興勝鄉(xiāng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題及對策

□王明芬/西昌市興勝鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革的重要內(nèi)容之一。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。2018年，在西昌市委、市政府的統(tǒng)一部署下，興勝鄉(xiāng)基本完成了9村91組農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。雖然取得了一些成果，但是，在改革過程中仍存在一些不容忽視的問題，希望引起各級各部門的高度重視。

1 存在的問題

興勝鄉(xiāng)共有9個(gè)行政村，91個(gè)村民小組，擁有集體土地1 611.00 hm2。承包農(nóng)戶5 600戶，農(nóng)村人口22 895人，勞動(dòng)力7 375人，其中，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)4 165人，外出務(wù)工2 448人，從事建筑680人、餐飲82人。2018年4月5日，興勝鄉(xiāng)正式啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，經(jīng)過大量艱苦細(xì)致的工作，歷時(shí)8個(gè)月，全鄉(xiāng)9村91組基本完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。經(jīng)過清產(chǎn)核資，全鄉(xiāng)清理核實(shí)資產(chǎn)1 224 218.28元，其中，經(jīng)營性資產(chǎn)200 000.00萬元，非經(jīng)營性資產(chǎn)1 024 218.28元；核實(shí)資源性資產(chǎn)——集體土地2 074.65 hm2，其中，農(nóng)用地175.78 hm2，建設(shè)用地294.83 hm2，林地70.69 hm2。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員22 895人，量化股權(quán)2 351股。西昌市興勝鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社成為涼山州第一家注冊登記的村級集體經(jīng)濟(jì)組織，獲得了全國統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。雖然取得的成績得到西昌市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室的肯定，但在改革過程中仍然存在以下主要問題。

1.1 各級各部門對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革思想認(rèn)識不統(tǒng)一、重視不夠

一是鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)對改革認(rèn)識不夠、意識淡薄、重視不夠，工作沒有積極性，認(rèn)為改與不改一個(gè)樣；鄉(xiāng)干部參與度不高、熱情不足。二是村組干部有“三怕情緒”。怕“失”，即失利、失權(quán)、失威信；怕“難”，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)前所未有的改革，沒有可參考的經(jīng)驗(yàn)，困難重重；怕“煩”，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革程序多、工作多、煩心事多。三是群眾關(guān)注度不高、參與度不高、積極性不夠，廣大群眾認(rèn)為集體沒有資金，改與不改一個(gè)樣，號召村民參加村民大會(huì)非常困難。

1.2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清、產(chǎn)權(quán)登記困難

一是林權(quán)重復(fù)確權(quán)問題。西昌市與喜德縣相鄰，林權(quán)證重復(fù)發(fā)證，1982年3月，涼山州林業(yè)局分別給興勝鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村2、3、5組，雙林村7、8組，花園村3、6組，頒發(fā)了林權(quán)證。1990年5月，涼山州林業(yè)局又將興勝鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村2、3、5組，雙林村7、8組，花園村3、6組的林地，重復(fù)確權(quán)給喜德縣李子鄉(xiāng)的李子村2、3、6組。二是閑置的農(nóng)村小學(xué)房屋權(quán)屬問題。興勝鄉(xiāng)共有江管村、小橋村、花園村等村的5所村小。由于生源不足，西昌市教育局為整合教育資源撤銷了這5所村小，學(xué)校房屋已閑置多年。5所學(xué)校都修建于20世紀(jì)60年代，土地由學(xué)校原所在大隊(duì)劃撥集體土地、大隊(duì)派各生產(chǎn)隊(duì)勞力修建而成；1998年，西昌市搞九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)，小部分資金由村民和學(xué)生家長集資，大部分資金由各村民小組土地承包費(fèi)、教育附加費(fèi)轉(zhuǎn)付；2004年，費(fèi)稅改革后取消了農(nóng)業(yè)稅、土地承包費(fèi)、教育附加費(fèi)，剩余尾款由國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付付清。目前，學(xué)習(xí)房屋沒有建設(shè)用地批文、沒有房屋產(chǎn)權(quán)證，村民認(rèn)為是集體資產(chǎn)，西昌市教育局認(rèn)為屬于教育局資產(chǎn)，雙方都沒有法律文書，屬于有爭議的資產(chǎn)，未進(jìn)行登記。三是財(cái)政劃撥資金修建形成的村委會(huì)辦公用房及附屬建筑的權(quán)屬問題?；ㄇf村、江管村、新元村、聯(lián)合村、團(tuán)結(jié)村、花園村村委會(huì)辦公用房及附屬建筑，建設(shè)資金由西昌市委組織部劃撥建設(shè)形成，組織部認(rèn)為由此形成的資產(chǎn)理應(yīng)是國有資產(chǎn)，應(yīng)屬于西昌市國資委，村委會(huì)只有使用權(quán)沒有所有權(quán)；村干部認(rèn)為土地是集體的，國資委沒有征用，村委會(huì)辦公房應(yīng)為村委會(huì)集體所有。村委會(huì)及國資委都沒有房產(chǎn)證和土地使用證。因此，這6個(gè)村的村委會(huì)辦公用房及附屬建筑在固定資產(chǎn)清理時(shí)屬于有爭議資產(chǎn)，未進(jìn)行登記。四是財(cái)政撥款形成的水廠、提灌站權(quán)屬問題。江管村自來水廠、德勝村4、9組提灌站由于建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，資金由上級部門直接撥付給建設(shè)單位，沒有票據(jù)、沒有建設(shè)用地批準(zhǔn)書、沒有產(chǎn)權(quán)，固定資產(chǎn)清理時(shí)無依據(jù)，未進(jìn)行登記。五是農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)問題。部分村民小組組長暗箱操作，將“開荒地”確權(quán)頒證給開荒農(nóng)戶，引起其他農(nóng)戶的不滿，造成集體上訪。例如，聯(lián)合村2組、團(tuán)結(jié)3組沒有開荒地的農(nóng)戶要求將開荒地退還集體，按份額確權(quán)到戶，而不是誰開墾就確權(quán)給誰。有爭議的土地未確權(quán)引發(fā)許多群眾上訪事件，給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作帶來很大壓力，給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。

