我國壟斷性國有企業(yè)規(guī)制的反壟斷法回應

王 帥

(蘭州大學 法學院,甘肅 蘭州 730000)

一、問題的提出

當前我國正處于經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，尊重市場規(guī)律、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用成為我國未來必須堅持的方向和準則。在市場主體方面，要充分發(fā)揮市場競爭的作用，壟斷性國有企業(yè)改革勢在必行，《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱反壟斷法)也需及時有力地予以回應。

在現(xiàn)實層面，關(guān)于壟斷性國有企業(yè)存在著兩個誤區(qū)。其一，收入分配不均、腐敗、效率低下、資源浪費等成為國企的代名詞，多數(shù)學者將之歸咎于國企特殊的壟斷地位而無視其所處行業(yè)壟斷的合理性和必要性。其二，針對壟斷性國有企業(yè)的反壟斷規(guī)制路徑，存在過分強調(diào)市場競爭、過多從經(jīng)濟學理論闡釋、盲目借鑒域外國企改革和規(guī)制經(jīng)驗的現(xiàn)象，而沒有意識到我國作為一個社會主義國家有著所有制的最低限度和要求。

在法律層面，《反壟斷法》中關(guān)于國企反壟斷的規(guī)范供給明顯不足?？傆[《反壟斷法》全文57條，僅有第7條涉及國企壟斷，且在有限的條文中存在明顯的模糊性表述?！斗磯艛喾ā奉C布的近十年間有關(guān)國企是否適用反壟斷法規(guī)制的討論在學界一直未有間斷，極大影響著實踐中反壟斷執(zhí)法機構(gòu)規(guī)制相關(guān)壟斷行為的成效。

基于上述理由，本文在《反壟斷法》修訂前夕，立足我國國情從反壟斷規(guī)制的視角出發(fā)對壟斷性國有企業(yè)的行為進行分析和回應，以期能夠?qū)ξ覈鴩衅髽I(yè)的反壟斷規(guī)制工作提供可資借鑒之處。

二、壟斷性國有企業(yè)產(chǎn)生的原因及分析

我國有著不同域外國家和地區(qū)的國情，國有企業(yè)反壟斷規(guī)制的路徑選擇需要充分考量我國作為社會主義國家對生產(chǎn)資料所有制的最低要求，不可盲目地進行全領(lǐng)域競爭倡導，而在采取措施加以規(guī)制之前，須對壟斷性國有企業(yè)進行一次全面的認識。

(一)壟斷性國有企業(yè)的概念

壟斷性國有企業(yè)是我國國有企業(yè)中的主體，是指在某一行業(yè)中占有壟斷地位，能夠?qū)π袠I(yè)施加決定性競爭影響的國有企業(yè)的總稱。我國國有企業(yè)按照是否具有壟斷地位可分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)，按照所屬級別的差異也可分為中央國有企業(yè)和地方性國有企業(yè)。本文討論的壟斷性國有企業(yè)語境聚焦于國有企業(yè)的壟斷性，既包括中央的壟斷性國企和地方性壟斷國企，也包含中央國企和地方國企聯(lián)合形成的行業(yè)壟斷“集團”。

從《反壟斷法》第7條看，我國壟斷性國有企業(yè)所處的行業(yè)包含兩大類：一是國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)(自然壟斷行業(yè))；另一類是依法實行專營專賣的行業(yè)(行政壟斷行業(yè))。除此之外，我國還存在通過市場競爭取得壟斷地位的壟斷性國企。

(二)產(chǎn)生的原因

以形成壟斷的過程為標準，我國國有企業(yè)產(chǎn)生壟斷的原因可分為自然壟斷、行政權(quán)力和市場競爭三種。

自然壟斷的概念源于經(jīng)濟學，主要是指在規(guī)模經(jīng)濟下，增加的單位量上的成本逐漸遞減，邊際成本低于平均成本的行業(yè)狀態(tài)，它具有規(guī)模性、網(wǎng)絡(luò)性、產(chǎn)品唯一選擇性和沉淀成本大、回報周期長的特點[1]。自然壟斷行業(yè)的市場參與主體經(jīng)過充分的競爭后，通常在一定的需求范圍內(nèi)僅留存單一的經(jīng)營者，即指明為該行業(yè)內(nèi)一個企業(yè)的生產(chǎn)效率比兩個以上企業(yè)的生產(chǎn)效率高，但此競爭過程卻容易造成巨大的財物浪費。自然壟斷的形成是市場失靈的表現(xiàn)，現(xiàn)代國家為避免自然壟斷行業(yè)形成過程的重演導致資源浪費通常以行政或法律的形式提前對行業(yè)中企業(yè)的壟斷地位加以確認，受制于自然壟斷行業(yè)的特點，國有企業(yè)成為主要參與者。我國國有企業(yè)就大部分存在于自然壟斷行業(yè)中，例如電力、石油、煤炭、鐵路等，這些行業(yè)也是關(guān)系我國國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)。

