我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革的法治困境與實(shí)踐出路

周 衛(wèi)

（深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060）

自黨的十八大報(bào)告確立生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，中共中央十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”以來，我國環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)的思路逐漸明晰，黨中央國務(wù)院頒布了一系列政策，如《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱為《垂改意見》）、《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱為 《綜合執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》）、《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱為《放管服指導(dǎo)意見》）等，大力推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管體制改革。這些政策廣泛涉及到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置和責(zé)任體系[1]，數(shù)量之多、頻度之密，范圍之廣，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域幾乎前所未有。這些政策是我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極舉措，其核心目標(biāo)在于提高環(huán)境行政效能，是對我國長期以來生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力獨(dú)立性不足，部門間和層級(jí)間生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)責(zé)不清，權(quán)能匹配不足等重要問題作出的回應(yīng)。但如果結(jié)合十八屆三中全會(huì)以來我國政策層面同時(shí)強(qiáng)調(diào)的依法治國和依法行政原則檢視，不難發(fā)現(xiàn)，盡管改革力度空前，在新舊政策交替期間，政策主導(dǎo)型的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革實(shí)踐或?qū)⒚媾R政策之間，以及政策-法律之間的系統(tǒng)性、協(xié)同性不足帶來的諸多新問題。本文擬基于法治視角，探討我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革可能面臨的新困境，以及未來的可能選擇。

一、政策主導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革面臨的法治困境

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法主體法律資格不明

首先，隨著垂直管理改革陸續(xù)在一些地市完成，市生態(tài)環(huán)境部門的派出管理分局的行政主體資格不明問題也浮出水面。如垂直管理改革以后縣級(jí)的生態(tài)環(huán)境管理分局的法律地位是否發(fā)生變化？將喪失還是保有原來的行政主體資格？如喪失的話，是部分喪失還是全部喪失？能否繼續(xù)獨(dú)立行使行政審批權(quán)或行政處罰權(quán)？縣區(qū)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)會(huì)不會(huì)因此將喪失原本具備的獨(dú)立執(zhí)法資格？行政相對人對其行政行為不服該向哪些機(jī)構(gòu)提起復(fù)議？如果仍按《行政復(fù)議法》及其條例的規(guī)定，向縣區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門所屬的縣級(jí)政府或市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門提起復(fù)議，可能和行政復(fù)議程序監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的初衷不太一致。

其次，由于部門間環(huán)境相關(guān)職能的合并導(dǎo)致污染所致自然資源損害的求償主體不明。如《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》 將國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部門，而當(dāng)前一些海域發(fā)生因海洋環(huán)境污染所致漁業(yè)損害的案件，卻由于公益訴訟主體資格不明難以提起公益訴訟，因?yàn)楸O(jiān)管部門需援用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條提起訴訟。大部制改革前根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》很容易判斷“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”為海洋行政管理部門，但機(jī)構(gòu)改革以后，訴訟主體究竟應(yīng)為海洋行政管理部門、生態(tài)環(huán)境部門，還是自然資源管理部門，抑或農(nóng)業(yè)和農(nóng)村管理部門？由于政策變化在先，法律修改滯后，法院立案困難，導(dǎo)致這類案件未能及時(shí)進(jìn)入訴訟程序。

（二）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)選擇困難

對于前述問題，由于政策與法律規(guī)定之間不一致，法律修改滯后于改革政策，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門和法院難免置身于兩難境地:如果主張法律效力優(yōu)先，則政策被虛置；如果主張政策優(yōu)先，則法律權(quán)威遭到損害。

（三）監(jiān)管執(zhí)法權(quán)能不匹配的困境未能根本緩解

如根據(jù)《垂改意見》，市縣一級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)上收；根據(jù)《綜合執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》，各領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)綜合集中且下沉，二者結(jié)合實(shí)施將導(dǎo)致市縣級(jí)，尤其在縣一級(jí)，監(jiān)測和監(jiān)管分離，執(zhí)法信息不足；各領(lǐng)域執(zhí)法對象、程序和方式存在差異，建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍將面臨執(zhí)法范圍擴(kuò)大，行政事務(wù)增加而執(zhí)法專業(yè)性不足的窘境，監(jiān)管執(zhí)法權(quán)能不匹配的困境不僅未能根本緩解，還存在執(zhí)法人員的執(zhí)法負(fù)荷和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加的潛在可能。

二、我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革政策的法治困境成因分析

（一）政策與法律的協(xié)同性質(zhì)疑

因政策調(diào)整導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律主體資格不明問題，本質(zhì)上并非法律規(guī)范層面的規(guī)定不明確或難于明確，而是改革過程為政策所主導(dǎo)，政策方案和法律既有規(guī)定發(fā)生沖突所致。

