行政認(rèn)定書的刑事訴訟運(yùn)用及其限度

劉 洋

（成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民檢察院，四川 成都 610041）

很多刑事案件都是在行政執(zhí)法過程中被發(fā)現(xiàn)，再移送至公安機(jī)關(guān)刑事立案，在移送時(shí)，行政執(zhí)法證據(jù)也會(huì)隨案移送。這些證據(jù)能否用于刑事訴訟程序，刑訴法第54 條第2 款作了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料可以作為刑事證據(jù)使用。但其限定的是“執(zhí)法過程中收集的證據(jù)材料”①行政執(zhí)法證據(jù)，有三種獲取形式：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行收集而來，二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)從其他單位或個(gè)人之處調(diào)取而來，三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行或委托第三方機(jī)構(gòu)制作而成。在刑訴法其他條文中，收集、調(diào)取證據(jù)都是單獨(dú)進(jìn)行表述，刑訴法第54 條只規(guī)定了“收集而來”的證據(jù)。，并限定了物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)類型②該條文采用了“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料”的表述，對于該“等”字，無論是按照列舉煞尾還是列舉未盡的理解，都難以涵蓋所有行政執(zhí)法證據(jù)類型，因?yàn)樾淘V法中的法定證據(jù)形式，與行政執(zhí)法以及行政訴訟中的證據(jù)類型無法一一對應(yīng)。如現(xiàn)場筆錄、監(jiān)測報(bào)告，在刑事訴訟中都不是法定證據(jù)類型；行政認(rèn)定書也不同于普通書證或者鑒定意見。，而實(shí)務(wù)中，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送過來的證據(jù)材料類型遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這些限定，其中行政認(rèn)定書就是一個(gè)典型。

行政認(rèn)定書是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在認(rèn)定有關(guān)行政違法、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任時(shí)所出具的結(jié)論性意見書。[1]從來源看，其系案件事實(shí)發(fā)生之后制作而成，不屬于“行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)”；從形式看，其不同于典型意義上的物證、書證、視聽資料或電子數(shù)據(jù)，故不能直接適用刑訴法第54 條第2 款。但實(shí)務(wù)中，行政認(rèn)定書被普遍運(yùn)用，對一些案件有時(shí)還起決定性影響。因此，有必要進(jìn)行專門討論。

一、行政認(rèn)定書的刑事訴訟運(yùn)用現(xiàn)狀

在很多刑事案件中，都出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)出具的行政認(rèn)定文書。例如，傳銷案件中，工商行政管理部門出具文書，認(rèn)定犯罪嫌疑人的行為屬于傳銷活動(dòng)。如龍某組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)案（（2016）湘法0381 刑初143 號(hào)），檢察機(jī)關(guān)向法庭提交了工商行政管理部門的行政認(rèn)定書，證明被告人的行為屬于傳銷行為。涉稅案件中，稅務(wù)機(jī)關(guān)出具文書，認(rèn)定嫌疑人的納稅人身份義務(wù)或?qū)ο右扇松娑愋袨槎ㄐ詾檫`法；如吳某虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票案（（2015）粵高法刑二終字第175 號(hào)），稅務(wù)機(jī)關(guān)出具了“非正常戶認(rèn)定材料”“關(guān)于對xx 有限公司等209 戶企業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票違法行為的定性結(jié)論”等材料。此外，環(huán)境污染犯罪、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品犯罪等案件中，行政認(rèn)定書的出現(xiàn)和運(yùn)用也非常頻繁。

這些行政認(rèn)定書，在實(shí)踐中存在質(zhì)疑，如鐘某生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案（（2016）浙11 刑終266號(hào)）中，辯護(hù)律師提出，麗市監(jiān)確字[2015]1 號(hào)、龍市監(jiān)確字[2015]1 號(hào)偽劣產(chǎn)品確認(rèn)書不能作為刑事案件的定案依據(jù)。但法庭僅以一句“偽劣產(chǎn)品確認(rèn)書系行政主管機(jī)關(guān)依職權(quán)依法作出，應(yīng)作為定案依據(jù)”作為簡單回應(yīng)。該案中，辯護(hù)人至少提出了質(zhì)疑。更多案件中，訴訟各方對行政認(rèn)定書都采取了默認(rèn)態(tài)度。