行政權(quán)力是對國有企業(yè)壟斷地位的形成和確認施加決定性影響的外部力量，它多以增加稅收、維護國家安全等為目的存在于經(jīng)濟尚不發(fā)達的發(fā)展中國家。我國具體表現(xiàn)為受國家保護的煙草業(yè)、鹽業(yè)和稀缺的自然資源行業(yè)，還有不受保護的各類濫用行政權(quán)力排除和限制競爭的政府行為。

市場競爭是國有企業(yè)在市場中依靠自身的技術(shù)、管理等來提升競爭力進而取得行業(yè)壟斷地位的過程，它主要利用市場規(guī)則實現(xiàn)經(jīng)營者之間的優(yōu)勝劣汰，當前我國國有企業(yè)通過市場競爭取得壟斷地位的情況較少發(fā)生。

(三)國有企業(yè)壟斷的合理性

針對國有企業(yè)的壟斷問題，在學界仍聚訟未決、見仁見智。有論者從國企腐敗、低效率等弊端出發(fā)認為，國企除在特定極少數(shù)行業(yè)保持壟斷以外，理應大幅退出市場，讓位于民營企業(yè)，以保持市場活力；也有研究者認為，我國作為一個社會主義國家，生產(chǎn)資料全民所有制是對我國經(jīng)濟屬性的本質(zhì)要求，國有企業(yè)需要保持其應有的主體地位；另有研究者主張，國有企業(yè)的主體地位不容喪失，但也需要充分考慮市場競爭所帶來的益處，在國有企業(yè)壟斷與市場競爭之間找尋平衡。我國經(jīng)營國有企業(yè)具有合理性，主要考量有四，一是我國作為一個社會主義國家，必須確保國有經(jīng)濟的主導地位，關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)是我國國有企業(yè)最后堅守的陣地，是生產(chǎn)資料所有制的最低要求；二是我國經(jīng)濟體制是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟逐步演化而來，國有企業(yè)的存在有著深刻的歷史原因，同時在對外開放尤其是加入世貿(mào)組織后面對國外實力雄厚的跨國公司，由國有企業(yè)應對外部的風險與挑戰(zhàn)更能保護我國經(jīng)濟安全；三是政府的宏觀調(diào)控在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著異常重要的作用，國有經(jīng)濟在我國處于主導地位，而國有企業(yè)是國有經(jīng)濟中的主體參與者，政府通過對國有企業(yè)的調(diào)整更能有效發(fā)揮對國民經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用；四是國有企業(yè)參與市場經(jīng)營可以增加財政收入，保障民生投入，進而提升人民生活水平[2]。

三、規(guī)制壟斷性國有企業(yè)的必要性和可行性

(一)規(guī)制國有企業(yè)壟斷的必要性

中國主要的壟斷還是體現(xiàn)在國企以及行政性壟斷，如果反壟斷不反大型國企，就沒有更多的意義。整體上看，由于我國壟斷性國有企業(yè)大多處于關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全以及專營專賣的行業(yè)，前者是自然壟斷行業(yè)的集中區(qū)域，后者有國家行政權(quán)力予以保障，使得上述行業(yè)中的國有企業(yè)“天然地”獲取合法的壟斷地位。倘若法律不加以禁止，壟斷是任何一家企業(yè)的終極期待，因為在此情形下，企業(yè)無需進行任何改進即可通過壟斷地位攫取大量超額利潤，對于消費者而言，它們喪失了自由選擇締約對象的機會，從而被變相剝奪了選擇相對人的自由[3]，在支付更高商品價格的同時，還可能面臨服務質(zhì)量低下，自身權(quán)益得不到及時維護的局面；對于市場秩序而言，壟斷經(jīng)營者一家獨大，不僅破壞正常的競爭秩序，還嚴重損害其它市場主體進行創(chuàng)造和革新的積極性。我國壟斷性國有企業(yè)多處于公共必需品領(lǐng)域，若不加以有效規(guī)制，其產(chǎn)生的危害更為嚴重。

