中越跨境經濟合作機制研究

張薇

近年來，隨著全球經濟一體化的浪潮不斷推進，中國與周邊國家開展了一系列的多樣化創(chuàng)新性的經濟與貿易合作。其中，2013年由中國提出的共建“一帶一路”倡議得到了周邊國家的廣泛支持，五年以來，共建“一帶一路”大幅提升了我國貿易投資自由化便利化水平，推動我國開放空間從沿海、沿江向內陸、沿邊延伸，形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的一體化開放新格局云南作為西南邊陲省份，借助與越南山水相連的區(qū)位優(yōu)勢，積極探索跨境經濟合作區(qū)的建設，逐漸從遠離中心經濟區(qū)的“邊緣區(qū)”成為了毗鄰國家之間互相開放的前沿陣地，在2013年正式批準建設的15個跨境經濟合作區(qū)中，河口-老街跨境經濟合作區(qū)成為云南境內首個獲批的中越跨境經濟合作區(qū)。

一、云南河口-越南老街跨境經濟合作區(qū)發(fā)展概況

河口-老街跨境經濟合作區(qū)位于中國河口縣壩灑和越南老街市巴剎縣相鄰區(qū)域，總面積21平方公里，其中：中方區(qū)域11平方公里，越方區(qū)域10平方公里?？绾蠀^(qū)定位為昆河海經濟走廊的中心節(jié)點，區(qū)域性重要物流樞紐和進出口加工和商貿服務基地，沿邊金融綜合改革實驗基地，主導產業(yè)包括加工制造業(yè)、跨境商貿、國際金融、現(xiàn)代物流、跨境旅游及國際會展六個方面。

自2005年云南省紅河州及越南老街省提出合作設想以來，在跨境經濟合作區(qū)（以下簡稱“跨合區(qū)”）的建設方面得到了中越兩國政府的大力支持，中越雙方在跨境經濟領域的合作蓬勃發(fā)展。2015年，老街省人民政府提出的2381號決議提出，2015-2017年老街省將鼓勵投資的項目涉及旅游業(yè)、商品貿易、工業(yè)等領域。2016年，河口啟動北山邊民互市改革試點，邊民互市貿易取得了顯著發(fā)展，交易額同比增長超過了60%。2017年，河口市政府與多家企業(yè)達成合作，成功引進深圳惠科電子信息產業(yè)園入住跨合區(qū)，總投資超過50億元。同時，跨合區(qū)依托企業(yè)平臺，運用“融建+EPC”的方式全面推進跨合區(qū)基礎設施建設，有效解決項目融資難題?？绾蠀^(qū)采用“一線放開、二線管住、區(qū)內資源、封閉運行”的管理模式，中越跨境經濟合作機制框架初具雛形。

二、中越跨境經濟合作機制特點分析

（一）中越跨境經濟合作機制的發(fā)展源自多層次多框架合作機制的疊加效應

1.GSM機制的建立推進中越跨境經濟合作的前期發(fā)展。

中越跨境經濟合作機制最早受到大湄公河次區(qū)域合作機制（GMS）的影響，GMS經濟合作機制主要是通過項目制合作方式推進區(qū)域合作，而亞洲開發(fā)銀行承擔著發(fā)起人、協(xié)調人和主要籌資人的重要職能。中國和越南作為主要的兩個成員國，兩國的跨境經濟合作一方面可以依托GMS機制下的資金支持和政策支持開拓16億人口的廣闊市場，一方面也為GMS的成果做出了積極的貢獻。

2.中國-東盟關系（10+1） （China-ASEAN Cooperation）為中越跨境經濟合作發(fā)展提供更廣闊的平臺。2017年11月13日，在第20次中國—東盟領導人會議上，制訂了《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系2030年愿景》，將“2+7合作框架”升級為“3+X合作框架”以構建以政治安全、經貿、人文交流三大支柱為主線、多領域合作為支撐的合作新框架。