其實(shí)，都認(rèn)為行政認(rèn)定書的運(yùn)用沒有問題，恰恰就是最大的問題。這說明行政認(rèn)定書被過度權(quán)威化、審查虛無化。當(dāng)事人及其辯護(hù)人、代理人認(rèn)可行政認(rèn)定書，可能是基于對行政機(jī)關(guān)的習(xí)慣性服從，但更直接的原因是因?yàn)榧幢闾岢霎愖h，公安司法機(jī)關(guān)也未必會(huì)回應(yīng)。因此，公安司法機(jī)關(guān)如何看待行政認(rèn)定書，才是問題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，公安司法機(jī)關(guān)在看待和運(yùn)用行政認(rèn)定書時(shí)，存在以下問題。

（一）對行政認(rèn)定書的證明效能認(rèn)識(shí)不足

很多辦案人員看到一個(gè)證據(jù)材料，更多是關(guān)注該材料“有沒有用”，然后才是“能不能用”。只要沒有違反禁止性規(guī)定就采納，如果違反規(guī)定但程度輕微，就想辦法補(bǔ)正。進(jìn)入刑訴程序的行政認(rèn)定書，與刑事案件事實(shí)往往有重要關(guān)聯(lián)，為了節(jié)約精力和資源，辦案人員普遍對其持歡迎態(tài)度。加上刑訴法只規(guī)定“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料可以作為刑事證據(jù)使用”，卻沒有進(jìn)行反向禁止，因此，一些辦案人員對“等”字采取了擴(kuò)張性理解。

（二）對行政認(rèn)定書的證據(jù)類型定位不當(dāng)

我國習(xí)慣將證據(jù)進(jìn)行分類，然后按類型分別適用相關(guān)規(guī)則進(jìn)行審查。行政認(rèn)定書進(jìn)入刑訴程序后，必然要對照某個(gè)證據(jù)類型接受審查。對此，各地操作不一，有些將其視為檢驗(yàn)報(bào)告或鑒定意見，但大部分都是將其作為書證使用。但是這種分類都偏于“一刀切”，即把所有行政認(rèn)定書都視為書證，或都視為鑒定意見，而沒有注意到行政認(rèn)定書所針對的事項(xiàng)不同，其性質(zhì)會(huì)有所差異。例如，把技術(shù)性較強(qiáng)、需要采取勘驗(yàn)措施、技術(shù)設(shè)備的行政認(rèn)定書也視為書證，或者把純粹根據(jù)行政法律法規(guī)相關(guān)條款作出的行政認(rèn)定書視為鑒定意見，從而出現(xiàn)運(yùn)用偏差。

（三）對行政認(rèn)定書的審查判斷流于形式

公安司法機(jī)關(guān)對行政認(rèn)定書的審查，普遍偏于形式化。如果視為鑒定意見、檢驗(yàn)報(bào)告，按理應(yīng)當(dāng)對檢材的來源、認(rèn)定主體的資質(zhì)、認(rèn)定方法的科學(xué)性、認(rèn)定過程的規(guī)范性進(jìn)行審查。但實(shí)際上，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往只提供一份書面結(jié)論，甚至沒有任何說明，公安司法機(jī)關(guān)對前述信息的判斷無從入手。如果視為書證，按理要對其收集、保管程序進(jìn)行核實(shí)，但行政認(rèn)定書不是“收集而來”，而是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“制作而成”，實(shí)踐中，很多辦案人員“只認(rèn)公章”，只要蓋有相關(guān)部門公章就予以采納。

（四）一些行政認(rèn)定書的制作、審查主體重疊

刑事訴訟中運(yùn)用最為頻繁的行政認(rèn)定文書當(dāng)屬“交通事故認(rèn)定書”。交通肇事案件，先由公安機(jī)關(guān)交管部門進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查，其調(diào)查過程和出具交通事故認(rèn)定書的行為，都屬于行政執(zhí)法活動(dòng)。在查清事故后果、原因、責(zé)任等情況之后，如果發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，則進(jìn)行刑事立案。而交通肇事案件的刑事偵查，仍由公安機(jī)關(guān)交管部門負(fù)責(zé)，這種辦案分工模式下，公安機(jī)關(guān)交管部門相當(dāng)于是自己審查由其自己出具的行政認(rèn)定文書，其客觀性容易遭受質(zhì)疑。而刑事訴訟中的取證行為主要是在偵查階段實(shí)現(xiàn)，到審查起訴和審判環(huán)節(jié)，要對該事故認(rèn)定的真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行判斷，基本很難實(shí)現(xiàn)。

