抗戰(zhàn)時期西安市政建設述論──以陜西省臨時參議會為視角

(鄭州二七紀念館，河南 鄭州 450000)

一二八事變后，國民政府四屆二中全會決定以“長安為陪都，定名為西京市”。[1]西安政治地位驟升刺激市政建設。開發(fā)西北熱浪，特別是隴海鐵路通車西安給市政建設帶來重要機遇。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，西安人口激增，工商業(yè)發(fā)展迅速，加之市政設施滯后，“各路都是用泥土筑的”，“西安至今毫無電燈”，“市上交通以人力車、騾車為主”，[2]市政建設更為迫切。為動員全民族抗戰(zhàn)，國民政府決定在各省成立臨時參議會，其宗旨為：“國民政府在抗戰(zhàn)期間為集思廣益，促進省政興革起見，特設省臨時參議會?！盵3]1939年7月1日，陜西臨參會在西安成立，共存在兩屆，召開11次大會。陜西臨參會對西安市政建設有著極大熱情，部分參議員有豐富的市政建設經驗，如韓光琦、黃統(tǒng)等人曾任西京市政建設委員會委員。為了“在抗建期間西安市政能有充分新的表現(xiàn)”，“不辜負社會人士之希望”，市政當局多次希望參議員參與市政建設，如市政處長劉楚材期待參議員“隨時多加指導，以期符合群策群力之旨”。[4]陜西臨參會作為民間力量積極參與市政建設，提出眾多切實可行的建議，彌補市政機構的不足，促進市政建設的開展，改觀西安的市政面貌。

一、健全市政建設機構

西安市政建設機構原有西安市政工程處、西京市政建設委員會、西安園林管理處等。市政建設機構重疊、職權狹小導致效率不高，如西安市政工程處“僅設事務、設計、建筑三科，所有職員不過二十余人，其組織之簡陋、人員之缺乏，可說僅具雛形，簡直不成其正式機關”，[5]西京市政建設委員會“專在修筑本市道路溝渠，范圍既小，……諸多因陋就簡”。[6]為了健全市政建設機構，完善職權，參議員主張成立西安市政府來統(tǒng)籌市政建設。

在陜西臨參會一屆五次大會上，李墀等參議員提“擬請省政府設法改善西安市政以利抗建案”，認為“陜西地位重要，屏藩新都，省會庶政自應力求改進，近年以來蘭州、桂林、昆明相續(xù)設市專司其事，成效頗著，以需要言西安設市更不容緩”，并強調西安市政設施落后，“(一)點燈電廠辦理不善，社會嘖嘖有煩言，每籍口電力不足致全市燈光暗淡，工廠生產大受影響，文化機關深感痛苦，(二)交通馬路失修殊多阻滯，大街通衢高低不平，小街僻巷無人過問，(三)水道污垢淤塞不加修浚，晴時則濁氣上蒸傳染疫病，陰雨則積水難退傾倒民屋”，建議“咨請省政府迅予改善或另籌設機關以專責成”。[7]陜西省政府回應此提案，1942年1月1日，西安市政處成立，“內設總務、財務、工程、公益四科及會計室，下設公務、稽征兩局”。[6]參議員設立西安市政府的目標雖未實現(xiàn)，但市政建設機構總算有了一些改善。

由于市政處經費與職權相對有限，市政建設成效仍然不大，市政處長黃覺非也認為“惟市政府尚未成立，市政機構未臻健全”。[8]鑒于此，參議員不斷提議案促使成立市政府。在陜西臨參會二屆二次大會上，王樹滋等參議員提“擬咨省政府轉呈行政院迅即成立西京市政府，健全行政機構，增加行政效率案”，認為“抗戰(zhàn)軍興以來，西京市人口驟增，而地位亦日行重要，一切庶政亟待統(tǒng)籌舉辦”，市政處“誠不足以應付今日實際政治環(huán)境與社會之要求”，若設立市政府能“迅速舉辦全市之社會福利、工程建設、財務稅收、治安衛(wèi)生及文化教育等事業(yè)，以樹立西北各省地方自治之楷模，建設現(xiàn)代都市應具之規(guī)?！?，辦法為：“本市人口驟增，地位日形重要，亟須有健全行政之機構，原案所陳確屬重要，咨請省政府照轉?！盵9]陜西省政府十分重視該提案，多次向中央請示設立市政府，1944年9月1日成立西安市政府。市政府成立后不久就制定了民政、教育、衛(wèi)生等方面的施政綱要，全面推動市政建設。