綜觀十八屆三中全會(huì)以來我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革政策的內(nèi)容，涉及到生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)限在中央—地方、條條—塊塊間整合，制度邏輯縱橫交織，錯(cuò)綜復(fù)雜，顯示出強(qiáng)勁的政策主導(dǎo)特征。如果說這一現(xiàn)象發(fā)生在上個(gè)世紀(jì)環(huán)境法從無到有，百法待興時(shí)期，尚不為奇。但這一現(xiàn)象發(fā)生在我國環(huán)境法律制度已逐步完善的21世紀(jì)，則值得反思。由于制定法的固有缺陷，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制運(yùn)行的政策依賴在所難免。即便如此，仍應(yīng)對政策和法律在制度變遷中的定位有所深思和選擇:政策和法律在制度變遷中究竟何為主導(dǎo)？政策對于法律，主要應(yīng)發(fā)揮補(bǔ)充作用還是替代作用？

由于法律面臨的是一個(gè)變動(dòng)不居的復(fù)雜社會(huì)，因此，法律如何為當(dāng)代社會(huì)提供一種能夠安排和限定政治-行政系統(tǒng)之運(yùn)作的規(guī)范性框架，成為公法長期以來無以回避的難題。關(guān)于改革與法律之間的關(guān)系，存在極端的對立看法:主張法律為改革的工具，法律的變革應(yīng)先于社會(huì)變革的功利學(xué)派（或工具主義學(xué)派）；以及主張法律變革為社會(huì)變革之結(jié)果的社會(huì)學(xué)派。在筆者看來，應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境問題，法律和改革二者之間實(shí)則互為因果:法律會(huì)促進(jìn)改革，改革也會(huì)改變、影響法律?！胺傻男в貌坏蚍ǘ?，也因社會(huì)而異”，法律是否能夠促進(jìn)改革，既取決于法律本身，如立法干涉的領(lǐng)域、執(zhí)行機(jī)制之存在與設(shè)計(jì)、立法的明確性及透明度、適當(dāng)?shù)膱?zhí)行機(jī)關(guān)等因素，也取決于社會(huì)自身的制度和文化[2]。

不過，即便承認(rèn)環(huán)境法不斷受到改革政策的影響和改變的事實(shí)，政策引領(lǐng)改革時(shí)仍應(yīng)遵循審慎和必要原則。因?yàn)槿绻母飳?dǎo)致的不僅僅是個(gè)別立法個(gè)別條文的修改，而是涉及到較大范圍的立法調(diào)整，甚至影響到法院的立案、審理和判決活動(dòng)的正常開展，則政策的步伐偏離合法性，將對法治秩序產(chǎn)生明顯、直接和長期的消極影響——而法律的安定性和權(quán)威性一旦遭到破壞，在短期內(nèi)極難修復(fù)。

（二）政策自身的系統(tǒng)性質(zhì)疑

我國環(huán)境治理規(guī)模之大，前所未有，國家治理中的中央—地方、集權(quán)—分權(quán)等制度邏輯多重復(fù)雜，導(dǎo)致各個(gè)改革政策目標(biāo)雖各有側(cè)重，卻又交叉重疊，多呈現(xiàn)系統(tǒng)性不足，低估了制度規(guī)范的長期穩(wěn)定運(yùn)行和內(nèi)在文化形成的價(jià)值，這也是新舊制度更替過程中面臨諸多困境的重要原因之一。

1.大部制面臨的職能泛化和政策失調(diào)

2018年的國家機(jī)構(gòu)改革在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)了2008年以來的大部制思路，以分類合并的形式橫向整合了其他部門多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。增編擴(kuò)容之后，生態(tài)環(huán)境部機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到21個(gè)，行政編制由311 名增加到478 名[3]，增加編制近54%。

應(yīng)當(dāng)警惕的是大部制改革存在的職能泛化隱憂。首先，大未必專。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的管轄范圍從污染防治和核輻射安全領(lǐng)域向農(nóng)、林、水、土等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)方向擴(kuò)張，執(zhí)法對象激增、類型增多，雖然有助于降低部門間協(xié)調(diào)成本，但也可能導(dǎo)致短期內(nèi)急劇增加市縣級(jí)執(zhí)法負(fù)荷，削弱了其專門化程度。筆者在調(diào)研中了解到，環(huán)保部門新增飲用水安全監(jiān)管職能以后，對飲用水的監(jiān)測只能委托第三方社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行。由于長期以來，環(huán)保部門監(jiān)管的是廢水而非飲用水，其所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)缺乏這方面的儀器設(shè)備和專業(yè)人員的配備，在多數(shù)情況下很難判斷社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)所提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)是否真實(shí)可靠，短期內(nèi)很難實(shí)質(zhì)監(jiān)督飲用水的安全性。

其次，大部制方案基礎(chǔ)上建立的綜合執(zhí)法改革與垂改方案不甚協(xié)調(diào)?；诖蟛恐苹A(chǔ)產(chǎn)生的《綜合執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》 可謂改革開放40年以來最具雄心的一個(gè)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法綜合改革方案，是對此前系列政策的最為全面的綜合。它重申分類合并橫向部門間環(huán)保執(zhí)法職責(zé)的大部制思路，同時(shí)要求減少縱向執(zhí)法層級(jí)，執(zhí)法行政資源集中到縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)保部門，強(qiáng)化縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，主要承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、開展執(zhí)法稽查和培訓(xùn)等職能。然而，這一改革與垂改措施協(xié)同實(shí)施甚為困難，表現(xiàn)在:第一，縱向維度的垂改和橫向維度的綜合改革存在緊張關(guān)系。在縣一級(jí)，上收后的環(huán)保機(jī)構(gòu)難以統(tǒng)籌屬地管理的國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)；第二，國土、水利等部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)以外的其他職能難以剝離原來機(jī)構(gòu)；最后，各部門各領(lǐng)域執(zhí)法職能呈碎片化，執(zhí)法依據(jù)、程序和方式都存在差異，整合起來難度大，對應(yīng)的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)也將提高[1]（P137-138）。