二、行政認(rèn)定書在刑事訴訟運(yùn)用中的必要性

行政認(rèn)定書在刑事訴訟程序中的出現(xiàn)和運(yùn)用，主要源于刑法和行政法在調(diào)整事項(xiàng)上的交疊。刑法不會(huì)對所有罪狀進(jìn)行完整細(xì)致描述，對于一些文義解釋不能明確其意義的法條，經(jīng)常通過空白罪狀來確定處罰范圍，這種情況在行政犯上尤為突出。行政犯，其可罰性往往依賴于相關(guān)行政法規(guī)范，其行為的認(rèn)定也經(jīng)常依賴于行政執(zhí)法活動(dòng)。[2]相關(guān)部門作出行政認(rèn)定，是基于履行公務(wù)的需要，也具有相關(guān)法律法規(guī)或行政規(guī)章的授權(quán)，這種行政認(rèn)定職權(quán)以及認(rèn)定文書的效力，有的還得到了司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。①如兩高《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016）第13 條規(guī)定：“對國家危險(xiǎn)廢物名錄所列的廢物，可以依據(jù)涉案物質(zhì)的來源、產(chǎn)生過程、被告人供述、證人證言以及經(jīng)批準(zhǔn)或者備案的環(huán)境影響評價(jià)文件等證據(jù)，結(jié)合環(huán)境保護(hù)主管部門、公安機(jī)關(guān)等出具的書面意見作出認(rèn)定?！?/p>

行政認(rèn)定被公安司法機(jī)關(guān)運(yùn)用，有其現(xiàn)實(shí)必要性。其一，很多專門性問題，不屬于司法鑒定事項(xiàng)，無法委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定、檢驗(yàn)，而相關(guān)行政法律法規(guī)和行政規(guī)章將該事項(xiàng)的認(rèn)定權(quán)賦予了相應(yīng)執(zhí)法部門，因此，司法機(jī)關(guān)只得選擇行政認(rèn)定。其二，從辦案效率和認(rèn)定效果來看，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)率先介入了調(diào)查，能夠更及時(shí)地掌握認(rèn)定所需的素材，行政認(rèn)定比重新作出司法鑒定或司法認(rèn)定，更為高效。其三，行政執(zhí)法是刑事案件的重要來源，刑事立案需要立案審查，而行政機(jī)關(guān)對于涉案物品、涉案行為性質(zhì)等方面的認(rèn)定，是決定刑事立案與否、初步判斷案件性質(zhì)，進(jìn)行案件管理分配的重要依據(jù)及其他案件線索的重要參考。[3]

當(dāng)然，行政認(rèn)定和刑事訴訟中的司法認(rèn)定，有其各自的功能、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，如果刑事司法機(jī)關(guān)完全置行政認(rèn)定于不顧，則構(gòu)成對行政執(zhí)法權(quán)力的干涉，也會(huì)導(dǎo)致刑事司法資源的浪費(fèi)；但如果行政認(rèn)定出現(xiàn)錯(cuò)誤，也會(huì)對司法權(quán)威造成沖擊、對當(dāng)事人權(quán)利構(gòu)成侵犯。因此不能完全禁止其在刑事訴訟中使用；但在運(yùn)用時(shí)，也不能過度依賴、盲目認(rèn)可。

三、行政認(rèn)定書在刑事訴訟中的證據(jù)歸類

（一）行政認(rèn)定文書不同于國外的“公共記錄和報(bào)告”

有學(xué)者認(rèn)為，行政認(rèn)定書在很多國家被視為傳聞規(guī)則的例外，被廣泛運(yùn)用于刑事訴訟。[4]筆者認(rèn)為該判斷并不準(zhǔn)確。的確，美國《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》規(guī)則803 列舉了23 種傳聞規(guī)則的例外情形，其中第8 種情形就是公共記錄和報(bào)告；英國《2003年刑事審判法》第118 條也規(guī)定了公共文件也作為傳聞之例外進(jìn)行保留。但是，這種公共記錄和報(bào)告的運(yùn)用，也有適用限制，在刑事訴訟中禁止控訴方使用，尤其是禁止作為不利于被告人的證據(jù)。[5]

