行,能夠節(jié)約資金、抑制腐敗就算是管好用好了資金,預(yù)算和決算編不編、怎么編都不重要,項(xiàng)目支出進(jìn)度的控制、各個(gè)項(xiàng)目之間支出協(xié)調(diào)等都無(wú)須考慮。

3.2.2 預(yù)算觀念淡薄

一是不了解預(yù)算法律法規(guī)。高校中很多政府采購(gòu)決策者和參與者不熟悉預(yù)算法律法規(guī)關(guān)于預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等內(nèi)容和要求,不明確高校作為預(yù)算主體的權(quán)責(zé),更不能清楚地認(rèn)識(shí)自身在所從事的政府采購(gòu)事務(wù)方面的義務(wù)和責(zé)任。二是缺乏對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算意義的正確認(rèn)識(shí)和理解。對(duì)于政府采購(gòu)預(yù)算與部門(mén)預(yù)算和政府預(yù)算之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清,也無(wú)法深入理解自身政府采購(gòu)行為的深遠(yuǎn)影響。無(wú)論是作為采購(gòu)決策者還是具體采購(gòu)人員,普遍都是立足單位和部門(mén)的層級(jí)和范圍就事論事,而不能依據(jù)《預(yù)算法》的要求,站在政府和社會(huì)層面來(lái)認(rèn)識(shí)和約束自身的政府采購(gòu)行為。

3.2.3 績(jī)效理念缺乏

一是認(rèn)為政府采購(gòu)績(jī)效僅表現(xiàn)為資金節(jié)約或超支,而不去考慮資金的合理、有效使用,更不能從整體、廣泛和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮政府采購(gòu)的效益或效率。二是認(rèn)為對(duì)政府采購(gòu)的管理重在預(yù)算編制、操作程序等合規(guī)性方面,較少考慮預(yù)算的科學(xué)合理性、程序的合法性、采購(gòu)工作效率、采購(gòu)所達(dá)到的對(duì)需求的滿足程度,更認(rèn)為采購(gòu)行為所實(shí)現(xiàn)的政策功能和社會(huì)效益等不但空泛而且與己無(wú)關(guān)。三是有關(guān)監(jiān)督主體認(rèn)為對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行檢查、考核和評(píng)價(jià)就是用好法律法規(guī)這一把尺子去衡量決策和執(zhí)行的程序,尚未形成較為科學(xué)的、操作性強(qiáng)的采購(gòu)績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.2.4 高校客觀存在的特殊情況

一是高校部門(mén)預(yù)算編制于上年秋季,招生計(jì)劃擬定于當(dāng)年春季,預(yù)算編制時(shí)間早于擬定招生計(jì)劃的時(shí)間,這必然導(dǎo)致按照辦學(xué)規(guī)模和事業(yè)計(jì)劃所確定的政府采購(gòu)預(yù)算與實(shí)際需求不相符合,這可能是高校政府采購(gòu)預(yù)算總額與決算總額存在較大差異的主要原因。二是高校政府采購(gòu)的較多項(xiàng)目來(lái)源于國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持或資助,這些項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)常常具有臨時(shí)性,其經(jīng)費(fèi)下?lián)苤苯訉?dǎo)致追加預(yù)算,這可能是實(shí)際采購(gòu)金額大于預(yù)算金額的原因之一,并且按照《預(yù)算法》規(guī)定,這些專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)當(dāng)年未用完的可以結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)用于項(xiàng)目支出,連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金要作為結(jié)余資金由財(cái)政部門(mén)收回,這是高校在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)之前、年終等某些時(shí)段集中花錢(qián)、突擊花錢(qián)等預(yù)算支出進(jìn)度不正常的主要原因。