2.垂直管理制度改革與屬地管理存在內(nèi)在沖突

在中央—地方關(guān)系的處理中，當(dāng)中央政令不通、地方保護(hù)主義盛行，影響到中央權(quán)威和法律的實(shí)施時(shí)，中央政府多采用垂直管理手段加強(qiáng)權(quán)力控制和監(jiān)督。這一趨勢在國家安全、海關(guān)、稅務(wù)、外匯管制、工商、國土、環(huán)保領(lǐng)域均有體現(xiàn)。

黨的十八大以來，為確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性，我國貫徹實(shí)施省以下的垂直管理改革，將環(huán)保相關(guān)“人、財(cái)、物”的控制權(quán)從地方上收到國家，統(tǒng)一環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的資源配置:市縣兩級(jí)的環(huán)境監(jiān)察職能縱向上收，監(jiān)測和監(jiān)察權(quán)力集中在省以上生態(tài)環(huán)境部門；執(zhí)法權(quán)力縱向下沉，集中在縣、區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門。據(jù)此，省以上生態(tài)環(huán)境部門重在指導(dǎo)督促下級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)管執(zhí)法；縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門以查處企業(yè)違法、督促企業(yè)守法的現(xiàn)場執(zhí)法為主；市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門既需要負(fù)責(zé)屬地執(zhí)法，也需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這一調(diào)整形成了?。锌h級(jí)生態(tài)環(huán)境部門分級(jí)定職、各有側(cè)重的組織結(jié)構(gòu)。其中，省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門重在對地方政府及其環(huán)保部門的監(jiān)督，即“督政為主”，市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門則重在監(jiān)督企業(yè)行為，追究企業(yè)責(zé)任，即“督企為主”[4]。

但垂直管理與屬地管理之間固有的緊張關(guān)系在實(shí)踐中協(xié)調(diào)困難:首先，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的集中行使與地方政府職能的完整性存在對立。垂直管理后地方政府的環(huán)境保護(hù)職能并沒有全然剝離，但環(huán)境執(zhí)行能力實(shí)際被削弱。一旦生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)從地方政府中剝離、人員劃出，地方政府承擔(dān)的環(huán)保規(guī)劃、總量控制、環(huán)境測評(píng)等具體的環(huán)保任務(wù)很可能沒有相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)承接，難以落實(shí)其環(huán)保責(zé)任，容易催生形式主義的環(huán)保措施。從中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”通報(bào)情況來看，建立在屬地管理基礎(chǔ)上的“河長制”在垂改以后已開始出現(xiàn)形式化的端倪[5]。第二，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的集中行使與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的地方性存在對立。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)在縣級(jí)并不能從根本上與屬地管理切割。由于信息的不對稱，來自中央生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境保護(hù)政策命令難以預(yù)估各個(gè)地方環(huán)境問題呈現(xiàn)的差異性，難以適應(yīng)各地環(huán)境管理的具體需要，同時(shí)由于地方生態(tài)環(huán)境部門和地方政府的分離，地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法如需取得地方政府及其部門的配合，協(xié)調(diào)將會(huì)變得異常困難。

此種緊張關(guān)系中，垂直管理改革很難有效克服地方保護(hù)主義。理由在于，首先，地方政府和市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門這兩個(gè)主體同時(shí)面對上級(jí)部門的監(jiān)督檢查時(shí)，如果治理規(guī)模過大，任務(wù)過重，在不堪重負(fù)情況下，難免發(fā)生積極的“共謀行為”[6]（P199）或消極的“分鍋避責(zé)”[7]。其次，宏觀的制度設(shè)計(jì)仍將需要個(gè)人來實(shí)際實(shí)施。但從個(gè)體行為影響來看，監(jiān)管執(zhí)法人員作為自然人生活自有其地緣性，其所擔(dān)負(fù)的深嵌在屬地管理框架中的多重官僚邏輯的壓力不會(huì)因?yàn)榇怪备母锒6]（P199），其行為模式仍有可能遭遇“官僚制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論”[6]（P215）。最后，條條或塊塊間的權(quán)力制約都存在一定局限性。垂直改革以后，由于信息不對稱程度增加，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的集中行使將弱化塊塊之間的權(quán)力約束。隨著地方政府對生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督的弱化，如省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門缺乏有效的信息溝通機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，條條間的權(quán)力制約也存在困難，來自執(zhí)法對象以及各個(gè)管理層面的影響仍將很自然地隨著行政關(guān)系的地緣和人緣滲透，最終也將對執(zhí)法者形成非正式的干擾。