而且，我國的行政認(rèn)定書與英美的公共記錄和報(bào)告并非同一概念。英美國家的公共記錄及報(bào)告，是作為傳聞規(guī)則的例外情形進(jìn)行適用，而傳聞規(guī)則，是針對“陳述”而言，即陳述人的陳述，原則上應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前的審判中或聽證作證時(shí)作出，否則就屬于傳聞。陳述人的陳述，是對其了解的案件相關(guān)情況的客觀表達(dá)，須是“觀察到的事情”。[6]而行政認(rèn)定，是有權(quán)主體對案件相關(guān)事項(xiàng)的主觀評價(jià)意見，而不是單純的觀察記載。因此，行政認(rèn)定書不能照搬傳聞規(guī)則例外條款。

（二）行政認(rèn)定書可歸為“公文書證”

我國行政、民事訴訟領(lǐng)域，有一個(gè)較為貼近的概念——公文書證。“行政訴訟證據(jù)規(guī)定”和“民事訴訟證據(jù)規(guī)定”均規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般大于其他書證。“民訴法解釋”甚至規(guī)定，國家機(jī)關(guān)或者其他依法具有社會(huì)管理職能的組織制作的文書所記載的事項(xiàng)推定為真實(shí)?？梢?，公文書證在我國行政和民事訴訟領(lǐng)域，其一，被歸為書證；其二，被推定為真實(shí)；其三，被賦予較高的證明力。

有學(xué)者歸納了公文書證的兩個(gè)特點(diǎn)：其一，制作主體必須是行使國家公共事務(wù)管理的組織；其二，必須依照法定程序和方法作出。[7]按此標(biāo)準(zhǔn)，行政認(rèn)定書確實(shí)屬于公文書證的范圍。而且將其歸為書證，也更切合傳統(tǒng)的歸類標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樾姓J(rèn)定書是一種書面材料，是以其記載的內(nèi)容為證明手段；同時(shí)，加上“公文”這個(gè)定語，也能夠與普通書證進(jìn)行區(qū)分，突顯其證據(jù)來源。

（三）即便視為公文書證，行政認(rèn)定書在刑事訴訟中也不具有更優(yōu)證明力

民事和行政訴訟中，能夠給予公文書證較高的證據(jù)效能，主要是因?yàn)樗麄儗?shí)行優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)，需要對證據(jù)進(jìn)行證明力大小的“比拼”。而且，民事和行政訴訟中，非法證據(jù)問題相對不是特別突出，因此其證據(jù)資格問題相對更少討論。

而刑事訴訟，則采用“證據(jù)確實(shí)充分”“排除合理懷疑”的更嚴(yán)證明標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單地將證據(jù)做加減、比大小。而且，刑訴法和相關(guān)刑事證據(jù)規(guī)則不僅約束審判，也約束證據(jù)的收集、調(diào)取、制作過程，如果行政認(rèn)定程序、行政認(rèn)定書制作規(guī)范達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，就不能輕易用于刑事訴訟。

此外，行政執(zhí)法部門在執(zhí)法階段，就把執(zhí)法對象作為違法嫌疑人看待，認(rèn)定的結(jié)論往往對之后作為犯罪嫌疑人、被告人的違法嫌疑人不利，如果在刑事訴訟中將這種文書直接運(yùn)用、賦予更高的證明力，對司法人權(quán)的保障極其不利，違背了刑事訴訟的基本價(jià)值理念。因此，在證據(jù)種類劃分上，可以借鑒民事、行政訴訟中的做法，將其定位成公文書證，但對其證據(jù)效能，應(yīng)當(dāng)更加慎重。

四、行政認(rèn)定書的分類：事實(shí)鑒識(shí)型和性質(zhì)認(rèn)識(shí)型

行政認(rèn)定書在訴訟中的證據(jù)效能，要根據(jù)其認(rèn)定的具體內(nèi)容進(jìn)行區(qū)別對待。日本、德國將公文書證分為處分性公文書證和報(bào)道性公文書證。如新堂幸司認(rèn)為，“處分性書證，是指通過書面方式來實(shí)施法律上行為而形成的書證；報(bào)道性書證，是指記載有文書制作人見聞、意見、感想等內(nèi)容的其他文書?！盵8]德國民訴法規(guī)定，對于報(bào)道性公文書證，允許當(dāng)事人通過提供相反證據(jù)以推翻其實(shí)質(zhì)證明力；對于處分性公文書證，則不允許當(dāng)事人通過反證推翻。[9]

