論權(quán)力清單改革的法治化構(gòu)想

劉 輝

（浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，浙江 杭州 311300）

目前通過行政立法形式制定的權(quán)力清單還未出現(xiàn)，僅是理論上的可能形式。所以，政府部門制定的權(quán)力清單大致上被理解為行政規(guī)范性文件或行政規(guī)定。①關(guān)保英（2014）認(rèn)為完善權(quán)力清單需要將行政系統(tǒng)中的綜合權(quán)限和職能權(quán)限予以厘清，王春業(yè)（2014）提出應(yīng)以地方性法規(guī)的形式對權(quán)力清單的內(nèi)容及其制定程序予以法制化；張茂月（2015）強(qiáng)調(diào)設(shè)置權(quán)力清單的審查監(jiān)督制度和動態(tài)調(diào)整制度并確定合理統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)是完善權(quán)力清單制度的有效措施，林孝文（2015）指出當(dāng)前我國地方政府所推行的權(quán)力清單制度在編制主體、編制程序以及清單內(nèi)容等方面極不規(guī)范。王春業(yè)（2016）建議由國務(wù)院及其部委對權(quán)力清單內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、名稱、監(jiān)督、運行平臺等進(jìn)行整體設(shè)計以形成上下聯(lián)動協(xié)調(diào)的權(quán)力清單體系，薛瑞漢（2016）提出應(yīng)引入地方人大審議機(jī)制以保證權(quán)力清單制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，汪瑋（2016）認(rèn)為權(quán)力清單改革面臨的問題包括公民參與政府績效評估剛性規(guī)定不夠、政府職權(quán)清理下放中社會組織承接能力有待于提高；王克穩(wěn)（2017）認(rèn)為目前行政審批權(quán)力清單在形式上粗糙簡略、內(nèi)容上多魚目混珠、沒有完全起到有效約束審批權(quán)的作用，孫彩紅（2017）強(qiáng)調(diào)地方政府要把權(quán)力清單與政府職能轉(zhuǎn)變實質(zhì)性地關(guān)聯(lián)起來、明確不同主體的權(quán)力邊界、切實由審批職能向監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變、發(fā)揮社會組織的服務(wù)功能、調(diào)整和完善評價機(jī)制與責(zé)任機(jī)制。本文將圍繞權(quán)力清單改革的法治化趨向問題展開論述，基于功能分析的視角，對權(quán)力清單改革在政府信息公開、簡政放權(quán)②在參與某較大型城市政府權(quán)力清單改革課題組調(diào)研的過程中，通過收集超大型城市權(quán)力清單數(shù)據(jù)資料并撰寫分析報告，以及閱讀課題組成員對部分特大型、較大型城市權(quán)力清單情況的分析報告后，結(jié)合近幾年來相關(guān)論文的研究成果與個人感受，筆者能夠做出權(quán)力清單改革是簡政放權(quán)改革表現(xiàn)形式的基本判斷。、電子政務(wù)建設(shè)方面的發(fā)展可能進(jìn)行探究。

既然政府部門公布了權(quán)力清單，就意味著該權(quán)力清單至少具有行政慣例的地位，能夠被本部門執(zhí)法人員所認(rèn)同，也為行政相對人提供了相對穩(wěn)定的預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。如果行政主體的行政行為理由與權(quán)力清單中提供的參照依據(jù)存在差異，需要提供更為翔實的理由予以證成。規(guī)范政府權(quán)力行使的法治要義需要依靠具體而微的運行機(jī)制加以落實。依法完善行政權(quán)力清單制度，有利于推動服務(wù)型政府、責(zé)任政府與法治政府建設(shè)。

一、作為政府信息公開資料的權(quán)力清單

從安徽等省市的情況來看，權(quán)力清單包括職權(quán)目錄表、運行流程圖、問責(zé)事項單三部分內(nèi)容。①例如，安徽省公布的權(quán)力清單包括“運行流程圖”“廉政風(fēng)險點”“追責(zé)情形”等內(nèi)容。從近年的政府實踐情況來看，權(quán)力清單改革從公布行政審批權(quán)力清單發(fā)展到全面梳理各級政府部門所有行政職權(quán)，發(fā)揮了政治改革舉措的合理作用。依據(jù)行政權(quán)力清單進(jìn)行監(jiān)管與服務(wù)是提升政府工作效率、增強(qiáng)公眾滿意程度的有益舉措?！鞍l(fā)布權(quán)力清單，公開權(quán)力運行流程，……為公民有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力運行提供了基礎(chǔ)?！盵1]從市場主體的角度來看，就像翻閱家用電器說明書可以快速了解電器的基本功能一樣，政府信息公開意義上的權(quán)力清單可以被比喻為行政部門這類國家機(jī)器的使用指南或工作手冊。通過公開權(quán)力清單內(nèi)容，落實《政府信息公開條例》第19 條的要求，有利于促進(jìn)透明政府建設(shè)。