4 改善和促進(jìn)高校政府采購(gòu)績(jī)效管理的措施

4.1 以人為本:觀念為先,素質(zhì)為基,隊(duì)伍為要

首先,樹(shù)立法律觀念和績(jī)效理念。從普法入手,對(duì)高校政府采購(gòu)相關(guān)人員開(kāi)展《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等培訓(xùn),使其全面熟悉相關(guān)法律法規(guī)的體系和內(nèi)容,重點(diǎn)掌握預(yù)算編制與執(zhí)行、政府采購(gòu)、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的法律規(guī)定,在學(xué)法、知法的基礎(chǔ)上明確守法的必要性和用法的嚴(yán)肅性,從而增強(qiáng)其依法采購(gòu)的自覺(jué)性和正確性。在具備法律觀念的同時(shí),應(yīng)正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)資金的財(cái)政性資金性質(zhì)、政府采購(gòu)活動(dòng)作為財(cái)政支出方式應(yīng)當(dāng)實(shí)行績(jī)效管理的必要性,樹(shù)立花錢(qián)必問(wèn)效,無(wú)效必問(wèn)責(zé)的責(zé)任意識(shí),確立績(jī)效理念,并能夠從自身職責(zé)出發(fā)探索開(kāi)展績(jī)效管理的有效方法。

其次,提高專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。一是通過(guò)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)不斷積累和更新知識(shí)。應(yīng)圍繞提高政府采購(gòu)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)水平開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn),并使培訓(xùn)工作制度化、常規(guī)化。應(yīng)將涉及政府采購(gòu)事務(wù)的全部人員納入培訓(xùn)范圍,定期或根據(jù)需要及時(shí)進(jìn)行集體業(yè)務(wù)培訓(xùn)。合理制定培訓(xùn)計(jì)劃和方案,既要解讀政策法規(guī),學(xué)習(xí)采購(gòu)技能,比如規(guī)范地編制需求計(jì)劃、編制采購(gòu)預(yù)算、制作招標(biāo)方案等;又要學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)知識(shí),比如通曉工程、貨物和服務(wù)等采購(gòu)對(duì)象的相關(guān)知識(shí);還要掌握市場(chǎng)調(diào)查、商務(wù)談判、公共關(guān)系等有關(guān)方法和技巧。二是通過(guò)交流和分享提高認(rèn)識(shí)和增強(qiáng)能力。要經(jīng)常組織政府采購(gòu)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)交流活動(dòng),討論問(wèn)題,分享經(jīng)驗(yàn),統(tǒng)一認(rèn)識(shí),在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)他們專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的有效提升,并扎實(shí)提高采購(gòu)績(jī)效水平。

最后,建立一支政策水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的采購(gòu)隊(duì)伍。要本著專(zhuān)業(yè)、負(fù)責(zé)、廉潔的原則選擇政府采購(gòu)各個(gè)相關(guān)崗位人員,既不隨意抽調(diào)任用,也不任人唯親。要在實(shí)踐中培養(yǎng)政府采購(gòu)相關(guān)人員的綜合能力,既具備與采購(gòu)相關(guān)的法律、政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理等專(zhuān)業(yè)知識(shí),熟悉學(xué)校財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、基本建設(shè)和科研管理等工作,又具有規(guī)范性地運(yùn)用采購(gòu)專(zhuān)業(yè)技能提供優(yōu)質(zhì)采購(gòu)服務(wù),并靈活運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)分析和解決實(shí)際問(wèn)題的職業(yè)能力。

4.2 職責(zé)明確:完善監(jiān)管體系,明確責(zé)任主體,將績(jī)效管理貫穿于采購(gòu)事前、事中和事后

4.2.1 完善高校內(nèi)部政府采購(gòu)監(jiān)督管理體系

高校應(yīng)認(rèn)真遵守《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)實(shí)施條例》等法律法規(guī),并結(jié)合自身實(shí)際情況,按照政府采購(gòu)績(jī)效管理的要求進(jìn)一步健全和完善有關(guān)制度,遵循采管分離、分工制衡的原則,構(gòu)建一套由紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理等部門(mén)共同參與、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)合作的政府采購(gòu)監(jiān)督管理體系,形成涵蓋采購(gòu)、管理與監(jiān)督各個(gè)主體,采購(gòu)事前、事中和事后各個(gè)環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)督管理格局。