筆者認(rèn)為，這種劃分并不符合我國的實(shí)際情況。因?yàn)椋蛲獾摹皶C”，與我國的“書證”并非同一概念。域外的書證，是基于物證、人證、書證的三大類型劃分；而我國的證據(jù)分類卻比較具體、零碎。實(shí)際上，他們的報(bào)道性公文書證，與我國的筆錄類證據(jù)更為接近。而且我國的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出認(rèn)定時(shí)，往往要進(jìn)行詢問、勘查，再作出結(jié)論。詢問的內(nèi)容、結(jié)論有時(shí)會(huì)一并在認(rèn)定書中記載，故行政認(rèn)定書經(jīng)常兼具報(bào)道和處分性質(zhì)，因此不能直接套用此種分類。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國證據(jù)的分類傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)以及行政認(rèn)定的具體事項(xiàng)、出具文書之目的，可以將行政認(rèn)定書分為兩種類型：一是對案件事實(shí)進(jìn)行鑒定、識(shí)別的事實(shí)鑒識(shí)型認(rèn)定書；二是對涉案人員身份、涉案物品和行為之法律性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定的性質(zhì)認(rèn)識(shí)型認(rèn)定書。

事實(shí)鑒識(shí)型行政認(rèn)定書，是在執(zhí)法過程中，為作出執(zhí)法決定而制作的文件。其必須通過對案件的實(shí)質(zhì)性勘驗(yàn)、調(diào)查，甚至還需要通過技術(shù)手段對相關(guān)事實(shí)進(jìn)行合理性分析，再依據(jù)行政法律法規(guī)作出認(rèn)定結(jié)論。實(shí)務(wù)中最常見的交通事故認(rèn)定書，就屬于典型的事實(shí)鑒識(shí)型行政認(rèn)定書。這種行政認(rèn)定只對案件相關(guān)事實(shí)進(jìn)行分析，不直接涉及案件定性、實(shí)體權(quán)益的分配，如交警是根據(jù)現(xiàn)場勘驗(yàn)等技術(shù)手段對交通事故發(fā)生的過程進(jìn)行分析評價(jià)，只會(huì)分析事故發(fā)生原因，而不會(huì)作出實(shí)體裁決，具體作出何種處罰、如何進(jìn)行賠償，是通過《交通行政處罰決定書》、“賠償糾紛調(diào)解協(xié)議”（或民事判決書）來落實(shí)。

性質(zhì)認(rèn)識(shí)型行政認(rèn)定書，是根據(jù)相關(guān)行政法律法規(guī)，對相關(guān)物品類別、行為性質(zhì)、權(quán)益歸屬、法律地位、資質(zhì)能力進(jìn)行定性（鑒別、證明），其認(rèn)定的內(nèi)容并非案件事實(shí)本身，而是對特定問題（如主體是否適格、行為是否合法）進(jìn)行法律評價(jià)。性質(zhì)認(rèn)識(shí)型行政認(rèn)定書，可以是基于已經(jīng)查證的事實(shí)而作出，也可以根據(jù)審閱相關(guān)文件資料而作出，因此，相比事實(shí)鑒識(shí)型認(rèn)定書而言，其確定性更強(qiáng)，在行政法層面具有直接的公定力、約束力。這種公定力、約束力，源于作出該行政認(rèn)定的主體，具備法定的權(quán)限。如納稅人資格、傳銷行為、內(nèi)部信息的認(rèn)定等，均由相關(guān)法律法規(guī)明確了行政主管單位，這些主管單位，就是對應(yīng)的認(rèn)定主體。

五、行政認(rèn)定書的刑事證據(jù)資格

（一）事實(shí)鑒識(shí)型認(rèn)定書可作為特殊書證使用

事實(shí)鑒識(shí)型行政認(rèn)定書，是有權(quán)主體通過調(diào)查、分析對特定問題進(jìn)行認(rèn)定、評價(jià)，符合鑒定意見的一些特征。但兩者有明顯區(qū)別：（1）作出行政認(rèn)定的主體不是司法鑒定機(jī)構(gòu)，而是行政執(zhí)法部門；（2）其結(jié)論意見的形成，依據(jù)的不是相關(guān)鑒定程序規(guī)程和技術(shù)規(guī)范，而是執(zhí)法文件；（3）作出行政認(rèn)定的人員，不需像鑒定人一樣出庭說明情況。因此，將其直接作為普通鑒定意見進(jìn)行運(yùn)用，并不妥當(dāng)。