第一，公開職權(quán)事項詳單，從行政組織法制完善的層面為行政行為法治化創(chuàng)造條件。在裙帶官僚制向科層官僚制過渡的過程中，曾在官僚系統(tǒng)中發(fā)揮決定作用的非正式關(guān)系逐漸向民主選舉與依法行政要求塑造的正式關(guān)系衍化，政府的行為偏好從惟上是從的效率模式向合法化模式轉(zhuǎn)型?！皺?quán)力清單通過對各級人民政府所行使權(quán)力的梳理和列舉，補(bǔ)充了我國行政組織法在此方面的不足?！盵2]從各地公布權(quán)力清單的形式與內(nèi)容來看，各級政府部門的致力方向在于逐條梳理行政職權(quán)的法律依據(jù)、問責(zé)情形與方式等內(nèi)容，使公布在官方網(wǎng)站上的權(quán)力清單呈現(xiàn)出行政執(zhí)法手冊與政府信息公開資料的外觀。在各地政府公布的部門權(quán)力清單中，通常包含行政許可或行政審批、行政確認(rèn)、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政給付、行政指導(dǎo)、行政獎勵等剛性或柔性的職權(quán)內(nèi)容。②例如，深圳市政府各部門公布的權(quán)責(zé)事項共為7950 項，其中行政處罰5607 項、行政強(qiáng)制460 項、行政征收12 項、行政檢查215 項、行政許可489 項、行政確認(rèn)163 項、行政指導(dǎo)2 項、行政給付70 項、行政裁決7 項、行政服務(wù)925 項。廣州市政府各部門公布的權(quán)責(zé)事項共為6144 項，其中行政處罰3699 項、行政強(qiáng)制204 項、行政征收71 項、行政檢查427 項、行政許可283 項、行政確認(rèn)67 項、行政指導(dǎo)90 項、行政給付48 項、行政裁決6 項、行政獎勵33 項、其他權(quán)力1216 項。在公開職權(quán)目錄的同時，若能公開職權(quán)事項詳單可以最大限度地方便公眾查詢相關(guān)信息。

第二，公開職權(quán)運行流程圖，吸納正當(dāng)程序理念規(guī)范行政行為。政府機(jī)構(gòu)的精簡整合與行政流程的優(yōu)化改造，是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要契機(jī)，為管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型預(yù)置了前提條件?！皺?quán)力清單中的‘權(quán)力運行流程’并非是對法律規(guī)定的行政程序的簡單‘拷貝’，而且還要在遵循‘正當(dāng)程序’理念基礎(chǔ)上，對有關(guān)單行法規(guī)定的行政程序進(jìn)行再造和補(bǔ)強(qiáng)?！盵3]通過權(quán)力清單制度明晰職權(quán)與職責(zé)并完善行政程序，可以為構(gòu)建從事前審批、管制向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)型的負(fù)面清單管理模式創(chuàng)造條件，也能為公布便利相對人辦理行政確認(rèn)、備案登記等事項的服務(wù)清單夯實基礎(chǔ)。各地公布的權(quán)力清單中列明的職權(quán)內(nèi)容都表現(xiàn)為類型化的行政行為，通過明確承辦崗位、運行環(huán)節(jié)、辦理時限等內(nèi)容，可以將服務(wù)行政的口號落到實處?！盎谖覈娜丝谔攸c、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、歷史傳統(tǒng)、人文素養(yǎng)等國情，希望將政府打造成像西方國家那樣的‘有限政府’還不現(xiàn)實，相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我們還需要兼顧‘全能政府’和‘有限政府’之間的平衡?！盵4]公布權(quán)力清單改革實踐只是促進(jìn)依法行政的手段，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于簡政放權(quán)的長遠(yuǎn)目標(biāo)。如果要將這一有益政治舉措的作用固化為穩(wěn)定的法律制度，就需要站在依法行政的立場，有效激發(fā)權(quán)力清單制度在政府組織法與行政程序法層面的發(fā)展?jié)撃?。借助正?dāng)程序觀念的塑造，可以在避免強(qiáng)勢政府肆意作為方面構(gòu)建起程序性的防護(hù)欄，為市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、基層民主自治有序運行創(chuàng)造保障條件。