4.2.2 明確高校作為政府采購(gòu)人的績(jī)效責(zé)任

這里需要厘清的是高校的角色,其首先是作為部門(mén)預(yù)算主體,應(yīng)當(dāng)對(duì)包括政府采購(gòu)預(yù)算在內(nèi)的部門(mén)預(yù)算的編制和執(zhí)行負(fù)責(zé),然后才是作為政府采購(gòu)方,應(yīng)通過(guò)建立政府采購(gòu)內(nèi)部控制的有關(guān)制度,包括設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理部門(mén)和使用部門(mén)及其職責(zé),來(lái)確保規(guī)范地實(shí)施政府采購(gòu)。政府采購(gòu)績(jī)效是部門(mén)預(yù)算績(jī)效的組成部分,反映著部門(mén)的財(cái)政支出績(jī)效。因此,政府采購(gòu)的事前、事中和事后的績(jī)效管理,與采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算全過(guò)程同步,與采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理部門(mén)和使用部門(mén)履行職責(zé)的全過(guò)程相融。

第一,政府采購(gòu)事前績(jī)效管理的要點(diǎn)是切實(shí)進(jìn)行需求分析和論證,以此為基礎(chǔ)編制科學(xué)、合理的采購(gòu)預(yù)算,并設(shè)立績(jī)效目標(biāo),從源頭防控?zé)o效采購(gòu)和低效采購(gòu)。使用部門(mén)的需求調(diào)研、業(yè)務(wù)管理部門(mén)的合理性和合規(guī)性判斷這兩方面是決定預(yù)算編制質(zhì)量的根本。首先,高校應(yīng)致力于政府采購(gòu)信息化建設(shè)。要建立資產(chǎn)管理信息平臺(tái),動(dòng)態(tài)地反映高校全部資產(chǎn)信息,以便于業(yè)務(wù)管理部門(mén)可以從中了解使用部門(mén)的資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)并分析其需求的現(xiàn)實(shí)性,核查采購(gòu)需求是否存在庫(kù)存品和替代品,能否通過(guò)內(nèi)部的共享、流動(dòng)等方式調(diào)劑解決。要建立市場(chǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù),以便于使用部門(mén)和業(yè)務(wù)管理部門(mén)從中了解包括各類(lèi)工程、貨物和服務(wù)的價(jià)格、費(fèi)用、性能、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量等信息,便捷省時(shí)、效率高。要建立配置標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù),涵蓋關(guān)于高?；巨k學(xué)條件、學(xué)科建設(shè)支持計(jì)劃、人才引進(jìn)支持計(jì)劃等,以及不同崗位、職稱(chēng)和職務(wù)的物品配備標(biāo)準(zhǔn)等,以便于使用部門(mén)和業(yè)務(wù)管理部門(mén)掌握相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。其次,使用部門(mén)提出的采購(gòu)需求應(yīng)完整、明確、具體,有關(guān)指標(biāo)應(yīng)盡可能地量化,確保采購(gòu)預(yù)算的可操作性。采購(gòu)預(yù)算要打足打?qū)?不留缺口,適當(dāng)留有余地,兼具剛性和彈性,既能夠從容應(yīng)對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)的升級(jí)換代等情況變化,又能夠防止出現(xiàn)資金結(jié)余沉淀問(wèn)題。

第二,政府采購(gòu)事中績(jī)效管理的要點(diǎn)是嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行,對(duì)執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度進(jìn)行同時(shí)監(jiān)控,確保采購(gòu)目標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。高校政府采購(gòu)執(zhí)行部門(mén)應(yīng)維護(hù)政府采購(gòu)預(yù)算的權(quán)威性、約束力和嚴(yán)肅性,要按照合理的進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算,避免在項(xiàng)目周期結(jié)束前突擊花錢(qián)等不正?，F(xiàn)象,杜絕無(wú)預(yù)算采購(gòu)、超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)和擅自改變資金用途采購(gòu);要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析,及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并采取措施予以解決。