總體來看，事實(shí)鑒識(shí)型行政認(rèn)定書，是對案件事實(shí)進(jìn)行分析、探知，與刑事案件一些待證事實(shí)有緊密關(guān)聯(lián)，雖然其制作主體、程序不符合刑事訴訟的取證主體、程序的要求，但其具備行政法律法規(guī)上的適格性，并且對案件有重要證明價(jià)值，其符合公文書證的基本特點(diǎn)，同時(shí)帶有鑒別、分析的成分，因而可以將其作為帶有鑒定成分的特殊書證在刑事訴訟作為證據(jù)使用。

（二）性質(zhì)認(rèn)識(shí)型行政認(rèn)定書，一般作為定罪量刑的參考或輔助性證據(jù)

1.性質(zhì)認(rèn)識(shí)型認(rèn)定書，一般不能作為認(rèn)定案件主要事實(shí)的主要證據(jù)。行政認(rèn)定，依據(jù)的是行政法律法規(guī)，行政法上的主體是否適格、行為是否合法，與刑事法上的規(guī)定有較大區(qū)別。刑事法律事項(xiàng)的認(rèn)定，屬于刑事司法權(quán)的范疇，只有公安司法機(jī)關(guān)有權(quán)作出，不能以行政認(rèn)定替代刑事司法認(rèn)定。從本質(zhì)上而言，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具的性質(zhì)認(rèn)識(shí)型行政認(rèn)定書，就是一份法律意見書，其與一些案件中出現(xiàn)的法律專家意見書并無本質(zhì)區(qū)別，而且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見，不一定比法律專家的意見更準(zhǔn)確客觀。對于法律專家意見書，一些實(shí)務(wù)工作者和學(xué)者提出過質(zhì)疑，其中最大的質(zhì)疑是其客觀性難以得到保障，甚至?xí)λ痉?quán)造成干涉。但實(shí)際上，行政執(zhí)法中的行政認(rèn)定，對執(zhí)法對象往往不利，在控辯雙方力量失衡訴訟構(gòu)造下，允許公權(quán)力機(jī)關(guān)讓行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具行政認(rèn)定書，卻不允許采納犯罪嫌疑人、被告人提交法律專家意見書，有失公允。

2.性質(zhì)認(rèn)定型認(rèn)定書，特定情況也可用于證明部分案件主要事實(shí)的主要證據(jù)。前文已述，行政認(rèn)定不得替代刑事司法認(rèn)定，所以行政認(rèn)定書一般不得直接用于證明案件主要事實(shí)。但是，刑法分則以及一些刑事立案、定罪量刑規(guī)范性文件都將一些行為是否構(gòu)罪的核心要件都交由行政法律法規(guī)來解決，而根據(jù)相關(guān)行政法規(guī)，這些事項(xiàng)又由特定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來處理，這實(shí)質(zhì)就是通過法律文件，將部分刑事司法認(rèn)定權(quán)進(jìn)行了讓渡，這種情況中，行政認(rèn)定和刑事司法認(rèn)定就不再相互沖突，此時(shí)，行政認(rèn)定不僅有其合法性來源，也有了運(yùn)用的必要。其一，很多犯罪屬于身份犯，有時(shí)該身份是根據(jù)行政法律法規(guī)、由相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)證的身份，那么該犯罪主體的特殊身份，就可以且需要對應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具行政認(rèn)定書。如涉稅案件中，“一般納稅人”的認(rèn)定；金融證券犯罪中，“內(nèi)幕信息知情人員”的認(rèn)定；還有其他犯罪中特許從業(yè)資格的認(rèn)定等等。對于這些信息，雖然一些書證（如勞動(dòng)合同）、證人證言或供述辯解都能起到一定證明作用，但行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的認(rèn)定最為權(quán)威，可信度也最高。其二，一些行為是否構(gòu)成犯罪，要看其是否違反相關(guān)行政法律法規(guī)，而違反與否，也須由相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定。以傳銷犯罪為例，雖然最高法、最高檢和公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)刑事案件適用法律若干問題的意見》對傳銷組織及人數(shù)、傳銷活動(dòng)人員的認(rèn)定都進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，但這些認(rèn)定都需建立在準(zhǔn)確認(rèn)定“傳銷活動(dòng)”的基礎(chǔ)之上。但哪些活動(dòng)屬于“傳銷活動(dòng)”，刑法和公安司法機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件中均未明確，其司法認(rèn)定就缺乏相應(yīng)依據(jù)。而根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營活動(dòng)的通知》和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)工商局等部門〈關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動(dòng)意見的通知〉》以及《公安部關(guān)于嚴(yán)厲打擊以傳銷和變相傳銷形式進(jìn)行犯罪活動(dòng)的通知》的規(guī)定，傳銷活動(dòng)由工商行政管理部門、人民銀行認(rèn)定。