第三，公開問責(zé)事項單，督促公務(wù)員廉潔自律，推動責(zé)任型政府建設(shè)。國務(wù)院在我國加入世貿(mào)組織后曾展開行政法規(guī)與規(guī)章的清理工作，現(xiàn)在為了進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、加速簡政放權(quán)，采取了要求各級政府盤點清理行政職權(quán)與職責(zé)內(nèi)容的改革舉措。通過公開權(quán)力清單與權(quán)力運行流程圖，能夠產(chǎn)生在實體與程序上控權(quán)的作用。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)包含職權(quán)依據(jù)、追責(zé)情形、責(zé)任形式等內(nèi)容。在行政權(quán)力清單中公布職權(quán)依據(jù)與追責(zé)方式，可以使公眾清晰地看到行政權(quán)力與職責(zé)的對應(yīng)關(guān)系，從而推動責(zé)任政府、透明政府的建設(shè)?！霸趦r值性維度上，權(quán)力清單堅持公開便民原則，以公眾需求為導(dǎo)向?qū)ΜF(xiàn)有政府職權(quán)進(jìn)行清理，有助于提升公眾的改革獲得感；在技術(shù)性維度上，權(quán)力清單以減權(quán)限權(quán)為抓手，通過權(quán)力‘瘦身’和責(zé)任‘強(qiáng)身’，使監(jiān)督制約行政權(quán)力有了制度保障，有助于廉潔政府和責(zé)任政府的實現(xiàn)?！盵5]各地政府在權(quán)力清單中逐漸增加對不作為、亂作為進(jìn)行追責(zé)的依據(jù)及責(zé)任形式、幅度等內(nèi)容，有利于實現(xiàn)建設(shè)責(zé)任型政府的目標(biāo)。通過權(quán)力清單制度明晰職權(quán)與職責(zé)并完善行政程序，可以為構(gòu)建從事前審批、管制向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)型的負(fù)面清單管理模式創(chuàng)造條件，也能為公布便利相對人辦理行政確認(rèn)、備案登記等事項的服務(wù)清單夯實基礎(chǔ)。

綜上所述，公開權(quán)力清單是政府主動公開信息的行政自制形式，有利于消除政府與公眾之間信息不對稱局面導(dǎo)致的官員暗箱操作、權(quán)力尋租現(xiàn)象，是促進(jìn)透明政府、廉潔政府建設(shè)的有利舉措。公開職權(quán)目錄的工作在《行政許可法》與《國務(wù)院依法行政實施綱要》實施后就在逐步推進(jìn)，因此當(dāng)下需要從公開職權(quán)事項詳單方面著手，推進(jìn)行政組織法制建設(shè)，為行政行為法治化創(chuàng)造條件。程序法治建設(shè)是強(qiáng)勢政府向法治政府轉(zhuǎn)型的重要方式，因此，通過公開職權(quán)運行流程圖來吸納正當(dāng)程序理念的要求，可以在一定程度上補(bǔ)足當(dāng)前程序立法欠缺的短板，促成行政相對人與行政主體良性互動的目標(biāo)。責(zé)任追究機(jī)制是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的鐵鎖，可以為瘦身的權(quán)力提供強(qiáng)身的目標(biāo)，防范掌權(quán)者亂作為、不作為的惡政、懶政現(xiàn)象大面積蔓延。伴隨著簡政放權(quán)改革的推進(jìn)與法律法規(guī)的調(diào)整，權(quán)力清單需要適時進(jìn)行調(diào)整完善，因此需要從公布權(quán)力清單的機(jī)制建設(shè)方面做出妥當(dāng)?shù)陌才拧?/p>

二、作為簡政放權(quán)表現(xiàn)形式的權(quán)力清單

依據(jù)行政權(quán)力清單進(jìn)行監(jiān)管與服務(wù)是提升政府工作效率、增強(qiáng)公眾滿意程度的有益舉措。行政權(quán)力清單改革是推進(jìn)行政部門整合、簡政放權(quán)的可行方式，能夠激發(fā)社會發(fā)展的活力。“發(fā)揮動力、克服阻力是探索權(quán)力清單制度長效機(jī)制的基本思路，政治體制、行政體制、公共精神是最主要的三個領(lǐng)域?！盵6]從維護(hù)穩(wěn)定的政治需要來看，行政體制改革是為政治體制改革創(chuàng)造條件的重要方式，也是培育公共精神的基本途徑。在統(tǒng)一行政權(quán)力清單的編制標(biāo)準(zhǔn)、建立動態(tài)調(diào)整制度、健全程序規(guī)制功能的條件下，政府就有可能從依賴行政審批、全面管制的“暗箱操作”模式管理市場秩序的路徑中走出來，將職能重心調(diào)整為加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管與全程服務(wù)。