1.3 戶籍管理制度的缺陷造成人戶分離、集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)困難

一是人在戶不在問題，如娶進(jìn)來的媳婦及上門女婿。二是戶在人不在問題，如外嫁女、在校大學(xué)生、現(xiàn)役軍人，以及參加行政企事業(yè)單位的工作人員。

1.4 市級產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)計(jì)存在缺陷

一是西委辦發(fā)[2018]34號文件只要求對經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，而非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源未要求折股量化。二是西委辦發(fā)[2018]34號文件未明確是否設(shè)置“集體股”。對股權(quán)管理也沒有明確管理方式。三是改革后新成立的集體經(jīng)濟(jì)合作社辦公用房及生產(chǎn)建設(shè)用地沒有國土部門和相關(guān)單位審批手續(xù)，更談不上產(chǎn)權(quán)，隨時(shí)面臨強(qiáng)拆的風(fēng)險(xiǎn)。四是農(nóng)村嚴(yán)重缺乏既懂管理又懂經(jīng)營的人才，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社將面臨倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。

2 分析問題存在的原因

2.1 機(jī)構(gòu)改革不深入農(nóng)村實(shí)際

目前，整個(gè)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)有頭無尾，從中央到縣（市）級都有農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，但做具體工作的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級機(jī)構(gòu)卻被撤銷。2009年，西昌市機(jī)構(gòu)改革時(shí)撤銷了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)站，原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)站人員留在農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，農(nóng)經(jīng)職能劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。但各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府并沒有專門的機(jī)構(gòu)和固定的人員承擔(dān)農(nóng)經(jīng)工作，全市農(nóng)經(jīng)工作幾乎處于癱瘓狀態(tài)，有緊急任務(wù)時(shí)臨時(shí)指派人員為完成任務(wù)而完成任務(wù)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作做得簡單粗糙。

2.2 各級各部門對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革思想認(rèn)識不統(tǒng)一、重視程度不夠

縣（市）委、縣（市）政府及縣（市）農(nóng)經(jīng)站對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革重視不夠，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)、干部和有關(guān)人員對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意義、重要性、目標(biāo)任務(wù)還認(rèn)識不清，導(dǎo)致工作沒有熱情，村組干部普遍存在“三怕”現(xiàn)象?？h（市）委、縣（市）政府只簡單地發(fā)1份文件，沒有召集鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、鄉(xiāng)長及分管領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。在整個(gè)改革過程中，市農(nóng)經(jīng)站對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員只簡單地進(jìn)行過2次培訓(xùn)，且培訓(xùn)時(shí)間較短（每次3 h）、培訓(xùn)內(nèi)容多、信息量大，導(dǎo)致參培人員對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的概念、內(nèi)容、操作程序模糊不清；對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意義、目的及重要性認(rèn)識不到位，思想認(rèn)識不統(tǒng)一。

2.3 政策宣傳不到位，群眾思想意識有待提高

一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有把開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作提高到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展、農(nóng)民增收和社會(huì)穩(wěn)定的高度來抓。政策宣傳力度不夠，鄉(xiāng)政府沒有召開專題會(huì)議，只在其他會(huì)議中簡單講講，鄉(xiāng)、村、組干部對政策接受不多，消化不掉。部分村沒有召開村兩委會(huì)議傳達(dá)“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”會(huì)議精神，會(huì)議精神只停留在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級。部分村民小組沒有召開村民大會(huì)，廣大群眾對“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”不了解，對改革沒有積極性、參與度不高。