第三,政府采購(gòu)事后績(jī)效管理的要點(diǎn)是實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià),全方位、多維度地反映政府采購(gòu)成果及其實(shí)現(xiàn)的政治的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、環(huán)境的效益等。首先,高校政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展項(xiàng)目驗(yàn)收工作。對(duì)采購(gòu)預(yù)算完成結(jié)果進(jìn)行檢查,并分析和判斷采購(gòu)對(duì)象的功能和作用與整體資產(chǎn)效能的匹配程度、與資產(chǎn)配置的現(xiàn)狀和需求的協(xié)調(diào)程度等,提出驗(yàn)收意見(jiàn)報(bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。其次,高校應(yīng)制定績(jī)效評(píng)價(jià)制度,對(duì)于自主或委托第三方開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)提出相關(guān)要求;政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理部門(mén)具體負(fù)責(zé)組織政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作,可參照財(cái)政部制定的“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架”確定政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;評(píng)價(jià)結(jié)果采用評(píng)分與評(píng)級(jí)相結(jié)合的形式并在一定范圍內(nèi)公開(kāi),將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù):對(duì)較好的予以表?yè)P(yáng)或繼續(xù)支持,對(duì)存在問(wèn)題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的予以批評(píng)并責(zé)令限期整改,若不進(jìn)行整改或整改效果不好則應(yīng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算,直至取消該項(xiàng)支出。

4.2.3 明確高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為政府采購(gòu)工作法紀(jì)監(jiān)督主體的責(zé)任

應(yīng)在政府采購(gòu)事前對(duì)采購(gòu)需求計(jì)劃的合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,對(duì)重大的采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要對(duì)參與政府采購(gòu)過(guò)程的有關(guān)人員的遵紀(jì)守法、廉潔自律等情況進(jìn)行監(jiān)督。要通過(guò)構(gòu)建審計(jì)部門(mén)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在政府采購(gòu)中各司其職又相互配合的防范與監(jiān)督體系,增強(qiáng)政府采購(gòu)參與者的責(zé)任感。

4.2.4 明確上級(jí)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)工作監(jiān)管主體的責(zé)任

主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)在履行對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算審核、批復(fù)的法定職責(zé)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常指導(dǎo)和檢查,突出對(duì)重要環(huán)節(jié)的重點(diǎn)監(jiān)督,例如審查采購(gòu)需求計(jì)劃的真實(shí)性和合理性、審核采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的合法性等,督促高校進(jìn)行政府采購(gòu)的政策性、社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性等效益評(píng)價(jià)。

4.3 抓好招標(biāo):從嚴(yán)管理,精簡(jiǎn)流程,提高效率

首先,高校政府采購(gòu)執(zhí)行部門(mén)應(yīng)規(guī)范地編制招標(biāo)文件,重點(diǎn)明確評(píng)標(biāo)辦法、合同條款以及工程量或項(xiàng)目清單,評(píng)標(biāo)辦法中評(píng)分細(xì)則應(yīng)具體、客觀,減少評(píng)審專(zhuān)家的自由裁量權(quán);從嚴(yán)審查供應(yīng)商的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、服務(wù)質(zhì)量、履約能力和公司聲譽(yù)等,必要時(shí)派人進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。其次,強(qiáng)化時(shí)效觀念,提高招標(biāo)采購(gòu)工作效率。應(yīng)在明確確定招標(biāo)采購(gòu)各階段的工作內(nèi)容、實(shí)施時(shí)間和完成時(shí)限的基礎(chǔ)上,將每一個(gè)環(huán)節(jié)的準(zhǔn)備工作盡可能提前,及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目,盡快解決遇到的問(wèn)題,壓縮法定時(shí)限以外的可變時(shí)間,加快進(jìn)度,縮短周期?？梢越⒄少?gòu)招投標(biāo)信息平臺(tái),動(dòng)態(tài)性、透明化地反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程,及時(shí)了解情況,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并迅速解決,從而確保招投標(biāo)采購(gòu)“快節(jié)奏”高效完成。