第一，簡政放權(quán)需要遵循依法行政的要求，避免職權(quán)下放與履職能力、擔(dān)責(zé)主體的聯(lián)系失當(dāng)。從行政組織法的角度來看，行政權(quán)力的總量調(diào)控是科學(xué)配置權(quán)責(zé)、設(shè)立機(jī)構(gòu)、確定編制的前提條件。部門之間職權(quán)交叉重疊是權(quán)責(zé)清單改革力求解決的重要問題，而整合部門職能則是最有效的方式。當(dāng)然，對于直接開展部門職能合并改革難度較大的城市政府而言，梳理各部門權(quán)力就成為推動部門精簡合并的條件。①通過查閱深圳市的權(quán)責(zé)清單及相關(guān)文件內(nèi)容，可以看到深圳市政府在大部門制改革方面走在前列。既然對權(quán)力清單的梳理能夠促進(jìn)政府部門的精簡整合，那么各城市公布的權(quán)責(zé)清單情況就會隨著當(dāng)?shù)卣姓w制改革的深化而發(fā)生變動。行政權(quán)力清單的公布與部門職能的精簡工作能夠產(chǎn)生相互促進(jìn)的良性循環(huán)效應(yīng)，可以為服務(wù)型政府建設(shè)創(chuàng)造必要的條件。除了橫向整合權(quán)責(zé)外，縱向合理分配權(quán)責(zé)的問題同樣亟待解決。在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)“放小不放大、放虛不放實”以及“點面不協(xié)調(diào)”的職權(quán)形式化下放現(xiàn)象，導(dǎo)致“過去辦事費勁兒，現(xiàn)在變得更麻煩”的現(xiàn)實問題。①例如，在建設(shè)審批領(lǐng)域，已經(jīng)形成的同級政府部門并聯(lián)審批模式會因為某一部門下放相關(guān)職權(quán)，而導(dǎo)致行政相對人從跑一級政府部門改為跑兩級政府部門辦理申請事項。這種情況表明簡政放權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)遵循依法行政的要求，從維護(hù)規(guī)則穩(wěn)定性、增強(qiáng)規(guī)則便捷性的角度考慮問題，避免點與面不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象發(fā)生?！案鶕?jù)行政職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律來授予；根據(jù)行政行為法定原則，行政機(jī)關(guān)作出影響人民權(quán)利的行政行為必須有法律依據(jù)?！盵7]如果上級政府部門希望依法通過行政委托的方式來方便行政相對人獲取公共服務(wù)，那么應(yīng)當(dāng)從財力、物力與人力方面為移轉(zhuǎn)行政任務(wù)創(chuàng)造匹配的條件?！皩τ趹?yīng)該下放但一時承接有困難的權(quán)力事項，需要有一個培育承接能力的過渡過程。”[8]行政權(quán)力清單的公布與部門職能的精簡工作能夠產(chǎn)生相互促進(jìn)的良性循環(huán)效應(yīng)，可以為服務(wù)型政府建設(shè)創(chuàng)造必要的體制與機(jī)制條件。行政任務(wù)的法律形式是行政職權(quán)，而行政執(zhí)法權(quán)是行政職權(quán)的重要內(nèi)容。在強(qiáng)調(diào)基層綜合執(zhí)法能力建設(shè)的簡政放權(quán)背景下，重視對基層政府與社會組織協(xié)同治理能力的培育，是權(quán)力清單改革依法獲得實效的基本條件。