3.“放管服”改革帶來基層執(zhí)法權(quán)能匹配隱憂

“放管服”改革旨在減少政府對市場的干預(yù)程度，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。根據(jù)《“放管服”指導(dǎo)意見》的要求，生態(tài)環(huán)境部強(qiáng)調(diào)落實(shí)已下放和取消的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政審批事項(xiàng)，同時(shí)強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展，嚴(yán)格禁止“一刀切”。

對于市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門而言，垂直管理改革后，市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門成為連接“督政”和“督企”職責(zé)的核心所在。盡管其人員編制及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有所調(diào)整，但由于一則其責(zé)任范圍已較垂直改革之前大大擴(kuò)張，需要對其派出的區(qū)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的行為負(fù)責(zé)；二則隨著“簡政放權(quán)、重心下沉”導(dǎo)致環(huán)境行政事務(wù)從上往下遞增，盡管事前審批事務(wù)可能明顯減少，但基層監(jiān)管執(zhí)法部門在事中和事后的監(jiān)管負(fù)荷有增無減，人員、編制、技術(shù)、設(shè)備等能力不足問題難以在短期內(nèi)得到解決，權(quán)責(zé)不匹配的困境難以真正緩解。

隨著大部制改革和放管服改革的深入，執(zhí)法職能的增加和下沉，基層監(jiān)管執(zhí)法的負(fù)荷有增加趨勢，執(zhí)法人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也因此增大。如因此導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門的人才外流，基層監(jiān)管執(zhí)法能力不足與執(zhí)法不力有可能陷入惡性循環(huán)之中。

4.守法激勵(lì)不足

此外，大多數(shù)政策對于守法促進(jìn)的激勵(lì)明顯不夠。守法促進(jìn)是指采用一定方式鼓勵(lì)規(guī)制對象自愿遵守環(huán)境法律規(guī)定的活動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)表明，執(zhí)法必須與守法激勵(lì)相結(jié)合，尤其當(dāng)管理對象的規(guī)模大大超過了執(zhí)行方案所需資源；管理對象大多愿意主動(dòng)守法；現(xiàn)場執(zhí)法會(huì)遭遇文化上的障礙時(shí)[8]（P48）。我國當(dāng)前的變革過分依賴自上而下的組織結(jié)構(gòu)，對自下而上的守法合作的促進(jìn)明顯不足。執(zhí)法者和管理對象之間的對抗關(guān)系加劇了執(zhí)法資源的匱乏和現(xiàn)場執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。

執(zhí)法權(quán)能不足，本質(zhì)上是一個(gè)相對的概念。當(dāng)對抗型的違法行為過于普遍，執(zhí)法權(quán)能就會(huì)不斷蛻化。當(dāng)一個(gè)制度行之有效時(shí)，認(rèn)可和執(zhí)行過程往往成為規(guī)制對象自愿的行為過程，制度運(yùn)行對外在的執(zhí)行機(jī)制依賴會(huì)大大減少。長遠(yuǎn)地看，解決監(jiān)管執(zhí)法能力不足問題的根本，仍在于守法激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。只有促進(jìn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的合作，激勵(lì)被監(jiān)管者自主守法，確保自覺守法者免受不公平競爭的損失，才能改善守法氛圍，提高執(zhí)法能效。

誠然，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)間的緊張關(guān)系，政府干預(yù)與市場自由的內(nèi)在矛盾，環(huán)境的整體性與行政區(qū)劃人為分割的固有矛盾，央地之間、部門之間的利益分化與沖突等，無不影響環(huán)境法的有效實(shí)施。處于變革關(guān)系之中的中央政府，在目標(biāo)多元化、部門利益分化、以及各種矛盾沖突帶來的重重社會(huì)壓力下，試圖以權(quán)變的態(tài)度和對策對外部約束環(huán)境作出回應(yīng)，以保持必要的彈性空間和自我調(diào)適能力，維護(hù)體制的平穩(wěn)運(yùn)行[9]，固有其深刻動(dòng)因，卻也容易因?yàn)榉桨高^多，步子過快，造成政策—法律之間，政策—政策之間的失調(diào)或沖突。

三、我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革的法治困境與實(shí)踐出路

（一）理念層面：協(xié)調(diào)法律—政策關(guān)系，從政策主導(dǎo)走向法律主導(dǎo)

我國40年來改革開放歷程中，政策主導(dǎo)下的改革和立法相互影響，歷經(jīng)了經(jīng)驗(yàn)主義立法理念指導(dǎo)下以立法確認(rèn)改革成果時(shí)期、工具主義立法理念指導(dǎo)下立法服務(wù)于改革時(shí)期，是時(shí)候選擇一個(gè)制度相對穩(wěn)定和平衡時(shí)期，逐漸加強(qiáng)法治主義立法理念的指導(dǎo)，以立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革，以法治思維和法治方法來構(gòu)建法律和改革決策的良性互動(dòng)關(guān)系之路徑[10]。