3.性質(zhì)認(rèn)識(shí)型認(rèn)定書，可以作為刑事辦案的參考。其一，可以作為刑事立案的依據(jù)。很多行政犯罪采取的是空白罪狀，其是否構(gòu)成刑事犯罪，關(guān)鍵在于其是否違反了相關(guān)的行政法律法規(guī)，這就涉及到行政法上的行為性質(zhì)和危害程度的認(rèn)定。如果不加以重視和利用，就會(huì)影響行政執(zhí)法和刑事司法的順暢銜接，使得一些涉嫌犯罪的違法行為得不到及時(shí)有效打擊。其二，可以作為發(fā)現(xiàn)、收集刑事證據(jù)的線索，通過行政認(rèn)定書中記載的一些事項(xiàng)，或者認(rèn)定的內(nèi)容，公安司法機(jī)關(guān)可能從中發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)或者新的取證線索。例如，公安機(jī)關(guān)在偵查辦案時(shí)，涉及到一些特殊事項(xiàng)，主動(dòng)提請相關(guān)執(zhí)法部門作出行政認(rèn)定，行政執(zhí)法部門在通過閱讀相關(guān)材料時(shí)，發(fā)現(xiàn)該犯罪嫌疑人的行為還涉嫌其他違法犯罪，公安司法機(jī)關(guān)就能以此為線索開展進(jìn)一步調(diào)查。其三，可以作為定罪量刑的參考。如《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》規(guī)定，食品藥品監(jiān)管部門對特定的涉案食品、藥品可直接出具認(rèn)定意見，其中食藥監(jiān)部門組織專家評估所形成的評估認(rèn)定意見可作為定罪量刑的參考。由此可見，對于有專家參與的評估認(rèn)定都只能作為定罪量刑參考，其他案件中沒有專家參與，直接由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的認(rèn)定，更不能作為證據(jù)直接使用，至多作為定罪量刑的參考。

4.性質(zhì)認(rèn)識(shí)型認(rèn)定書，還可以作為輔助性證據(jù)。輔助性證據(jù)，主要用于補(bǔ)強(qiáng)或彈劾其他證據(jù)的可信度。性質(zhì)認(rèn)識(shí)型行政認(rèn)定書一般用于補(bǔ)強(qiáng)。公安司法機(jī)關(guān)在刑事辦案中，運(yùn)用行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具的行政認(rèn)定書，是因?yàn)槠鋵ο嚓P(guān)案件事實(shí)有證明作用，但是由于行政認(rèn)定書既不是司法鑒定書，也不是傳統(tǒng)意義上的書證，因此一般不會(huì)直接用于認(rèn)定案件事實(shí)，而是會(huì)通過其他渠道，如詢問、訊問或向犯罪嫌疑人、被告人所在單位調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料，為了確保這些陳述、供述或其他證據(jù)真實(shí)可靠，應(yīng)對辯護(hù)人可能提出的辯護(hù)意見，就會(huì)拿出行政執(zhí)法機(jī)關(guān)隨案移送的行政認(rèn)定書，或者主動(dòng)請求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具行政認(rèn)定書（有時(shí)是稱為“函”或“行政答復(fù)”），從而補(bǔ)強(qiáng)相關(guān)證據(jù)的可信度，使該證據(jù)經(jīng)得起審查、質(zhì)證。此種情況下，該行政認(rèn)定書并沒有作為認(rèn)定案件事實(shí)的主要證據(jù)、直接證據(jù)使用，而是用于驗(yàn)證、判斷某個(gè)證據(jù)的可靠性，不違反相關(guān)證據(jù)法理，而且其更多是作為一種證明方法使用，對案件事實(shí)的準(zhǔn)確認(rèn)定、證據(jù)審查的實(shí)質(zhì)效果有正向作用，因此有其合理性和必要性。

六、行政認(rèn)定書的審查要點(diǎn)和方法

對于行政認(rèn)定書的刑事證明力，同樣要對事實(shí)鑒識(shí)型認(rèn)定書和性質(zhì)認(rèn)識(shí)型認(rèn)定書進(jìn)行區(qū)別對待，在其合法性問題上，也要有所側(cè)重。

