要公共服務(wù)均等 須破除制度障礙

7月30日，國務(wù)院決定進一步推進戶籍制度改革，并提出改革的基本原則是“統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面”。

戶籍改革與公共服務(wù)均等化兩者之所以要統(tǒng)籌推進，原因在于公共服務(wù)均等化是突破戶籍改革瓶頸的必要條件，也是最終的落點。

中國經(jīng)歷多年高速增長后，財富不斷累積，但同時貧富差距也在急劇擴大。其原因一方面在于貧富分化是市場經(jīng)濟的作用使然，另一方面則是由于種種制度原因形成的分配不公，導(dǎo)致了財富向政府、壟斷部門和城市轉(zhuǎn)移。巨大的貧富差距不僅出現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，還存在于地區(qū)、群體和個人之間。

制度原因造成的貧富差距無法通過個人努力抹平。如果政府不能保障居民基本消費和發(fā)展機會的平等，貧富差距就會固化和繼續(xù)擴大，進而導(dǎo)致嚴重的經(jīng)濟、社會和政治問題。

同時，中國正在快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村居民需要在城市中獲得基本公共服務(wù)，才能在城市中生存發(fā)展，才能不再依賴土地和宅基地作為基本的保障，真正融入城市。而且，當(dāng)下的勞動力供給和需求也在發(fā)生變化，經(jīng)濟發(fā)展需要建立勞動力可以自由流動的統(tǒng)一市場。這些現(xiàn)實都要求中國盡快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

國務(wù)院將“全面實施居住證制度”作為改革路徑，當(dāng)是現(xiàn)實考慮。然而，居住證制度雖可以在一定程度上將戶籍和依附其上的公共服務(wù)和福利分離，從而促進戶籍制度改革，但并不能保障公共服務(wù)的均等化。

公共服務(wù)均等化的范疇已經(jīng)遠遠超出了財政的領(lǐng)域，其外延是，促進教育、住房、醫(yī)療等基本消費，分擔(dān)居民消費風(fēng)險。

實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的手段形式多樣，以基礎(chǔ)教育為例，政府可以向私立學(xué)校購買服務(wù)，也可以向?qū)W生發(fā)放獎學(xué)金和給予其家庭補貼，還可以舉辦公立學(xué)校直接提供基礎(chǔ)教育。

然而無論使用哪種手段，都需要真金白銀的投入，資金籌措另需一套制度，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。深化稅收制度改革，完善地方稅體系。完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財力?！?/p>

多年以來，地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配是中國財稅體制最大的問題，中國新一輪財稅改革的關(guān)鍵在于明確各級政府的財權(quán)與事權(quán)，建立具有合理性、穩(wěn)定性、自律性的財稅體制，從而實現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。

然而，僅財力均等，并不足以推進公共服務(wù)均等化，如果沒有完善的制度，財力的運用就可能缺乏效率，甚至白白浪費資源。從這一角度而言，財力當(dāng)須跟上，制度改進則更為重要。

醫(yī)療領(lǐng)域的情況正說明上述道理。隨著醫(yī)保的全覆蓋，看病貴問題有所緩解。然而，由于醫(yī)療服務(wù)市場遲遲未能開放，壟斷了優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的公立醫(yī)院集中在大城市，無法有效配置，看病難依然如故。住房亦然，雖然土地問題相對復(fù)雜，但可以簡單概括為地方政府通過壟斷土地的供給，使得房價高漲，同時缺乏合理有效的保障性住房服務(wù)，使得人們的消費風(fēng)險難于控制。

教育亦是如此，公立學(xué)校集中優(yōu)質(zhì)教育資源，壓制了更市場化的教育服務(wù)供給，人為制造的短缺，使得均等化成為不可能。可以這么說，只要公立學(xué)校掌握優(yōu)質(zhì)教育資源，就不可能實施公平的分配，不論是按學(xué)習(xí)成績、戶籍所在地還是學(xué)區(qū)分配，都會百病叢生。

就長遠而言，均等化是手段而不是目的，重在利用基本公共服務(wù)的機會均等，而不是實際消費結(jié)果的均等，是“填谷”而不是“削峰”，并不強迫社會成員接受均等的結(jié)果，目的在于讓窮人也有發(fā)展的機會，擴大中等收入者在社會中所占的比例，改善社會結(jié)構(gòu)。

再以教育為例，在經(jīng)濟能力條件差的家庭中，孩子可以通過公共服務(wù)接受教育，從而獲得參與社會競爭，在社會階層中向上流動的機會。而經(jīng)濟能力較高家庭中的孩子并不一定接受公共服務(wù)中的基礎(chǔ)教育，也可以選擇去收費高的私立學(xué)校就讀，獲取更好的教育資源。

綜上所述，通過財稅體制改革實現(xiàn)地方財力的均衡，只是推進公共服務(wù)均等化的一項必要條件。只有在完善的市場條件下，財力均等化才可能接近公共服務(wù)提供能力的均等化。在中國教育、醫(yī)療、住房等方面的市場條件遠未完善，仍需推進制度變革，而核心就在于積極引入社會資本，完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的多元化供給機制。

而如何才能給予公共服務(wù)的提供者——地方政府以動力，使其在具有能力之外，更有意愿推進公共服務(wù)均等化，則需要設(shè)計出更為有效的激勵機制。