第二，服務(wù)于簡政放權(quán)目標(biāo)的權(quán)力清單，需要接受合法性審查。對權(quán)力清單的編制與審查主體進(jìn)行明確規(guī)定，確保內(nèi)容合法性審查與動態(tài)調(diào)整的及時有效，是增強(qiáng)權(quán)力清單公信程度的必要條件。各級政府部門在編制權(quán)力清單過程中將部分權(quán)力取消、合并與下放涉及到職權(quán)法定的根本問題，因此政府法制辦顯然應(yīng)當(dāng)與編辦及相關(guān)部門對清單進(jìn)行合法性審查。人大及其常委會與檢察院、法院在各自的工作實踐中也應(yīng)充分重視權(quán)力清單的合法性審查問題?！皬哪壳案鞯胤降膶嵺`情況來看，大部分地區(qū)的政府權(quán)力清單均由地方政府負(fù)責(zé)制定，同時結(jié)合審改辦、法制辦的審核意見，并召開專家聽證會，聽取專家的意見進(jìn)行修改?！盵9]通過人大或政府的立法確立權(quán)力清單的編制與審查制度，是在當(dāng)下值得肯定的理性選擇。權(quán)力清單制度需要設(shè)置處理部門職權(quán)交叉問題的責(zé)任主體，從行政組織法的層面為政府部門權(quán)力清單的無縫銜接與動態(tài)調(diào)整提供可能。部分地方政府以政府規(guī)章或規(guī)范性文件的形式明確編制權(quán)力清單的依據(jù)、動態(tài)調(diào)整的要求、監(jiān)督審查的方法，可以使權(quán)力清單成為強(qiáng)化依法行政意識的有效舉措?！叭粲嘘P(guān)部門在梳理過程中，發(fā)現(xiàn)侵益性行政行為的權(quán)力來源為規(guī)章以下的規(guī)范性文件，則該權(quán)力事項應(yīng)被視為無法定依據(jù)，予以廢止。作為授益性行政行為權(quán)力依據(jù)的規(guī)范性文件中若沒有相應(yīng)的程序規(guī)范，則應(yīng)當(dāng)要求制定單位細(xì)化程序，若在規(guī)定期限內(nèi)沒有細(xì)化，也應(yīng)當(dāng)視為依據(jù)不足，予以廢止?！盵10]在清理編制權(quán)力清單所依據(jù)的行政法規(guī)與規(guī)章的工作不斷推進(jìn)的前提下，審查權(quán)力清單中的職權(quán)依據(jù)是否與現(xiàn)行立法規(guī)定存在沖突、抵觸之處，是保障依法行政目標(biāo)實現(xiàn)的重要條件。就政府部門公布的權(quán)力清單而言，首先需要在制度層面明確主導(dǎo)部門、審查主體與發(fā)布形式等關(guān)鍵內(nèi)容。除了編辦、法制辦、監(jiān)察局等部門在編制清單的過程中發(fā)揮統(tǒng)籌與監(jiān)督作用外，吸納公眾參與監(jiān)督的意義不容小覷。若地方人大能夠?qū)?quán)力清單的編制權(quán)限等問題通過立法等方式進(jìn)行規(guī)范，可以使政府的自制努力與人大、法院的他律舉措相互結(jié)合，從而取得良好的政治與社會效果。