二、規(guī)范市政建設機構財政收支

抗戰(zhàn)時期，西安通貨膨脹、物價飛漲、稅負繁重，市民生活十分艱難。市政處長劉楚材雖在施政報告中強調“在收入方面，關于各種稅捐，正在積極設法使之合理的增加，力革從前積陋，在支出方面特別審慎，不敢有絲毫浪費”。[4]然而現(xiàn)實中市政建設機構卻存在著用估算征稅、任意勒索、有限收入用于面子工程等問題。為減輕市民負擔，參議員多次要求市政建設機構統(tǒng)一征稅標準、稅收透明、量入為出等方式規(guī)范財政收支。

在陜西臨參會二屆一次大會上，三位參議員先后就估算征稅等問題詢問市政處長黃覺非。參議員李墀詢問：“西京市征收自治捐任意估計、多寡不一，以致數(shù)十家公會各方控告，市政處對此案如何處理，似宜以商號所報所得稅資本征捐最為合理。”黃答：“征收自治捐三千元以下者不征收，至建議以各商號所報所得稅資本征捐，自應注意辦理?！眳⒆h員韓光琦接著詢問：“市政處自治捐估計增加對商民威信攸關，應依各商所報資本征捐，不應估計?！秉S答：“自應注意。”參議員馬平甫再詢問：“本市各項捐稅過重，商民日形蕭條，聞每逢年節(jié)任意勒索，商民所病，再罰款公益捐稅究數(shù)若干應予公布，以昭大公?！秉S答：“此案權限不在本處，自應轉達注意?！盵10]隨即，田毅安等參議員又提“西京市政處嗣后對于房捐等不得任意增收用紓民困案”。[10]

市政機構仍按估算方式征稅，西安山貨等業(yè)同業(yè)會向陜西臨參會呈控“西京市政府對于東南關行棧房屋之租金估計過高，房捐太重”。[11]參議員又多次要求市政當局按確切標準征稅，在陜西臨參會二屆四次大會上，參議員馬平甫詢問市政府秘書長李覲高：“征收房捐采取估計方式，似覺伸縮性太大，亦且滋擾殊多，嗣后厘定，應力求平均化?！崩畲穑骸敖ㄗh兩點自當接受，并予注意?！盵11]

市政收入本應存入省銀行，然而卻存私人銀行，對此，在陜西臨參會二屆三次大會上，參議員劉新天詢問市政處長莊智煥：“市政處既委托省銀行代理市庫征收警捐房捐，但聞每日所收之畜稅路燈捐為何分存于通商及大同銀行，公款存入私人銀行是否合法。”莊答：“市政收入完全存于省銀行。”[12]

市政收入本來就十分有限，如1942年市政收入僅240余萬元，[6]然而卻用在面子工程上。在陜西臨參會二屆一次大會上，參議員李墀就修建中正堂問題詢問市政處長黃覺非：“值此荒饑，民不聊生，何以竟以三百五十萬元之巨款大興土木，修建中正堂，且修建時市政處不負其責，再如此巨款動工何以不用投票辦法。”黃答：“此事奉上峰飭辦，聞系技術室辦理，辦理情形，本處未悉?！憋@然黃的回答有推脫之嫌。參議員田毅安接著詢問：“市政處每月收支應量入為出，值此國難時期尤須體念物力民力，其不急之務應予從緩，省財力民力，并應將收支情形公布。”黃答：“接受建議，自應注意?！盵10]

參議員多次詢問、建議市政機構規(guī)范市政財政收支，對市政收支有監(jiān)督作用，某些詢問得到了落實，這在一定程度上減輕民眾負擔，有利于市政收支規(guī)范化。

三、推動西安市政建設有序開展

抗戰(zhàn)時西安人口大增，經濟發(fā)展迅速，然而市政設施落后，陜西臨參會作為民意機構重視市政建設，特別關注道路、房屋、教育文化等方面的建設，為市政當局提供了眾多切實可行的建議。

(一)推進道路建設

道路對市政建設的作用非常大，決定著其它方面的建設，“街道問題在市政里面，要算最重要的問題。城市的發(fā)展與興盛，跟街道有很大的關系”。[13]參議員多次要求市政機構大力開展道路建設，其主張有從修筑個別道路到規(guī)劃道路系統(tǒng)的發(fā)展趨勢。