4.4 問(wèn)責(zé)績(jī)效:完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度,以科學(xué)評(píng)價(jià)促進(jìn)優(yōu)質(zhì)管理

4.4.1 建立以績(jī)效為中心的政府采購(gòu)管理制度,強(qiáng)化制度的剛性和約束力

高校應(yīng)改變傳統(tǒng)的單純以勤儉節(jié)約原則考量支出效果的觀念和做法,把績(jī)效作為政府采購(gòu)工作的核心,形成一種政府采購(gòu)的每個(gè)參與者都要講績(jī)效、每個(gè)環(huán)節(jié)都要問(wèn)績(jī)效的積極氛圍;重視開(kāi)展日常政府采購(gòu)績(jī)效自評(píng),采購(gòu)結(jié)束要對(duì)照設(shè)定績(jī)效目標(biāo)予以考核,績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告要公開(kāi)接受監(jiān)督,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到優(yōu)良的項(xiàng)目和主體要進(jìn)行表?yè)P(yáng)鼓勵(lì),評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)則要追究有關(guān)人員的責(zé)任,按照制度實(shí)施懲戒,督促其改進(jìn)和提高。要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為后續(xù)年度采購(gòu)項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)文件編制、規(guī)范采購(gòu)行為、優(yōu)化采購(gòu)流程、完善政策措施、改善監(jiān)督管理等工作的參考依據(jù)和考量因素,從而促進(jìn)政府采購(gòu)績(jī)效管理水平穩(wěn)步提高。

4.4.2 完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的要求并結(jié)合高校實(shí)際情況,建立切實(shí)可行的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這個(gè)指標(biāo)體系應(yīng)能全方位、多維度、準(zhǔn)確地反映和衡量高校政府采購(gòu)績(jī)效,便于執(zhí)行操作。因此,應(yīng)在財(cái)政部提出的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上加以完善,一要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià),在涉及項(xiàng)目決策和項(xiàng)目管理等合規(guī)性考核中增加對(duì)采購(gòu)需求計(jì)劃的合理性、采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的客觀性(比如是否在項(xiàng)目期末集中花錢(qián))等進(jìn)行考核的內(nèi)容。二要擴(kuò)充項(xiàng)目績(jī)效考核的內(nèi)容,在考核產(chǎn)出和效益之前,先考核采購(gòu)預(yù)算的完成程度。三要根據(jù)高校專(zhuān)項(xiàng)采購(gòu)多、社會(huì)效益和政策效益較強(qiáng)等特點(diǎn),合理設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度等各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重,多采用真實(shí)、具體的定量指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算和分析。此外,也可以根據(jù)政府采購(gòu)績(jī)效管理的內(nèi)容分別針對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、資源投入、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果、生態(tài)績(jī)效等方面設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4.4.3 增強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的完整性和說(shuō)服力

高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是在進(jìn)行采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上編制的,其內(nèi)容包括績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、績(jī)效評(píng)價(jià)組織實(shí)施情況,運(yùn)用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、存在問(wèn)題和原因分析以及評(píng)估結(jié)論和建議等。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)與部門(mén)決算一并公開(kāi)。但從公眾的關(guān)注度和以評(píng)促管的目的來(lái)看,對(duì)評(píng)價(jià)打分之外和有關(guān)數(shù)據(jù)背后存在的問(wèn)題與原因分析則更有價(jià)值,其可以揭示真相、找出問(wèn)題的根本從而便于改進(jìn)和解決。因此應(yīng)當(dāng)注重充實(shí)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容,回應(yīng)公眾的關(guān)注,直面存在的問(wèn)題并制定整改措施,從而發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的真正作用,改善政府采購(gòu)績(jī)效管理工作。