滯后的立法與改革政策之間的沖突，雖然形式上表現(xiàn)為文本表述的不一致，本質(zhì)上卻是法律與行政的沖突。主張法律主導(dǎo)，意味著肯定法律優(yōu)位和法律保留對于依法治國和依法行政的價(jià)值，這與法律萬能主義或片面否定政策作用的主張有著根本區(qū)別。不僅如此，主張法律主導(dǎo)，以認(rèn)識(shí)“法律和政治都一直是社會(huì)進(jìn)化最重要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者”為前提:一方面，法律規(guī)范為各種不確定性情況提供了穩(wěn)定的預(yù)期，可以消除由不端行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)將會(huì)引起文化上的改進(jìn)。而當(dāng)法律與政治結(jié)合時(shí)，這一成就又被大大地增強(qiáng)，并可構(gòu)建出新的制度結(jié)構(gòu)[11]。

由于環(huán)境問題的復(fù)雜性和不確定性，環(huán)境法律規(guī)范內(nèi)容軟化、不確定性和不完備性顯著，環(huán)境政策和行政裁量在環(huán)境問題的應(yīng)對方面變得十分重要?；陟`活性、專業(yè)性和實(shí)驗(yàn)性的考慮，即便在法治比較健全的國家，立法機(jī)關(guān)也常常會(huì)授予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)[12]，其中亦包括以政策形式出現(xiàn)的統(tǒng)治裁量，它屬于包括行政立法裁量在內(nèi)的政治性裁量，其與自由裁量的區(qū)分在于，“它并非在法律已確定的目的之內(nèi)對所遇問題作出一個(gè)決定，而是在沒有法律或者超越法律之外的一般基礎(chǔ)之上，即所謂政治價(jià)值，創(chuàng)造性地尋求一種調(diào)整”[13]（P63）。統(tǒng)治裁量和法律發(fā)生沖突的可能性顯然要大過其他情形的行政裁量。

就環(huán)境領(lǐng)域的法律和行政關(guān)系而言，首先，靜態(tài)地看，“環(huán)境”這一概念的內(nèi)涵和外延難于確定，環(huán)境問題常常超出既有制定法所規(guī)范的邊界，環(huán)境法力所難逮，為環(huán)境政策的普遍存在提供了廣闊的空間。其次，從歷時(shí)維度看，各國環(huán)境法廣泛存在著行政機(jī)關(guān)以統(tǒng)治裁量引領(lǐng)、推動(dòng)環(huán)境立法的現(xiàn)象。國外如美國基于野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的生態(tài)價(jià)值而給予保護(hù)，首先產(chǎn)生于系列的行政命令和政策，而非制定法或判例法中[14]。對于聯(lián)邦土地的管理，早期立法或者缺乏專門的保護(hù)，或者僅僅考慮到了其經(jīng)濟(jì)開發(fā)目的，沒有考慮到保護(hù)土地資源的環(huán)境和生態(tài)學(xué)價(jià)值。1976年眾議院的一份報(bào)告即揭示了法律和政策相比的遲滯性:“在很多情況下它們已經(jīng)過時(shí)。而且，從整體上看，它們沒有邏輯上一致地、有條理地表達(dá)充分符合當(dāng)前國家目標(biāo)的國會(huì)政策[15]?！?/p>

當(dāng)前我國以環(huán)境政策引領(lǐng)立法的現(xiàn)象俯仰皆是。2013年以來，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃直接影響到我國2014年以來多部環(huán)境單行法的修改或制定?；诜殴芊母镎叩某掷m(xù)推動(dòng)，我國已于2017年修訂了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，去掉了試生產(chǎn)相關(guān)規(guī)范，取消了竣工環(huán)保驗(yàn)收；2018年修訂了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，取消了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)要求；同時(shí)還修改了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，需要編制環(huán)評(píng)報(bào)告書提交審批的項(xiàng)目數(shù)量大大減少。此外，環(huán)境法的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)也表明，“法律的執(zhí)行過程出現(xiàn)了很多難以預(yù)料的結(jié)果和不公現(xiàn)象，環(huán)境政策的制定者必須要考慮這些問題并加以解決?！盵16]

在環(huán)境立法幾乎為環(huán)境政策全面挾裹的語境中，整體反射出環(huán)境領(lǐng)域行政權(quán)力的積極彰顯，立法權(quán)和司法權(quán)看似能動(dòng)，實(shí)則是對環(huán)境政策的被動(dòng)回應(yīng)。此情此境中的行政與法律關(guān)系遠(yuǎn)非“立法和改革孰先孰后”這樣一個(gè)暗含了“完全理性”前提的理想化選擇公式能夠處理，而在很大程度上取決于一國內(nèi)部環(huán)境領(lǐng)域行政權(quán)是否可能為立法權(quán)和司法權(quán)所實(shí)際制約。

2013～2018年，習(xí)近平總書記一再倡導(dǎo)“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)的是法律制度的剛性約束。這一倡導(dǎo)貫徹到生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革過程，應(yīng)理解為以尊重法律的權(quán)威為前提，在嚴(yán)守法律底線基礎(chǔ)上，將制度創(chuàng)新和制度執(zhí)行納入依法行政的軌道，以提升生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家治理能力。