第三，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)設(shè)定編制權(quán)力清單的基本標(biāo)準(zhǔn)，借助統(tǒng)一編碼的形式增強(qiáng)不同省市權(quán)力清單之間的協(xié)調(diào)性。在各地政府公布的部門權(quán)力清單中，除了明確類型化的行政職權(quán)②例如深圳市人民政府辦公廳于2016 年3 月7 日，以深府辦〔2016〕10 號文件公布了《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深圳市政府部門權(quán)責(zé)清單管理辦法的通知》。在該《權(quán)責(zé)清單管理辦法》的第2 條規(guī)定，“本辦法規(guī)范的行政職權(quán)包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)、其他10 類。政府信息公開、信訪維穩(wěn)、行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政賠償、行政調(diào)解等行政機(jī)關(guān)共有的職權(quán)不適用本辦法?！蓖猓跈?quán)力清單中還包括“其他權(quán)力”或“行政服務(wù)”的項目類別，容納了大量性質(zhì)模糊的行政職權(quán)，因此需要行政部門與研究者嘗試對這些權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分類。目前，深圳市完全取消了非行政許可類審批權(quán)力，并大量下放、轉(zhuǎn)移行政職權(quán)給基層部門、社會中介組織。因此，逐漸取消非行政許可審批權(quán)力、明確區(qū)分外部許可與內(nèi)部審批，是防止行政審批權(quán)力被隱匿在權(quán)力清單中“其他權(quán)力”類別的有效方式。在權(quán)力清單的編制內(nèi)容方面，設(shè)定明確的標(biāo)準(zhǔn)不僅可以約束政府部門的恣意行為，而且有利于督促各地政府開展具有可比性的職權(quán)內(nèi)容清減競爭，向市場與社會交還更充分的自由與自治空間。目前，各地政府部門編制權(quán)力清單的依據(jù)可能是以法律條文中的條、款、項或目作為統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，因此在職權(quán)內(nèi)容的數(shù)量表現(xiàn)方面會出現(xiàn)巨大差異。①例如，行政權(quán)力事項最多的是青海省，為7488 項；其次為廣東省，為6971 項。不同省域的權(quán)力清單對上下級政府共有權(quán)力的認(rèn)定也存在差異，杭州市有4227 項，廣州市有4972 項，南京市有5122 項，成都市有7437 項。盡管地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與政府規(guī)范性文件可能是影響職權(quán)事項數(shù)量的可能因素，但若產(chǎn)生較大的差異則說明標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一才是導(dǎo)致差異的主要原因。例如，“長沙市公安局行政處罰清理表中囊括了208 項處罰職權(quán)，杭州市公安局的處罰項目卻只有24 項，而廣州市公安局保留的處罰權(quán)力則有291 項之多，三者處罰權(quán)的數(shù)量差異極大。但事實上各地公安部門所管轄和處理的事務(wù)相差不多?！盵11]有些地方政府及其部門為政績需要刻意將職權(quán)數(shù)量在外觀上減少，雖然能夠在上級政府的形式化考核中獲利，但并未達(dá)到方便行政相對人辦事的服務(wù)行政目標(biāo)。當(dāng)然，也有一些政府部門因為所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展速度較快，已經(jīng)可以將部分公共服務(wù)職能通過外包的形式移轉(zhuǎn)給社會組織，所以相應(yīng)的管制職權(quán)內(nèi)容就會比欠發(fā)達(dá)地區(qū)略少。②例如，重慶市政府各部門公布的權(quán)責(zé)事項共3687 項，其中行政處罰2036 項、行政強(qiáng)制143 項、行政征收44 項、行政檢查74 項、行政審批673 項、行政確認(rèn)134 項、行政給付31 項、行政獎勵42 項、行政裁決11 項、其他權(quán)力499 項。天津市的權(quán)責(zé)清單中包含職權(quán)4654 項，其中行政處罰3066 項、行政強(qiáng)制142 項、行政征收57 項、行政檢查275 項、行政審批404 項、行政確認(rèn)122 項、行政給付19 項、行政獎勵59 項、行政裁決5 項、其他類別權(quán)力505 項。這些原因表明中央政府至少可以考慮對不同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的地區(qū)設(shè)定相對一致的參考標(biāo)準(zhǔn)，或者采取分檔設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的形式供不同省市的政府選擇。有學(xué)者提出，“中央政府應(yīng)該通過匯總整理各省情況，經(jīng)過充分論證后給出一個相對規(guī)范的參考意見，統(tǒng)一權(quán)力的分類和編制口徑，從而避免各省在權(quán)力清單制度編制過程中的隨意性。此外，要對整個制度體系進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建設(shè)統(tǒng)一的平臺，對權(quán)力事項進(jìn)行統(tǒng)一編碼，從區(qū)域聯(lián)網(wǎng)逐步實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。”[12]在形成相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)后，各地政府部門職權(quán)與職責(zé)交叉重合的問題也更容易解決。這并不會阻礙地方政府推進(jìn)相關(guān)部門職能整合的可能。例如，深圳市政府對市場監(jiān)督管理部門進(jìn)行合并成立了市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，對規(guī)劃與國土管理部門進(jìn)行合并成立了規(guī)劃和國土資源委員會。在部門整合的情境下，只需要在權(quán)力清單中標(biāo)注對應(yīng)相關(guān)法律條文與行政職權(quán)的編碼，就可以方便行政相對人或公眾查詢相關(guān)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，積極培育社會中介組織、拓展提供公共服務(wù)的渠道，才能更有效地實現(xiàn)政府與市場、社會之間協(xié)同共治的改革目標(biāo)。

綜上所述，由于中國社會的結(jié)構(gòu)具有政府主導(dǎo)、市場與社會組織依附的鮮明特征，所以強(qiáng)勢的政府需要加強(qiáng)行政自制的努力，給市場自由與社會自治騰挪出必要的活動空間。公布權(quán)力清單改革實踐只是促進(jìn)簡政放權(quán)的手段。對于直接開展部門職能合并改革難度較大的城市政府而言，梳理各部門權(quán)力也相應(yīng)地成為推動部門精簡合并的輔助條件。依法行政應(yīng)當(dāng)是簡政放權(quán)的基本條件，可以確保行政改革的基本秩序，因此對作為簡政放權(quán)表現(xiàn)形式的權(quán)力清單進(jìn)行合法性審查，能夠鞏固簡政放權(quán)的實際效果。通過國務(wù)院制定相對統(tǒng)一的權(quán)力清單編制標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)定對應(yīng)相關(guān)法律條文的統(tǒng)一編碼，可以從技術(shù)上解決各地權(quán)力清單內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)性的問題，為電子政務(wù)平臺的建設(shè)創(chuàng)造條件。