在陜西臨參會一屆二次大會上，張扶萬等參議員提“開通本市西倉北邊道路以便居民出避敵機案”，認為緣西倉內居民出入不便，倉內東北隅舊廟“如即時拆去，開通道路，于倉內居民甚便，如有警報就近逃避為益甚巨”，辦法為：“請咨省府轉建設廳即令工程處派員勘查辦理，俾交通便利，警報發(fā)生，免致繞越，倉慌誤時?！盵14]陜西省政府采納該提案，贊同“拆廟開路較為適當，以便派工修路，并附繪圖一紙”。[15]在陜西臨參會二屆一次大會上，陳建晨等參議員又提“請省政府飭令市政處即行筑四城角道路以利交通案”。[10]在陜西臨參會二屆二次大會上，鄭自毅等參議員再提“西安城垣四面應增辟城門以資市區(qū)發(fā)展而使市民交通并利防空案”。[9]修建個別道路已無法適應現(xiàn)狀，同次大會上，鄭自毅等參議員提“西京市區(qū)應迅速規(guī)定道路系統(tǒng)以利建設案”，認為“道路系統(tǒng)為市政建設之先決條件，本市在城垣以內者雖經規(guī)定，惟城外若干地區(qū)迄未計劃實施，……是項道路系統(tǒng)及等級之規(guī)定極為需要，自應迅速進行俾有遵循而利市政”，辦法為“由主管市政機關從速設計規(guī)劃道路系統(tǒng)及等級以便人民建筑”。[9]

為了使道路建設的建議得到落實，參議員加強對市政當局的詢問。在陜西臨參會二屆一次大會上，兩位參議員就忽視修筑小路等問題詢問市政處長黃覺非，參議員黃統(tǒng)詢問：“修路工作不應只看到大街，小巷即不修石子路，亦當使土面平整?！秉S答：“整理小巷道路，刻正積極推行，容俟將大街道路整修完竣，即行開始整修?！眳⒆h員謝幼石詢問：“本市玄風橋馬路北段已修，南段何以延遲不修?！秉S答：“關于玄風橋南段馬路已在計劃修筑中。”[10]在陜西臨參會二屆三次大會上，兩位參議員就道路建設效率低等問題詢問市政處長莊智煥，參議員黃統(tǒng)詢問：“規(guī)定市區(qū)道路交通一案迄歷一年，……殊覺延緩。”莊答：“道路系統(tǒng)圖迄未辦竣者，以此項圖表須詳細規(guī)劃未便草率，現(xiàn)正積極辦理，不久即可辦竣。”參議員安耀宸詢問：“市政處應辦之事遺漏甚多，如修筑道路，……有包商潛逃遺誤工程者，……應請切實注意?！鼻f答：“建議各點當切實注意，至包商潛逃之事現(xiàn)已改善，以后當不再發(fā)生。”[12]上述詢問主要是針對道路建設中出現(xiàn)的問題，有的詢問非常尖銳，體現(xiàn)了參議員民意代表身份。

(二)關注房屋建設

戰(zhàn)時西安人口激增，1939年“西安人口增加了三十萬以上，超過平時三分之二”，[16]房屋需求大增，時常發(fā)生房荒，房屋問題自然是參議員關注的重要方面。參議員主張在房屋建設過程中限制特權者利益，維護中下層市民利益。

參議員對特權者占有官地、房屋非常關注，在陜西臨參會二屆一次大會上，參議員王德崇詢問市政處長黃覺非：“聞革命公園東邊空地租金甚微，租期甚長，此項權利多為特殊關系者所享，究竟辦理情形如何。”黃答：“關于革命公園空地原欲租者實感財力不逮，并無特殊情形。”[10]在陜西臨參會二屆三次大會上，參議員田雄飛就前市政處長黃覺非占用房屋問題詢問市政處長莊智煥：“在尚德路官地建筑房屋一座，不知此房作何用途，聞為處長官邸，是否屬實，請答復?！鼻f答：“前建尚德路示范區(qū)房子，黃前處長雖暫時居住，但付有房費，其租約當以書面送會核閱?！盵12]

真正缺少房屋者為中下層市民，尚德路附近地方遼闊、居民稀少、交通便利，適合修筑房屋，1943年，市政處為解決房荒，“擬將該路二十公尺內之官地劃成住宅區(qū)，準許商民租賃，建造房舍，聽任居住或營業(yè)”，[6]制定租賃辦法，并建一所標準房。但由于租期短、標準房造價高妨礙中下層市民租地建房的積極性。參議員主張延長官地租期甚至給予市民土地所有權。在陜西臨參會二屆二次大會上，參議員李夢彪就官地租期短等問題詢問市政處長黃覺非：“尚德路新修房屋地皮規(guī)定十年收回，修筑費二十萬元，致問津者殊少，目前西安缺房者為中下層，市政處應謀解決辦法?！秉S答：“尚德路地皮十年為期，乃奉行政院規(guī)定者，至房屋修筑費用較巨，原求美觀，因革命公園在旁，不致減損市容。”在陜西臨參會二屆三次大會上，李夢彪等參議員又提“請省府開放西京市區(qū)官地，并規(guī)定永佃權或予以合理之長久限期，以利建筑而濟房荒案”，認為官地租期十年不利于解決房荒，建議“請開放官地建筑房屋須合普通居民之用不必過求壯麗”，“領地之后似應給予永佃權或予以合理之長久期限，不必限以十年?！盵12]這些詢問和建議有利于解決房荒問題。