（二）規(guī)范層面：從尋求“良策之治”走向“良法善治”

1.改革政策應(yīng)和法治要求保持一致

當(dāng)前系列生態(tài)環(huán)境政策在追求其目標(biāo)時(shí)，是否確能保持和法治要求一致？這對于我國當(dāng)前建立依法行政的總體體制目標(biāo)十分重要。

富勒在其《法律的道德性》一書中一度提出了法治的8 個(gè)道德法則:一般性；公開頒布；充分的前瞻性；可理解性；避免自相矛盾；充分的持續(xù)性；適當(dāng)?shù)乃痉ü芾?；以及不得提出無法達(dá)到的要求[17]（P360）。愛潑斯坦結(jié)合富勒這一表述，總結(jié)出法律體系的8 條失敗之途:缺少規(guī)則或法律，導(dǎo)致判決個(gè)別化或不一致；未公布法律或讓人知曉法律；立法不清晰或模糊，讓人無法理解；立法有溯及力；法律矛盾；命令超越其主體的職權(quán)范圍；立法不穩(wěn)定（如立法經(jīng)常修改）；司法／行政和立法機(jī)關(guān)之間存在分歧[18]（P20-21）。如果放任當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域政策以強(qiáng)勁之勢裹挾、替代法律，長遠(yuǎn)來看，或?qū)槲覈鴩抑卫憩F(xiàn)代化帶來一定阻力。

從規(guī)范層面來說，依法行政概念的核心內(nèi)容在于“法律優(yōu)位”和“法律保留”，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)受法律及一般法律原則的約束。法律優(yōu)先原則要求行政必須嚴(yán)格執(zhí)行法律，雖然并不排除行政的裁量范圍和在某些領(lǐng)域沒有法律的行政，但行政本身必須將這一切活動(dòng)置于法律形式之下，使之符合法律的目的。那么，法律保留是否意味著行政只能做法律要求它做的事呢？即便在德國，其經(jīng)典學(xué)說也一向持否定態(tài)度，只肯定了法律的優(yōu)先，而不是肯定法律保留具有劃定一切范圍的功能。戰(zhàn)后，人們主要強(qiáng)調(diào)的是在干預(yù)自由和財(cái)產(chǎn)時(shí)須有法律依據(jù)，而對給付行政和涉及行政內(nèi)部關(guān)系的“特別權(quán)力關(guān)系”而言，卻并非如此。只要與本質(zhì)原則無關(guān)，在某些特定領(lǐng)域并不能完全排除“無法律的行政”的存在[13]（P46-47）。

恰如盧曼所指出的，一方面，“法律在規(guī)范意義上是封閉的，在認(rèn)知意義上卻是開放的”，“法律的穩(wěn)定性和有效性的基礎(chǔ)正在于法律的可變性”，另一方面，“法律系統(tǒng)對環(huán)境的適應(yīng)并非其克服自身封閉性的結(jié)果，而恰恰是多虧了這種封閉性”[17]（P357-363）。制定法難免存在缺陷，以行政政策補(bǔ)充立法的不足，甚或推動(dòng)立法的發(fā)展，是行政權(quán)固有的功能。但如果政策制定的權(quán)力不斷擴(kuò)張而無需受到行政或司法審查，環(huán)境政策與法律之間關(guān)系的失調(diào)乃至沖突無法在法律規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)得到處理，則法律系統(tǒng)的這種封閉性將會(huì)遭受根本的破壞，法治難以幸存。

2.積極促進(jìn)環(huán)境政策合法性的司法審查

盡管在觀念中，人們承認(rèn)立法和行政活動(dòng)存在界限，統(tǒng)治和行政應(yīng)加以區(qū)別，但在具體的政策實(shí)踐中，這些活動(dòng)的界限往往并沒有那么直觀。德國得以實(shí)現(xiàn)法律優(yōu)先原則和法律保留原則，得益于其長期以來恪守“法治國”觀念，這一觀念意味著“對行政盡可能的司法化”[19]。為實(shí)現(xiàn)行政盡可能地司法化，德國在其司法體系內(nèi)設(shè)置有專門的聯(lián)邦憲法法院和聯(lián)邦行政法院，有權(quán)對包括政策在內(nèi)的行政行為是否違憲是否合法進(jìn)行司法審查。

當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，即便是在西方社會(huì)，法治原則作為政治權(quán)力的重要閥門，行政機(jī)關(guān)仍然給審查其行為之事實(shí)和法律問題的司法機(jī)構(gòu)施加了沉重的負(fù)擔(dān):行政事實(shí)過于密集，難以理解；而在法律問題上，行政決定將法院置于左右為難的境地，司法審查背離《行政程序法》的文本而遠(yuǎn)離法治之境備受爭議的事情常有發(fā)生[18]（P137-145）。