2.4 沒有經(jīng)費(fèi)保障

農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作是一項(xiàng)系統(tǒng)而繁雜的工作，工作任務(wù)重、時(shí)間緊，整個(gè)改革過程需要投入大量的人力和物力。從成立改革小組、組織培訓(xùn)、宣傳動(dòng)員、制定方案，到組織實(shí)施各階段都需要資金支持。但市政府對此項(xiàng)工作沒有投入工作經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致此項(xiàng)工作開展非常困難。例如，集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)花名冊、新成立的集體經(jīng)濟(jì)合作社股東花名冊等信息需要錄入電子信息，但由于沒有工作經(jīng)費(fèi)、沒有錄入電腦，所有信息全部為人工手寫，有些字跡潦草、辨認(rèn)困難，為后續(xù)工作埋下隱患。

2.5 市級各部門缺乏溝通、協(xié)調(diào)

一是林業(yè)部門在林權(quán)確權(quán)時(shí)沒有發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤或發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤沒有及時(shí)糾正，導(dǎo)致重復(fù)頒證。二是西昌市國土局近20年對農(nóng)村宅基地沒有規(guī)劃和審批，對集體建設(shè)用地更是從未規(guī)劃和審批。新成立的興勝鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村股份合作聯(lián)合社擬建凍庫，申請建設(shè)用地來回跑了十幾家單位，沒有一家單位接受申請，更談不上審批。無奈之下只好違建。三是人力資源部門沒有向合作社輸送管理人才。由于農(nóng)村收入低、生活條件差、留不住人才，即使當(dāng)?shù)赜懈咝．厴I(yè)的經(jīng)濟(jì)管理人才，也鮮有人回來，更何況是外地的優(yōu)秀企業(yè)管理人才。四是1980年，農(nóng)村集體土地承包到戶時(shí)“四荒地”沒有承包到戶，1985年，市政府發(fā)文明確規(guī)定“四荒地”執(zhí)行“誰開墾誰受益，減免農(nóng)業(yè)稅、水費(fèi)、教育附加費(fèi)及土地承包費(fèi)”。當(dāng)時(shí)有勞動(dòng)力的開墾得多，沒有勞動(dòng)力的一分地都沒有開墾。1985年以后，市政府及相關(guān)部門對“四荒地”再也沒有出臺文件政策。1998年、2007年兩次換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證時(shí)都以第一輪土地承包地塊面積換發(fā)新證。2014年，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作時(shí)，相關(guān)行政主管部門沒有對農(nóng)村“開荒地”是否確權(quán)做出明確規(guī)定，這是造成村民小組組長暗箱操作私自把“四荒地”確權(quán)給農(nóng)戶的主要原因。

3 對策建議

3.1 加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)，尤其是農(nóng)村基層農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)

恢復(fù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理站即農(nóng)經(jīng)站，覆蓋村、組，村、組設(shè)置1名專（兼）農(nóng)經(jīng)員負(fù)責(zé)本村、組農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

3.2 加強(qiáng)干部培訓(xùn)，提高干部素質(zhì)

組織鄉(xiāng)、村、組干部進(jìn)行相關(guān)文件的集中學(xué)習(xí)，提高鄉(xiāng)、村、組干部的業(yè)務(wù)水平，高度統(tǒng)一鄉(xiāng)、村、組干部的思想認(rèn)識。西昌市委、市政府負(fù)責(zé)培訓(xùn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長，高度統(tǒng)一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)、村、組三級干部的培訓(xùn)。把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性、意義、目的、目標(biāo)任務(wù)、改革步驟、改革方法、內(nèi)容向廣大干部講清楚、講明白。分別開展動(dòng)員宣傳、制定方案、清產(chǎn)核資、經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)、折股量化、成立農(nóng)村集體股份合作社或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社、資料整理歸檔等各工作階段的培訓(xùn)。讓廣大干部掌握工作方法、步驟、內(nèi)容，在改革過程中做到操作規(guī)范、程序合法、公開透明。村級召開村兩委會(huì)議，村民小組召開村民大會(huì)，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的方方面面向廣大干部群眾講清楚、講明白。讓廣大干部群眾積極投入到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作中來。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記負(fù)總責(zé)，包村領(lǐng)導(dǎo)及包村干部負(fù)責(zé)所包村、組兩級的改革工作，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為一項(xiàng)政治任務(wù)來抓，納入目標(biāo)考核，實(shí)行層層落實(shí)、層層簽責(zé)任書，做到事有人干、責(zé)有人擔(dān)。