（一）事實(shí)鑒識(shí)型認(rèn)定書的審查

事實(shí)鑒識(shí)型認(rèn)定書，在形式上屬于書證，因此其要滿足刑事訴訟中書證的審查要求。其中最為重要的條件，就是該行政認(rèn)定書必須是原件。尤其是在刑事自訴案件中，自訴當(dāng)事人可能會(huì)提交其掌握的行政認(rèn)定書，法庭應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行更為認(rèn)真的審查，必要時(shí)還可以向作出該行政認(rèn)定的執(zhí)法機(jī)關(guān)核實(shí)。

同時(shí)，由于事實(shí)鑒識(shí)型認(rèn)定具有行政鑒定的性質(zhì)，其權(quán)威性比一般的司法鑒定更高，但其傾向性、單方意志性也更強(qiáng)。因此不能絕對采信，要參照刑事訴訟中關(guān)于鑒定意見的標(biāo)準(zhǔn)對該認(rèn)定書進(jìn)行查證。主要包括：第一，作出認(rèn)定的主體是否具備認(rèn)定權(quán)限，如果超越認(rèn)定權(quán)限，還需判斷是否屬于惡意管轄，以及作出認(rèn)定的執(zhí)法人員有無該回避而未回避的情形；第二，是否有與相關(guān)提取筆錄、扣押物品清單、勘驗(yàn)檢查筆錄等證明其檢材提取、分析過程的可靠性；第三，認(rèn)定的結(jié)論與其他證據(jù)是否有矛盾。同時(shí)，為保障刑事訴訟當(dāng)事人權(quán)益、確保證據(jù)得到實(shí)質(zhì)性審查，可以讓有專門知識(shí)的人出庭發(fā)表意見；必要時(shí)，還可以通知作出認(rèn)定文書的執(zhí)法人員出庭說明情況，接受當(dāng)庭質(zhì)詢。

（二）性質(zhì)認(rèn)識(shí)型行政認(rèn)定書的審查

實(shí)踐操作中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安司法機(jī)關(guān)提交的行政認(rèn)定書往往比較簡單，經(jīng)常只用幾句話寫個(gè)認(rèn)定結(jié)論，蓋上公章就直接移送，而且有些認(rèn)定結(jié)論實(shí)際已經(jīng)超越執(zhí)法目的或者違反認(rèn)定程序，對于這類性質(zhì)認(rèn)識(shí)型認(rèn)定書，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)慎重處理。

所謂超越執(zhí)法目的，是指作出行政認(rèn)定并非該執(zhí)法行為的必要環(huán)節(jié)，執(zhí)法機(jī)關(guān)只是在向公安司法機(jī)關(guān)進(jìn)行案件移送時(shí)，為證明該案件已經(jīng)達(dá)到刑事構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行補(bǔ)充性認(rèn)定。這種認(rèn)定，有“以行政認(rèn)定僭越刑事認(rèn)定”之嫌。因?yàn)槭欠襁M(jìn)行刑事立案、是否構(gòu)成犯罪，屬于公安司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)以刑事實(shí)體法或者相關(guān)的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)文件為依據(jù)。對于這種行政認(rèn)定，公安司法機(jī)關(guān)不能直接予以認(rèn)可，而應(yīng)依法作出獨(dú)立判斷。

所謂違反認(rèn)定程序，是指存在超越管轄權(quán)限、未充分保障執(zhí)法當(dāng)事人合法權(quán)益等情形而徑行作出認(rèn)定。對于這種行政認(rèn)定書，應(yīng)當(dāng)賦予刑事訴訟當(dāng)事人異議權(quán)，如果刑事訴訟當(dāng)事人對該認(rèn)定書提出質(zhì)疑，并能夠提供相關(guān)線索、材料，公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，經(jīng)查實(shí)確有問題的，應(yīng)當(dāng)要求認(rèn)定機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)正或合理解釋，無法補(bǔ)正解釋的，應(yīng)當(dāng)予以排除。

只有當(dāng)性質(zhì)認(rèn)識(shí)型行政認(rèn)定書不存在前述問題時(shí)，才可以作為刑事證據(jù)使用，同時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在制作認(rèn)定書時(shí)，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)具體，加強(qiáng)說理，如可以借鑒交通事故認(rèn)定書的制作方式，至少應(yīng)當(dāng)寫清申請認(rèn)定主體、案件大致情況、調(diào)查分析過程、作出認(rèn)定的法律依據(jù)等。