就我國而言，一方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革方興未艾，政策與環(huán)境法之間的交互關(guān)系仍將持續(xù)；另一方面當(dāng)前的行政訴訟體系，由于抽象行為的可訴性障礙，還難以支持環(huán)境政策合法性的司法審查（附帶性審查情況除外）。然而，只要當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力配置不止于結(jié)果主義導(dǎo)向，只要我國環(huán)境政策和法律對行政效率的追求尚未能替代對法律其他價(jià)值的考慮，對于廣泛以抽象行政行為為表現(xiàn)形式的環(huán)境政策，應(yīng)適應(yīng)環(huán)境決策的技術(shù)性和專業(yè)性特點(diǎn)，結(jié)合我國環(huán)境司法專門化發(fā)展的趨勢，逐漸確認(rèn)專門法院對特定抽象行政行為（以區(qū)分行政與統(tǒng)治行為為前提）實(shí)施司法審查，限制政策裁量的范圍，引導(dǎo)行政權(quán)力理性運(yùn)用其裁量權(quán)，從長遠(yuǎn)來看，終究是必要的。

3.審慎決定環(huán)境政策法律化

環(huán)境政策的法律化，應(yīng)當(dāng)遵守審慎原則。首先應(yīng)進(jìn)行立法必要性評(píng)估。如大部制改革中對于生態(tài)環(huán)境部門職能的調(diào)整，經(jīng)過立法前的充分評(píng)估，充分論證了立法確認(rèn)的必要性，可考慮啟動(dòng)立法或法律修訂程序。

其次是立法可行性評(píng)估。立法者應(yīng)評(píng)估議程中法律化的政策是否存在各種立法障礙，如存在事實(shí)、資源、法律實(shí)施、主觀偏好、政治方面之不能，且立法過程中無法克服無法協(xié)調(diào)化解的，則應(yīng)當(dāng)放棄立法。此外，還需根據(jù)政策目標(biāo)，以及政策工具的適用對象和范圍，審慎辨明立法干預(yù)的領(lǐng)域、強(qiáng)度，以及立法干預(yù)的層級(jí)，避免立法冗余[2]（P141-148）。

（三）執(zhí)行層面：實(shí)施自我審查自我矯正的制度

1.嚴(yán)格執(zhí)行重大環(huán)境政策的行政審查制度

行政機(jī)關(guān)的自我審查和自我矯正比較符合我國的政策傳統(tǒng)。2019年9月1日生效的國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱為 《決策條例》）彰顯了我國行政機(jī)關(guān)自我審查和糾偏的決心。在我國，行政權(quán)力以外的立法和司法權(quán)力制約權(quán)能天生不足，很難簡單地以何者優(yōu)先的外部選擇方式對法律—政策之間的緊張關(guān)系加以處理，如忽略來自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力控制驅(qū)動(dòng)，實(shí)則錯(cuò)失了優(yōu)化政策—法律關(guān)系的方便途徑。

執(zhí)行重大環(huán)境政策的行政審查有利于對各級(jí)行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的行使加以限縮，確保各級(jí)行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)所采取的環(huán)境保護(hù)措施的合法性和合理性，避免以一刀切式的不當(dāng)措施行使其裁量權(quán)。盡管人們可能對行政權(quán)是否具備自我約束秉性充滿懷疑，但我國改革開放多年以來，自上而下的行政權(quán)力制約的有效性仍然有目共睹。具體到生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革領(lǐng)域的政策，由于其內(nèi)容屬于頂層設(shè)計(jì)，其制定者基本上是黨中央、國務(wù)院或國家生態(tài)環(huán)境部門，國務(wù)院頒布的《決策條例》，可謂恰逢其時(shí)。

行政機(jī)關(guān)的自我審查并非法律控制的真空地帶。至少《決策條例》已為我國行政機(jī)關(guān)對重大行政決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查以及決策后評(píng)估提供了法規(guī)依據(jù)，以促進(jìn)重大行政決策的科學(xué)性、合法性和民主性。

當(dāng)前我國很難說已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)環(huán)境法律制度穩(wěn)定和平衡時(shí)期。著力于規(guī)范重大決策的行政自我審查，有利于促進(jìn)政策和法律制度的穩(wěn)定和諧，在法制軌道上尋求良策之治: 它有助于避免法律規(guī)范為經(jīng)濟(jì)效益或政治便利的標(biāo)準(zhǔn)所取代，使法律遭受明顯的貶損，同時(shí)也有助于避免對政策法律化產(chǎn)生過高過急的期待。

2.加強(qiáng)基層決策參與能力建設(shè)

為解決政策自上而下制定過程中自然存在的理性不足和信息不對稱問題，尤應(yīng)重視 《決策條例》中設(shè)定的信息公開和公眾參與程序，以增強(qiáng)政策的合理性和可預(yù)期性。對于我國當(dāng)前諸多涉及環(huán)境監(jiān)管職能分配的重大改革政策而言，尤應(yīng)重視提高決策的透明度，促進(jìn)區(qū)縣級(jí)中間組織的參與及信息反饋。