三、作為電子政務(wù)建設(shè)前提的權(quán)力清單

在各地、各級政府部門都已公布權(quán)力清單之后，需要著重考慮的問題是權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整與及時完善。①例如，上海市已連續(xù)3 次公布了取消、調(diào)整行政審批事項的決定。深圳市連續(xù)11 次公布了取消、清理行政職權(quán)、行政審批事項的相關(guān)決定，在網(wǎng)站上顯示的數(shù)據(jù)涉及行政許可489 項、行政處罰6103 項、行政強(qiáng)制474 項、行政征收24項、行政裁決5 項、行政檢查230 項、行政確認(rèn)117 項、行政給付82 項、行政指導(dǎo)2 項、其他服務(wù)847 項。如果缺乏長效機(jī)制的保障，那么權(quán)力清單改革也會淪為一場虎頭蛇尾的政治游戲。電子政務(wù)平臺建設(shè)是權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制的有效載體。電子商務(wù)平臺的建設(shè)經(jīng)驗可以為電子政務(wù)的迅速發(fā)展提供技術(shù)支持。國務(wù)院可以在省級電子政務(wù)平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，“按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)在橫向上覆蓋所有行業(yè)部門、縱向上聯(lián)通各級政府的全國性平臺?！盵13]通過對權(quán)力清單中職權(quán)事項的編碼整理，可以為電子政務(wù)平臺的建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而電子政務(wù)平臺的建設(shè)與運行則為權(quán)力清單內(nèi)容的動態(tài)調(diào)整提供了實踐動力。

第一，基于整體政府理念推進(jìn)基于權(quán)力清單的信息共享、整合工作，為電子政務(wù)的開展創(chuàng)造條件。政府部門“條塊分割”的痼疾是“信息孤島”現(xiàn)象產(chǎn)生的病源。僅靠線下的行政服務(wù)中心建設(shè)來降低行政相對人辦事難度，還不足以解決政府各部門各自為政的難題。電子政務(wù)平臺的建設(shè)可以使政府部門分享信息的成本降低，而權(quán)力清單則可能成為政府部門對職權(quán)交叉、重疊事項決定分享信息的參考依據(jù)?！罢菩袡?quán)力清單的最終落腳點是更好地履行政府職能，要以提升政府工作效率為著眼點，通過優(yōu)化工作流程實現(xiàn)權(quán)力運行方式的改變?！盵14]各地建設(shè)審批服務(wù)中心或行政服務(wù)中心的實踐經(jīng)驗，以及電子商務(wù)平臺處理海量用戶購銷信息的成功模式，為搭建由省級政府統(tǒng)籌的電子政務(wù)平臺提供了必要的條件?！皬?qiáng)化整體政府概念，不僅需要理念層面的堅持，更需要花大力氣構(gòu)建技術(shù)層面的支撐，其中最重要的當(dāng)屬跨部門協(xié)作的信息共享系統(tǒng)?！盵15]權(quán)力清單的內(nèi)容不僅包括職權(quán)目錄表及職權(quán)事項詳單，還應(yīng)當(dāng)包括職權(quán)運行流程圖。電子政務(wù)平臺的運行可以增強(qiáng)公務(wù)人員遵循職權(quán)運行流程安排、重視正當(dāng)程序理念要求的服務(wù)意識，通過技術(shù)監(jiān)督的方式避免因為個人工作能力或主觀態(tài)度的差異造成公共服務(wù)缺位、錯位的情況發(fā)生。

第二，打造以公眾為本位的電子政務(wù)平臺，推動權(quán)力清單轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)清單。由于網(wǎng)站的建設(shè)與維護(hù)成本較高，因此由省級政府建設(shè)電子政務(wù)平臺為下轄的各級政府提供服務(wù)窗口是比較合理的選擇。在電子政務(wù)網(wǎng)站中的職權(quán)事項模塊化分布設(shè)計方面，可以從權(quán)力清單分類上做好必要的準(zhǔn)備?！胺诸惥幹茩?quán)力清單，可以考慮按照社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等職能的基本范圍和框架來進(jìn)行?！盵16]權(quán)力清單作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并非一定要直接反映在電子政務(wù)網(wǎng)站的頁面上，而是可以按照用戶的使用需要進(jìn)行通俗化、親民化的導(dǎo)引式設(shè)計?！霸谛问缴?，可以借鑒上海浦東新區(qū)權(quán)力清單網(wǎng)上公開的六大模塊，用淺顯易懂的語言和形式表現(xiàn)出來，確保老百姓‘看得懂’。諸如‘我想申報有關(guān)證照和批文’‘我想反映違法行為和情況’‘我想申請政府救濟(jì)和獎勵’‘我想查詢行政復(fù)議等渠道’‘我想提供政策意見和建議’，我想了解行政指導(dǎo)等信息?！盵17]電子政務(wù)平臺可以借助網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系降低溝通成本的方式，降低行政服務(wù)中心提供人工服務(wù)的壓力，也為行政流程的優(yōu)化、再造提供了技術(shù)支撐，是推進(jìn)裁汰冗員工作、加速服務(wù)型政府建設(shè)的有效工具。