在無法有效規(guī)制的前提下，特定行業(yè)中的國有企業(yè)不需要專注于市場競爭而僅靠自然壟斷及行政權(quán)力賦予的“合法壟斷地位”即可實現(xiàn)盈利，在牟取暴利的同時，更容易造成資源浪費、效率低下和腐敗滋生。具體而言，在價格上，考慮到產(chǎn)品的不可替代性，我國公共必需品主要采取“成本+利潤”的定價模式[4]，通過提前確定利潤，無論產(chǎn)品成本如何變化均可轉(zhuǎn)嫁由消費者承擔，導致經(jīng)營者內(nèi)生競爭動力匱乏，行業(yè)效率低下便顯得不足為奇；在運行上，壟斷性國有企業(yè)憑借與行政權(quán)力之間“剪不斷理還亂”的關(guān)系，輕而易舉地享受政策、資金、訂單等方面的便利，強化其在行業(yè)內(nèi)的競爭優(yōu)勢，擠壓民營經(jīng)濟的發(fā)展空間；在監(jiān)管上，受制于市場外部信息不對稱的天然缺陷，價格審批和監(jiān)管機構(gòu)無法完全掌握行業(yè)經(jīng)營者的成本動態(tài)，便利相關(guān)企業(yè)通過提高產(chǎn)品報備的成本價格來彌補因競爭力不足和資源浪費等所導致的虧損，從而使之無法真正發(fā)揮監(jiān)督管理職能；最后，在社會效果上，壟斷性國有企業(yè)的產(chǎn)品覆蓋面廣，且關(guān)系人民日常基本的生產(chǎn)和生活，若無法有效規(guī)制國有企業(yè)的壟斷行為，會使國企強制捆綁社會公共利益，并裹挾之為其利潤“背書”，進而加重全體社會成員的負擔，產(chǎn)生的不利影響更為深遠。

可見，倘若規(guī)制不足，國有企業(yè)的壟斷危害比普通企業(yè)所造成的危害更廣、更深和更遠。當前我國壟斷性國有企業(yè)規(guī)制不力的現(xiàn)狀折射出市場和政府兩種調(diào)節(jié)手段的交叉失靈，要改變國有企業(yè)的整體面貌，提升行業(yè)競爭力，勢必要對國有企業(yè)尤其是壟斷性國有企業(yè)的規(guī)制模式進行革新，以促進市場競爭，實現(xiàn)其原本的定位。

(二)規(guī)制國有企業(yè)壟斷的可行性

討論規(guī)制國有企業(yè)壟斷的可行性時，需要綜合考量各方因素，既要滿足經(jīng)濟學分析，也要符合《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，更要立足我國的基本國情。

1.經(jīng)濟學理論行得通

經(jīng)濟學通說認為，市場是實現(xiàn)資源配置最有效的方式，必須充分發(fā)揮競爭的作用，這是規(guī)制壟斷性國有企業(yè)提升其競爭力的基礎(chǔ)。“規(guī)模(或范圍)經(jīng)濟理論”認為，在一定規(guī)模(或范圍)下，單一或者少數(shù)的經(jīng)營主體(或協(xié)同經(jīng)營主體)比多數(shù)經(jīng)營主體更能降低產(chǎn)品成本，這是自然壟斷行業(yè)“合法壟斷”的理論基礎(chǔ)。但該理論也認為技術(shù)進步和需求增加會對行業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生顛覆性影響，導致一些壟斷行業(yè)不再“自然”[5]，為混合所有制改革、反壟斷規(guī)制等市場化競爭改革提供實施的契機；此外，在壟斷行業(yè)中存在區(qū)分壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務的空間，通過拆分壟斷企業(yè)業(yè)務并將競爭性業(yè)務納入市場競爭中可降低整體運行成本，提高企業(yè)效率。