3.3 加大宣傳力度

將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)法律法規(guī)、文件及中央政策編制成冊，做到鄉(xiāng)、村、組干部人手1冊。將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)法律法規(guī)、文件及中央政策宣傳片，通過廣播、電視每天播放；將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的定義、意義、目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、方法印制成傳單發(fā)至每家農(nóng)戶，做到家喻戶曉。提高干部群眾對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識，從而讓廣大干部群眾積極投入到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中來。

3.4 市級各部門加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革服務(wù)

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將遇到的實(shí)際問題梳理成冊，上報(bào)西昌市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室，市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室加強(qiáng)各部門之間的溝通聯(lián)系，將改革過程中遇到的問題匯總，并提出切實(shí)有效的解決辦法。如林地重復(fù)確權(quán)問題，涼山州林業(yè)局可以第一次確權(quán)資料為證，收回后發(fā)的林權(quán)證；閑置的農(nóng)村小學(xué)，市委、市政府與教育局協(xié)商由村委會(huì)代管；組織部出資修建的村委會(huì)辦公樓及附屬建筑劃歸村委會(huì)所有，并聯(lián)系國土部門辦理集體土地使用證及房屋產(chǎn)權(quán)證。市（縣）農(nóng)村資產(chǎn)股份改革辦公室加強(qiáng)市（縣）級相關(guān)部門的聯(lián)系，盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)（股份）合作社集體建設(shè)用地規(guī)劃、審批文件，讓集體經(jīng)濟(jì)合作社建設(shè)用地合法化，并能取得相關(guān)權(quán)證，避免強(qiáng)拆風(fēng)險(xiǎn)；市委、市政府加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入，以確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作順利進(jìn)行，并保證工作質(zhì)量。

3.5 切實(shí)解決人戶分離集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)工作難題

沒有爭議的，直接按程序登記，公示決議并確認(rèn)；有爭議的，如人戶分離問題，通過召開村民大會(huì)討論確定，不能召開全體成員大會(huì)的，以戶為單位，一戶一人代表本戶意見，通過大會(huì)決議的形式?jīng)Q定人戶分離的問題，2/3以上村民同意即可登記確認(rèn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。娶進(jìn)來的媳婦、上門女婿等在原戶籍地未登記確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，鄉(xiāng)村組干部應(yīng)正確引導(dǎo)他們提供相關(guān)證明材料，然后登記為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；外嫁女可在本組登記，但需提供未在男方登記確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的相關(guān)證明材料；現(xiàn)役軍人、在校大學(xué)生登記為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；參加行政事業(yè)及國有企業(yè)單位的正式職工，不再登記為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

3.6 修正市級產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)計(jì)缺陷

一是建議將未承包到戶的集體資源性資產(chǎn)，如四荒地、機(jī)動(dòng)地、堰塘按份額量化到戶。二是農(nóng)業(yè)行政主管部門加強(qiáng)對市委市政府的聯(lián)系，盡快出臺農(nóng)村“開荒地”確權(quán)政策，及時(shí)糾正已確權(quán)“開荒地”的經(jīng)營權(quán)證。建議對“開荒地”不確權(quán)給農(nóng)戶，統(tǒng)一收回由集體按份額量化到戶。三是股權(quán)設(shè)置、管理。建議股權(quán)設(shè)置不設(shè)置集體股，全部設(shè)置為“成員股”，并實(shí)行“靜態(tài)管理”，即“生不增加死不減少，進(jìn)不增加出不減少”，以家庭為單位，股權(quán)證一戶一證，一戶一份表決權(quán)。以改革時(shí)間點(diǎn)為界點(diǎn)進(jìn)行固化，改革后新增人口在戶內(nèi)享受股權(quán)紅利；股權(quán)改革封閉運(yùn)行，僅限于本行政村、本村民小組，村級股權(quán)只有本行政村村民才享有，股權(quán)只能在本行政村股民之間轉(zhuǎn)讓，組級股權(quán)只有本村民集體成員才享有，股權(quán)只能在本村民小組股民之間轉(zhuǎn)讓；股權(quán)不對外開放，不吸收本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員入股；對外招商資金不得入股，只作為財(cái)務(wù)資金有償使用。股權(quán)實(shí)行繼承、轉(zhuǎn)讓、有償退出制度。提取公積、公益金，提取比例均為15%。公益金主要用于集體公益事業(yè)支出，如公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等集體公益事業(yè)支出；公積金主要用于發(fā)展生產(chǎn)，包括轉(zhuǎn)增資本，彌補(bǔ)上一年虧損。

3.7 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

一是加強(qiáng)本土人才培養(yǎng)，將村、組干部分批進(jìn)行經(jīng)營管理培訓(xùn)。二是建立長效引進(jìn)人才機(jī)制，由市委市政府出臺引進(jìn)人才政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)管理人才引領(lǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展，鼓勵(lì)本鄉(xiāng)高校畢業(yè)生到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社工作。