(三)促進教育文化建設

戰(zhàn)時西安教育文化發(fā)展迅猛，學校數(shù)量明顯增加，但也出現(xiàn)了一系列問題，如私立學校發(fā)展困難、學校數(shù)量相對不足，缺乏大型公共文化設施等，參議員積極解決這些問題。

1942年，陜西省實施中小學教師食糧補助辦法，“省立的面粉三袋，縣立的面粉兩袋”，[17]然當年卻取消補助私立學校面粉。私立學校只好向學生征收食糧，這加重學生負擔，不利于教育的發(fā)展。私立學校就此問題多次向陜西臨參會請愿。在陜西臨參會二屆一次大會上，陳建晨等參議員提“咨請省政府繼續(xù)補助西安市已立案之私立中小學教職員食糧，以重國民教育案”，建議：“本市已立案之私立小學，應請省級公糧酌量籌撥補給食糧”，“各小學受到補給后，暨予下學期起不得專向學生征收食糧?！盵10]相對學齡人數(shù)，學校數(shù)量仍顯不足，在陜西臨參會二屆三次大會上，參議員楊子廉詢問市政處長莊智煥：“本市小學數(shù)目與學齡兒童不能適合，所有學校學生類多擁擠，……雖有良好教員，精神亦難顧到，以致學生成績日趨不良，故增加學校為其急切重要?！鼻f答：“建議接受?！盵12]女子在受教育上處于弱勢地位，在陜西臨參會二屆五次大會上，劉鳳儀等參議員提“請省政府令飭西安市政府速為籌設西安市女子初級中學及簡易師范以重女子教育案”。[18]

西安為西北文化中心，卻缺乏國立公共文化設施，為提高學術研究水平、豐富市民文化生活，參議員主張設立大型圖書館、博物院等公共文化設施。在陜西臨參會二屆五次大會上，王德崇等參議員提“請省政府轉請中央在西安成立大規(guī)模之科學館、圖書館、藝術館及博物院等以便學術研究案”，認為西安“急應擴充各種現(xiàn)代文化設備以便學術，而期恢復過去在文化上之光榮地位”，辦法為：“由省政府轉請中央在西安設立國立圖書館、科學館、藝術館、及博物院各一所，并寬籌經費，以便充實各項設備”。隨后王德崇等又提“請省政府令教育廳充實省立圖書館設備以便學術研究案”。[18]參議員的提案得到部分采納，1946年，教育部決定籌設國立西安圖書館，以國立西北大學劉季洪為籌備委員會主任委員，陜西省參議會議長王宗山等人為委員，國立中央圖書館部主任陸華琛為委員兼秘書，積極籌備，預計一年內籌備成立。[19]

此外，陜西臨參會還關注公廁、醫(yī)院、公園等方面的建設，提出諸多切實可行的建議。

陜西臨參會為西安市政建設提供了諸多的寶貴意見，對市政建設有一定的監(jiān)督作用，對當時的市政建設產生了積極影響，為以后的市政建設提供了借鑒。盡管市政建設有經費不足等諸多客觀因素，“市政府經費支絀，不僅大規(guī)模之工程不能進行，即小規(guī)模之工程亦無法實施，故一切工作只能于平易處下手”。[11]但在陜西臨參會積極參與下，西安市政建設還是取得一些成就，“西安的街設計得挺好的，……兩邊是各寬約八公尺的車行道，左右自然分開……店鋪前也有寬約三公尺多些的人行道磚塊砌成，……馬路砌的都是碎石路，八年戰(zhàn)爭并沒有損壞，這又是全中國所有都市所不及?！瓕W校也很發(fā)達，尤以北門一帶，?？埔陨嫌形辶?，中學二十七所，小學五十所以上”，[20]“在抗日戰(zhàn)爭極其艱苦情況下所進行的城區(qū)道路修筑工作，初步改變了西安歷史時期道路的路面面貌，是西安城區(qū)道路近代化的開端，且對當今西安城區(qū)交通布局有重要影響”。[21]