2.法律文本相吻合

目前學界對《反壟斷法》第7條的內(nèi)容存有一定分歧，需要進行科學合理的法律解釋。首先，從文義解釋看，其主要起宣示性作用，并無實質(zhì)意義。條文規(guī)定國家對相關(guān)領(lǐng)域國有企業(yè)的合法經(jīng)營活動予以保護，該表述對民營企業(yè)同樣適用，不可將之理解為《反壟斷法》對國有企業(yè)的豁免；其次，從體系解釋角度分析，《反壟斷法》中有關(guān)豁免之規(guī)定集中位于第八章的附則內(nèi)，而國有企業(yè)的反壟斷規(guī)定則分布于第一章，壟斷性國有企業(yè)享有豁免權(quán)的理解不符合《反壟斷法》的體例安排；最后，從實證視角出發(fā)，我國已經(jīng)多次開展規(guī)制國企壟斷的工作，比如2011年電信聯(lián)通遭國家發(fā)改委反壟斷調(diào)查一案，說明《反壟斷法》可適用于國有企業(yè)。

3.所有制結(jié)構(gòu)不沖突

關(guān)于國有企業(yè)適用《反壟斷法》會沖擊國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中主導地位的考慮不必過于擔憂，反壟斷與所有制結(jié)構(gòu)沒有必然的聯(lián)系[6]，壟斷行為而非壟斷結(jié)構(gòu)才是反壟斷法規(guī)制的主要對象。在我國，濫用市場支配地位、壟斷協(xié)議和行政性壟斷是《反壟斷法》典型的“行為型”規(guī)制對象，作為第四種規(guī)制對象的經(jīng)營者集中看似是對壟斷結(jié)構(gòu)加以規(guī)制，但在實際操作中申請集中的經(jīng)營者除要提交市場份額的數(shù)據(jù)外，更需要說明集中行為對市場競爭產(chǎn)生的影響，且從審批結(jié)果看大部分取得壟斷地位的集中申請均獲通過，說明審批者更看重集中行為的競爭影響，其本質(zhì)上更偏向是一種“行為型”規(guī)制對象。因此，行為而非結(jié)構(gòu)才是反壟斷規(guī)制的核心，這一判斷也與第7條所表達的內(nèi)容相一致，即國家保護國有企業(yè)的壟斷地位但并不豁免壟斷行為。

四、一個實證分析的視角：以鐵路行業(yè)為例

長期以來，我國壟斷性國有企業(yè)在國家保護下實現(xiàn)了長足的發(fā)展，但也存在進一步提升效能的障礙和壁壘。鐵路行業(yè)是我國典型的自然壟斷行業(yè)，從2013年成立鐵路總公司，推行政企分開到2016年賦予鐵路總公司一定的“高鐵定價權(quán)”，再到2017年底中國鐵路總公司所屬18個鐵路局完成公司制改革工商變更登記，體現(xiàn)國家推行鐵路行業(yè)市場化改革的決心。在此背景下，鐵路行業(yè)無論是運營里程增長量、保有量還是整體競爭力，均取得了可喜的成就，有力支援了國家經(jīng)濟的發(fā)展。但也應看到，目前我國鐵路行業(yè)仍處于虧損狀態(tài)，負債率相對較高，并呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢，行業(yè)內(nèi)部壟斷面涉及較寬，擠壓民間資本進入空間，時有腐敗大案發(fā)生，行業(yè)整體改革空間仍然很大。當前制約鐵路行業(yè)深化改革的阻力依然存在，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)行政性壟斷問題突出，鐵路行業(yè)壟斷面過廣

鐵路行業(yè)顯著體現(xiàn)自然壟斷行業(yè)的屬性，具有前期投入大、回報周期長和統(tǒng)一調(diào)度等特點，不適宜開展行業(yè)競爭。因此，《中華人民共和國鐵路法》明確規(guī)定國家對鐵路實行高度集中、統(tǒng)一指揮的管理體制，確定了鐵路企業(yè)的合法壟斷地位。此后，鐵路行業(yè)長期歸屬國家專營，因缺乏市場競爭，加之落后的管理體制，資源浪費、效率低下成為其“常態(tài)”，日益無法滿足國家和社會的需要。為提升行業(yè)活力，我國于2013年開始多次在鐵路行業(yè)中推行市場化改革，但行業(yè)內(nèi)部的發(fā)展?jié)摿Σ⑽幢煌耆せ?，國家專營的影響仍根深蒂固地廣泛存在于鐵路行業(yè)甚至是與鐵路行業(yè)關(guān)聯(lián)的其他行業(yè)中，破壞相關(guān)行業(yè)正常的競爭秩序，損害消費者的正當權(quán)益。整體而言，鐵路行業(yè)應由國家壟斷，但并非其內(nèi)部所有業(yè)務均是壟斷性業(yè)務，一些競爭性業(yè)務本應進行反壟斷改革卻受制于行政壟斷的“威嚴”，仍然在高價壟斷經(jīng)營，比如在鐵路餐飲方面，大可降低準入門檻允許其它市場主體平等進駐。鐵路行業(yè)本身還存在副業(yè)壟斷經(jīng)營問題，其壟斷的合理性在于網(wǎng)絡(luò)軌道不可重復建設(shè)，單一主體經(jīng)營更加有效，因此路軌設(shè)施的管理運營適合壟斷，但運輸及配套業(yè)務可展開市場競爭，需要推行網(wǎng)運分離改革[7]。目前，鐵路總公司在其主業(yè)、副業(yè)及其它相關(guān)行業(yè)均采取壟斷經(jīng)營模式，造成壟斷面過于廣泛，不利于鐵路行業(yè)效能的提升。