3.“一帶一路”戰(zhàn)略深化了中越跨境經濟合作地位和前景?！耙粠б宦贰北尘跋?，中越兩國跨境經濟合作主要體現(xiàn)在六大經濟走廊中的中南半島經濟走廊合作中。中國—中南半島經濟走廊合作機制具有以下特點：第一，在合作主體上，在多邊和上邊合作機制基礎上，進一步深化區(qū)域內中央及地方政府間合作;第二，在溝通協(xié)調方面，加強各個參與主體的聯(lián)系，暢通合作通道;第三，加強合作便利化，擴大投資貿易往來。

4.瀾滄江-湄公河合作機制為中越跨境經濟合作提供可持續(xù)發(fā)展的內生動力。瀾滄江-湄公河合作機制（Lancang-Mekong Cooperation），以下簡稱瀾湄合作，其明確了3+5 合作框架”（如圖1所示），即堅持政治安全、經濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文三大支柱協(xié)調發(fā)展，優(yōu)先在互聯(lián)互通、產能、跨境經濟、水資源、農業(yè)和減貧領域開展合作①。

5.“兩廊一圈”戰(zhàn)略為中越經濟合作搭建了能夠吸引更多第三方生產要素及資源加入的制度和機制平臺。2017年11月12日，中越兩國簽署共建“一帶一路”和“兩廊一圈”合作備忘錄，同意落實好共建“一帶一路”和“兩廊一圈”合作文件，促進地區(qū)經濟聯(lián)系和互聯(lián)互通，推動經貿、產能、投資、基礎設施建設、貨幣金融等領域合作不斷取得務實進展，穩(wěn)步推進跨境經濟合作區(qū)建設。②

6.河口邊境經濟合作區(qū)的建設為中越跨境經濟合作奠定了堅實的基礎。1992年國務院特區(qū)辦批準設立河口邊境經濟合作區(qū)，通過20多年來的開發(fā)建設，河口邊境經濟合作區(qū)現(xiàn)已建設成為河口縣口岸物流、一般貿易、邊民互市貿易區(qū)和行政辦公中心區(qū)。爭取海關政策支持設立了河口北山邊民互市交易市場、河口國鋒保稅倉庫;在2019年8月初，云南獲黨中央國務院批復設立自貿試驗區(qū)，共涵蓋了昆明片區(qū)、紅河片區(qū)、德宏片區(qū)三個片區(qū)，約119.86平方公里，其中紅河片區(qū)主要集中于河口縣。

（二）中越跨境經濟合作區(qū)的推進建設主要依托于中越兩國中央政府、地方政府以及職能部門的會議及定期會晤機制

中越兩國中央政府、各級職能部門主要通過雙邊互訪、互派特使、熱線電話、年度會晤、多邊場合會晤等機制加強合作，同時設立了中越雙邊合作指導委員會、中國—越南經貿合作委員會及相關會議機制，為主要合作領域進行宏觀指導、統(tǒng)籌規(guī)劃以及協(xié)調解決合作中的問題。

（三）中越跨境經濟合作機制具有從地方到中央自下而上、上下聯(lián)動推進的特征

河口-老街跨境經濟合作區(qū)是由中越兩國地方政府率先提出，得到各級政濟走廊建設、沿邊開放政策內容中去的。同時，跨境經濟合作區(qū)的建設和申報工作逐步形成了國家商務部、省、州、縣上下聯(lián)動的機制。以《共同總體方案》的推進工作為例，其聯(lián)動機制如圖四所示。

（四）中越跨境經濟合作機制建設由我國主導推進，地方政府承擔著規(guī)劃，協(xié)調，籌資等多重角色

河口跨合區(qū)黨工委和管委會于2016年12月成立，隸屬正科級事業(yè)單位一站式服務中心，河口邊合區(qū)和跨合區(qū)實行合署辦公，主要負責跨境經濟合作區(qū)的申報和日常管理，重點發(fā)展加工制造業(yè)、跨境商貿、國際金融、現(xiàn)代物流、跨境旅游、國際會展跨合區(qū)定位的6個主要領域。其組織機構圖五所示。從具體的人員安排上可以看出，跨合區(qū)管委會主要是由河口縣政府主導并在中央政府及省級政府專家組的指導下運行的。

三、中越跨境經濟合作機制建設中存在的問題

（一）中越跨境經濟合作區(qū)建設機制上缺乏雙邊聯(lián)動的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃，《共同總體方案》尚未簽訂，中越雙方工作難以同步推進