區(qū)縣級(jí)中間組織自秦以來一直是我國最為穩(wěn)定的基層政治單元?！翱たh治，天下安”。由于它處于連接上層與基層、中央與地方、城市與鄉(xiāng)村的“接點(diǎn)”，成為政治體系中“政治應(yīng)力”最脆弱的部分[20]。綜觀我國2014年以來的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法政策，縣區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門受到的影響可謂首當(dāng)其沖: 置身于垂直管理和屬地管理的雙重管轄之中，接受更多下放的執(zhí)法權(quán)及相關(guān)的行政事務(wù)，人員編制和財(cái)權(quán)從地方政府移轉(zhuǎn)到上級(jí)主管部門，接受更多來自上級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)督的義務(wù)。這一層級(jí)反饋的信息往往能結(jié)合中觀和微觀層面的視角，直接反映環(huán)境政策和法律的實(shí)施狀況，提供優(yōu)化環(huán)境政策和法律的最為具細(xì)的信息，對于協(xié)調(diào)環(huán)境政策之間，以及政策-法律之間的關(guān)系，促進(jìn)政策的合理化和法治化有著十分重要的價(jià)值。

3.激勵(lì)自主守法

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的終極目標(biāo)，非在于懲罰，而在于環(huán)境法律和政策在未來得到遵守，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)能優(yōu)化的根本，在于結(jié)合當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測和信息技術(shù)的發(fā)展，擴(kuò)大透明度和參與，激勵(lì)更普遍的守法合規(guī)行為。

美國在這一領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。其監(jiān)管執(zhí)法能力的優(yōu)化和其守法促進(jìn)機(jī)制的保障密切相關(guān)。它主要由守法監(jiān)測、守法援助和守法激勵(lì)三個(gè)方面構(gòu)成。聯(lián)邦和州的守法監(jiān)測是有效的環(huán)境合規(guī)和執(zhí)法計(jì)劃的關(guān)鍵組成部分。守法援助是環(huán)保部門對管制對象提供生產(chǎn)、管理過程中所需要遵守的信息或服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)以更高效、更低成本方式達(dá)到監(jiān)管要求[8]（P50）。守法激勵(lì)則是一種提高排污者守法自覺性和積極性的利益誘導(dǎo)機(jī)制。這一機(jī)制體現(xiàn)出對守法自查、自主揭發(fā)和及時(shí)糾正違規(guī)行為的激勵(lì)，能以低成本高效率方式促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)守法。2014年以來，美國聯(lián)邦環(huán)保署重點(diǎn)實(shí)施“下一代合規(guī)戰(zhàn)略計(jì)劃”，涵蓋監(jiān)管和排污許可設(shè)計(jì)、先進(jìn)監(jiān)測、電子報(bào)告、透明度，以及執(zhí)法創(chuàng)新五個(gè)方面，旨在減少違法行為發(fā)現(xiàn)和糾正的時(shí)間間隔，促進(jìn)環(huán)境守法[21]。

中美兩國雖然政治歷史以及法律文化背景迥異，但面臨的環(huán)境問題具有一定的共性。當(dāng)前，我國可適當(dāng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，多渠道促進(jìn)規(guī)制者和被規(guī)制者自主守法:利用先進(jìn)的監(jiān)測技術(shù)快速準(zhǔn)確地識(shí)別違法行為；利用便捷的電子報(bào)告促進(jìn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者的及時(shí)溝通和技術(shù)援助，提高企業(yè)的守法能力；利用發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升透明度，促進(jìn)環(huán)境信息的及時(shí)公開和共享；發(fā)展大數(shù)據(jù)分析技術(shù)不斷提高環(huán)境法律和政策的科學(xué)性，對違法者精準(zhǔn)識(shí)別，分級(jí)分類施以處罰，將威懾違法者的責(zé)任追究，置于預(yù)防違法、公平公正處理和環(huán)境質(zhì)量維護(hù)的綜合考慮之中，促進(jìn)企業(yè)自主守法。

四、結(jié) 語

我國連續(xù)頒發(fā)多項(xiàng)政策，深入改革環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制，其深意不僅在于優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法行政權(quán)能，尤在于彰示生態(tài)文明建設(shè)的政治取向。

然而，綜合多項(xiàng)核心政策的內(nèi)容及政策—法律關(guān)系分析，可以發(fā)現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革難脫政策強(qiáng)勢主導(dǎo)和尋求權(quán)宜之策的窠臼。同時(shí)推進(jìn)這些政策將面臨由于政策—法律之間，政策—政策之間的不系統(tǒng)不協(xié)調(diào)不一致帶來的新的困境，并可能因此而產(chǎn)生法治危機(jī)和政府失靈危機(jī)?；诨貞?yīng)所面臨的困境和危機(jī)的建制需要，需要重新定位法律和政策的關(guān)系，在規(guī)范層面，政策和立法應(yīng)與法治要求保持一致，積極促進(jìn)環(huán)境政策合法性的司法審查，審慎決定環(huán)境政策法律化，從尋求“良策權(quán)益之治”轉(zhuǎn)向促進(jìn)“良法善治”；在執(zhí)行層面，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》，實(shí)施自我審查自我矯正制度，加強(qiáng)基層決策參與能力建設(shè)，激勵(lì)自主守法。