(二)機構(gòu)改革不徹底，內(nèi)生競爭動力不足

2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，鐵道部被撤銷，實行鐵路政企分開。鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，新成立的中國鐵路總公司負責鐵路客貨運輸服務，下轄18個地方鐵路局，實行多元化經(jīng)營。改革至今的現(xiàn)實表明，將鐵路行業(yè)與行政權(quán)力相剝離，并通過拆分另組地方鐵路局的方式試圖實現(xiàn)反壟斷進而提升競爭力的效果并不明顯，以行政區(qū)劃為標準劃分鐵路經(jīng)營范圍，導致各地方鐵路局在其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)仍處于壟斷地位，與改革之前的行業(yè)壟斷狀態(tài)并無二異，使得行業(yè)各企業(yè)內(nèi)生競爭動力明顯不足。

(三)監(jiān)管力度不夠，壟斷現(xiàn)象長期大量存在

鐵路行業(yè)的壟斷地位得益于行政壟斷的合法保護，而濫用市場支配地位則是其“酣暢淋漓”地發(fā)揮壟斷優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。近些年，得益于鐵路公司可支配市場的壟斷地位，鐵路餐飲價格一直居高不下，嚴重違背合同自由原則與合同正義原則的站坐票同價現(xiàn)象也長期普遍存在[8]，消費者對之敢怒不敢言；另一方面，監(jiān)管力度不到位，使得鐵路經(jīng)營企業(yè)更加有恃無恐。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》將國家的反壟斷執(zhí)法權(quán)力劃歸市場監(jiān)督管理總局這一“正部”機構(gòu)，將來面對同是“正部級別”的鐵路總公司時難免顯得有些力不從心，監(jiān)管力度大打折扣也在情理之中。

以鐵路行業(yè)管中窺豹，我國壟斷性國有企業(yè)的改革仍然篳路襤褸。提升企業(yè)效率、激發(fā)市場活力必須要以反壟斷為核心堅持不懈地推進國有企業(yè)尤其是壟斷性國有企業(yè)改革，堅決需要破除壟斷所帶來的不利影響，同時加強行業(yè)監(jiān)管和規(guī)制，盤活壟斷行業(yè)活力，推進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

五、反壟斷法應有的回應

面對壟斷性國有企業(yè)日益放大的弊端，反壟斷理應成為解決問題的核心措施。反壟斷并非簡單地實施市場化改革抑或推行私有化，而是要在我國公有制為主體的基本國情之上找尋與激發(fā)市場活力相協(xié)調(diào)的平衡著力點。2018年9月十三屆全國人大常委會已將《反壟斷法》修訂工作提上日程，作為我國規(guī)制壟斷行為最主要的法律，《反壟斷法》應對之作出及時回應。