中越雙邊地方政府早在2005年就簽署了《中國紅河-越南老街經濟合作區(qū)方案》，但是由于跨境經濟合作區(qū)是兩國接壤邊境地區(qū)間的一種緊密合作機制，需要從中越兩國從中央政府層面做出整體規(guī)劃，同時該方案還涉及需要兩國中央政府相互讓渡主權權利的邊境物流管理、海關及檢驗檢疫等合作。

（二）中越跨境經濟合作共同籌資機構尚未建立，資金缺口影響建設進度

跨境經濟合作區(qū)基礎設施建設資金需求量較大，雖然國家政策層面上通過財政政策，投融資優(yōu)惠政策的方式支持跨境經濟合作建設，然而，越南相對于中國來說，經濟水平仍有較大差距，尤其老街省地處越南的不發(fā)達地區(qū)，由于越南政府財力有限，在與中國共建跨境經濟合作區(qū)時往往出現(xiàn)資金投入跟不上的情況，導致其建設進度遠不及中方，建設進度不均衡的局面。

（三）中越跨境合作區(qū)磋商協(xié)調機制未能實現(xiàn)高效運轉，導致了溝通耗時長成效較低

目前，中越雙邊合作對象行政級別不對等，造成了協(xié)調交流中的主要障礙，降低了協(xié)調效率。外事手續(xù)繁瑣打擊了民間溝通的積極性，此外，中越跨境經濟合作的戰(zhàn)略決策者和政策執(zhí)行者不能有效地同步協(xié)調行動，制約了跨境經濟合作區(qū)建設的進度。

四、相關對策與建議

第一，在雙邊國家層面上應統(tǒng)一明確“區(qū)域經濟一體化”跨境經濟合作區(qū)建設的總體目標，并建立“兩國一制”的合作機制。建立中越跨境經濟合作雙邊聯(lián)合管委會，進行共同規(guī)劃設計，共同推進《共同總體方案》的簽訂，從而解決雙邊主權讓渡，建設不同步的問題。具體組織機構設計見圖二：

圖4 中越跨境經濟合作雙邊聯(lián)合管委會組織結構設計圖⑦

第二，聯(lián)合亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank ），絲路基金成立中越跨境經濟合作區(qū)共同基金項目，吸引國際第三方投融資，同時，建立項目擔保杠桿，中越共建擔保資金池，解決資金不足問題。

第三，積極加強文化溝通機制的建設，以瀾湄機制為依托，增強中越兩國之間的信任度。瀾湄機制的“3+5合作框架”下，社會人文交流是三大支柱之一，因此瀾湄機制將為瀾湄六國之間的文化交流溝通提供更廣闊的平臺。加強中越兩國文化溝通，找到中越雙方的文化認同感，有助于中越跨境經濟合作更深入更實際地推進。

注釋：

①一帶一路官網https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/xgcdt/34250.htm.

②2017年11月10日至13日習主席對越南訪問期間，還簽署了《中越國防部邊防合作協(xié)議》、《共建“一帶一路”和“兩廊一圈”合作備忘錄》、《電力與可再生能源合作諒解備忘錄》、《2017年中越產能合作項目清單的諒解備忘錄》、《加快推進中越跨境經濟合作區(qū)建設框架協(xié)議談判進程的諒解備忘錄》、《關于成立電子商務合作工作組的諒解備忘錄》、《確定2017-2021年中越經貿合作五年發(fā)展規(guī)劃重點合作項目清單的諒解備忘錄》、《關于人力資源合作開發(fā)諒解備忘錄》、《關于使用中方援款開展建設傳統(tǒng)醫(yī)藥學院項目可行性研究的換文》、《銀行監(jiān)管信息交流諒解備忘錄》、《關于文化產業(yè)合作的諒解備忘錄》、《中越衛(wèi)生合作執(zhí)行計劃》等，以及一些企業(yè)和金融機構間的合作協(xié)議。

③課題組經過數(shù)據(jù)整理得出.

④課題組經過數(shù)據(jù)整理得出。

⑤課題組設計得出。

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[13]國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見（國發(fā)2015-72號）.

[14]云南省人民政府關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的實施意見（云政發(fā)2016-91號）.

（作者單位：紅河學院）