第三，以規(guī)范行政審批權(quán)力為首要目標(biāo)，明確電子政務(wù)平臺服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的基本定位。盡管政府工作千頭萬緒，電子政務(wù)平臺也應(yīng)當(dāng)包含更廣泛的內(nèi)容，但考慮到每屆政府的任期限制與政績需要，以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯降速態(tài)勢的國情，各地政府應(yīng)當(dāng)首先集中力量推進(jìn)電子政務(wù)平臺行政審批功能的建設(shè)。權(quán)力清單改革是規(guī)范行政審批權(quán)力的重要舉措，與負(fù)面清單構(gòu)成了相互照應(yīng)的關(guān)系。從政府、市場與社會之間關(guān)系來看，負(fù)面清單宣布了政府對市場管制的限度，權(quán)力清單標(biāo)識了政府行為的可能邊界，責(zé)任清單向社會公示了政府必須作為的事項。“未來清單制的機(jī)制調(diào)適和運作機(jī)制均需跳出以政府為中心的實踐邏輯，側(cè)重以市場主體和社會主體為中心，建構(gòu)清單制的市場屬性和社會屬性。”[18]通過電子政務(wù)平臺的建設(shè)吸納市場與社會力量參與督促政府倡導(dǎo)的權(quán)力清單改革，是解決擴(kuò)張性政府與萎縮型社會之間巨大張力矛盾的可行方案，符合市場、社會力量與政府力量協(xié)同共治的現(xiàn)代治理方式需要。因此，中央政府有必要加強(qiáng)對長三角、珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)電子政務(wù)平臺建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié)，盡快出臺指導(dǎo)全國各省市政府電子政務(wù)平臺建設(shè)的規(guī)范性文件，為電子政務(wù)法等相關(guān)立法草案早日列入立法議程創(chuàng)造條件。

綜上所述，各地政府部門公開各自的權(quán)力清單僅是滿足了權(quán)力清單改革工作的初步要求，如果缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制的跟進(jìn)支持，就難免成為中央政府無法演繹出實際效果的“獨角戲”。電子政務(wù)平臺建設(shè)可以吸納市場、社會力量來督促地方各級政府不斷完善權(quán)力清單的內(nèi)容，因此是推進(jìn)協(xié)同共治的有效方式。權(quán)力清單屬于建設(shè)電子政務(wù)平臺的必要數(shù)據(jù)條件，所以各地政府部門應(yīng)當(dāng)基于整體政府的理念要求，增強(qiáng)各部門權(quán)力清單之間的協(xié)調(diào)性，為政府部門信息的分享與整合創(chuàng)造條件。由于每屆政府的任期限制以及官員的政績需要等條件限制，當(dāng)下應(yīng)著重建設(shè)電子政務(wù)平臺的行政審批服務(wù)功能模塊，使線上的行政審批逐漸取代線下的行政審批服務(wù)中心，達(dá)到降低行政相對人獲取服務(wù)的成本以及裁汰冗員的作用。既然大量的制造企業(yè)及服務(wù)企業(yè)已經(jīng)完成了“機(jī)器換人”的升級轉(zhuǎn)型工作，那么在擴(kuò)張型政府與萎縮型社會張力凸顯的國情下，政府更有必要通過電子政務(wù)平臺建設(shè)的方式節(jié)省國庫開支。

總而言之，如果簡政放權(quán)改革無法推進(jìn)，那么權(quán)力清單的作用只是階段性的政府信息公開資料，最多只能發(fā)揮行政慣例的作用，很難獲得長效機(jī)制的支持。除非政府能夠在電子政務(wù)平臺建設(shè)方面取得可觀的成績，為市場與社會力量參與監(jiān)督權(quán)力清單的功能激活工作提供平等的機(jī)會；否則目前各地政府行政審批服務(wù)中心建設(shè)后勁不足的窘境，就會成為權(quán)力清單改革收尾時的先兆。按照整體政府理念的要求，下一階段的權(quán)力清單改革應(yīng)當(dāng)注重破除“條塊分割”的信息孤島現(xiàn)象，由中央政府設(shè)定相對統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)各地權(quán)力清單的內(nèi)容協(xié)調(diào)性，并通過設(shè)計對應(yīng)法律條文的統(tǒng)一編碼來為電子政務(wù)平臺的建設(shè)創(chuàng)造條件。從經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展整體需要的角度來看，加強(qiáng)行政審批的電子政務(wù)工作是當(dāng)前最應(yīng)重視的內(nèi)容，可以成為優(yōu)化行政審批權(quán)力運行流程，吸納正當(dāng)程序理念、規(guī)范行政行為的有效嵌合點。