(一)根據(jù)所處行業(yè)開展壟斷性國有企業(yè)分類工作，并采取不同的反壟斷規(guī)制措施

壟斷性國有企業(yè)改革應明確“三不破”和“三破”?！叭黄啤笔侵福赫嬲淖匀粔艛嘈原h(huán)節(jié)不破(如鐵路網(wǎng)軌行業(yè))；真正的法定性壟斷(如煙草行業(yè))不破；在競爭基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)業(yè)集中不破(如將中國北車與中國南車合并，成立中國中車)?！叭啤笔侵福哼^時的、假冒的或本來就是壟斷性行業(yè)中的競爭環(huán)節(jié)，要堅決破；不合理的行政壟斷，要堅決破；阻礙和限制競爭的經(jīng)濟性壟斷如價格操縱、廠商串謀、垂直約束、縱向一體化、掠奪性定價和搭配銷售等，要堅決破[9]。其中，在“三不破”行業(yè)中要注重剝離壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務，推行網(wǎng)運分開，逐步放開競爭性業(yè)務市場準入的同時，著力提升壟斷性業(yè)務中國有資本的運營效率；在“三破”行業(yè)中要尊重市場規(guī)律，平等對待各類市場參與主體，營造公平競爭的市場環(huán)境。

(二)以《反壟斷法》為中心，妥善處理其與行業(yè)監(jiān)管法的關(guān)系，明確反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的管轄權(quán)

雖然《反壟斷法》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責反壟斷規(guī)制工作，但行業(yè)監(jiān)管法也賦予行業(yè)管理部門負責處罰相應企業(yè)的違法行為，導致在國有企業(yè)反壟斷規(guī)制上產(chǎn)生《反壟斷法》和行業(yè)監(jiān)管法、執(zhí)法機構(gòu)和管理機構(gòu)的沖突[10]。此時，需要《反壟斷法》給予明確回應，確立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的優(yōu)先地位。例如在國有企業(yè)濫用市場支配地位實行價格壟斷時，市場監(jiān)督管理總局下的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應當優(yōu)先行業(yè)監(jiān)管部門開展工作，并優(yōu)先適用《反壟斷法》而非《價格法》。我國已明確要使市場在資源配置中起決定性作用，就須以《反壟斷法》為中心開展反壟斷的規(guī)制工作，而行業(yè)監(jiān)管法應作補充。

(三)利用國家機構(gòu)改革的契機，進一步強化“三合一”后反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性

2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出將國家發(fā)改委下負責價格壟斷事項的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、商務部下負責經(jīng)營者集中事項的反壟斷局和原國家工商行政管理總局下負責其它壟斷事項的反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局合并歸入新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，從而使我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在形式上達致統(tǒng)一，但在貌合神離之下其“三家分立”的內(nèi)部執(zhí)法模式卻沒有發(fā)生實質(zhì)變動。各國的實踐經(jīng)驗表明，反壟斷工作不僅需要執(zhí)法的統(tǒng)一性，還需具備一定的獨立性和權(quán)威性。面對行政權(quán)力與國企壟斷盤根錯節(jié)的聯(lián)系，新組建的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)能否發(fā)揮應有的作用尚不得而知[11]。目前，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)仍然從屬于行政機關(guān)，其能否保有執(zhí)法的獨立性和公正性同樣值得懷疑，需進一步深化執(zhí)法機構(gòu)改革。

(四)重新界定和細化關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家經(jīng)濟安全以及專營專賣的標準和行業(yè)范圍，將競爭政策的基礎(chǔ)性地位和公平競爭審查制度納入《反壟斷法》之中，減少事前行政壟斷的發(fā)生

囿于歷史和現(xiàn)實的限制，我國存在大量的行政性壟斷，國有企業(yè)中尤為突出。當前，“國民經(jīng)濟命脈”、“國家安全”、“國計民生”等宏大、含糊的借口經(jīng)常被一些人用作國有企業(yè)代表政府實施壟斷經(jīng)營的借口。我們并不能從某個行業(yè)關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全這個前提，就推導出這個行業(yè)需要國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的結(jié)論，二者并不存在必然關(guān)系[12]。模糊的界定標準可使行政權(quán)力的觸手隨時介入市場競爭，干預正常的競爭秩序，因此要管好政府這只“看得見的手”，盤活壟斷性國有企業(yè)，需要重新界定“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全”、“專營專賣”的標準，明確和細化相關(guān)的行業(yè)范圍。黨的十八屆三中全會指出要緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用，這就需要政府機關(guān)在設(shè)計和實施產(chǎn)業(yè)及財稅政策時充分考量其對市場競爭的影響，尊重競爭政策的基礎(chǔ)性地位。可喜的是，2016年國務院《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》規(guī)定政府機構(gòu)在制定政策時必須進行公平競爭審查，作為“經(jīng)濟憲法”的《反壟斷法》應對之加以吸收，以營造制度化和法律化的公平競爭環(huán)境。