新時代完善行政復(fù)議制度的對策研究

摘 要：行政復(fù)議制度的目的是監(jiān)督和糾正行政機關(guān)的行政行為，保護行政復(fù)議申請人的合法權(quán)益，是建設(shè)法治國家、法治社會、法治政府的重要內(nèi)容。在全面推進依法治國的背景下，行政復(fù)議工作開展在理論和實務(wù)中存在不少問題，已不能很好地適應(yīng)新時代依法治國的要求。為探索對行政復(fù)議制度的完備，在總結(jié)行政復(fù)議工作存在問題基礎(chǔ)上，提出完善行政復(fù)議制度的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議;行政復(fù)議制度

中圖分類號：D035文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）32-0089-02

作者簡介：瞿姝（1989-），土家族，湖北長陽人，碩士研究生，宜昌市委黨校，講師，研究方向：行政法，法理學(xué)。

行政復(fù)議是與行政行為具有法律上利害關(guān)系的人認(rèn)為行政機關(guān)所作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向具有法定權(quán)限的行政機關(guān)申請復(fù)議，由復(fù)議機關(guān)依法對被申請行政行為合法性和合理性進行審查并作出決定的活動和制度。[1]相較于行政訴訟，行政復(fù)議具有耗時短、不收費等優(yōu)勢，因而成為公民、法人和其他組織選擇化解行政爭議的方式之一。

1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，以立法的形式將行政復(fù)議制度法制化，在行政復(fù)議制度施行至今整20年之際，我國司法部公布行政復(fù)議相關(guān)數(shù)據(jù)：2018年全國各級行政復(fù)議機關(guān)依法辦理行政復(fù)議案件25.7萬件，辦結(jié)22.4萬件;作出撤銷、變更、確認(rèn)違法和責(zé)令履行等糾錯決定的約3萬件，糾錯率達15.1%。[2]由此可見，行政復(fù)議制度的施行，發(fā)揮著化解行政爭議、提升依法行政水平、保護復(fù)議申請人合法權(quán)益的重要職能。

一、行政復(fù)議制度施行存在的問題

行政復(fù)議制度施行已發(fā)揮出其制度作用與優(yōu)勢，但在制度設(shè)計和實踐運行過程中也暴露出一些問題，值得我們思考。

（一）行政復(fù)議制度定位不清

復(fù)議制度構(gòu)建運行以來，理論界對于制度存有“官官相護”、程序不公、人員不專業(yè)的疑慮，也讓民眾對復(fù)議制度的認(rèn)可信賴度降低，這主要是由于行政復(fù)議制度構(gòu)建之初定位不清引發(fā)的。目前理論界對行政復(fù)議制度定位認(rèn)識基本分為三類：當(dāng)事人權(quán)利救濟型、行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督型和行政糾紛解決型，從行政法學(xué)理論縱向發(fā)展來看，已逐步將行政復(fù)議定位為具有復(fù)合功能的制度，但在三種功能的復(fù)合下如何區(qū)分主次一直不甚明晰，當(dāng)前行政復(fù)議制度運行表現(xiàn)出三者并重的情形，反映到具體行政復(fù)議工作實際中導(dǎo)致復(fù)議制度的價值和程序設(shè)計左右不定。比如有的地方法制辦在辦理行政復(fù)議案件時咨詢法院，參照行政訴訟的程序和標(biāo)準(zhǔn)辦理復(fù)議案件，使得復(fù)議制度司法化，喪失行政復(fù)議制度本身高效的優(yōu)勢。

（二）行政復(fù)議制度公信力不足

從司法部公布的數(shù)據(jù)來看，2018年辦結(jié)的行政復(fù)議案件中，有34%又進入了行政訴訟程序，有三分之一的當(dāng)事人對復(fù)議結(jié)果不信服。經(jīng)梳理總結(jié)，影響行政復(fù)議制度公信力主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.復(fù)議機關(guān)又多又散。按照行政復(fù)議條塊結(jié)合的制度設(shè)計，在一級政府中，復(fù)議機關(guān)可以是本級政府，也可以是政府組成部門，導(dǎo)致全國復(fù)議機關(guān)又多又散的現(xiàn)狀，在具體辦理復(fù)議案件時出現(xiàn)自己復(fù)議自己的情形，影響復(fù)議機關(guān)專業(yè)化的形象，給群眾一種“官官相護”的印象，造成對復(fù)議結(jié)果的不信任。

2.復(fù)議案件辦理程序公開性不夠。復(fù)議機關(guān)辦理案件采取的是一級復(fù)議、書面審理為主，復(fù)議申請人參與度不高，基本上是交了申請材料等復(fù)議結(jié)果的狀態(tài)，公開度、透明度不高，導(dǎo)致復(fù)議申請人對復(fù)議結(jié)果的不信任，轉(zhuǎn)而去信訪和訴訟，無法達到化解行政爭議的效果。

3.行政復(fù)議制度信息化建設(shè)滯后。信息化社會，法院系統(tǒng)早已建立起完善的網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，但是行政復(fù)議全國沒有統(tǒng)一的行政復(fù)議辦案系統(tǒng)，無法形成統(tǒng)一的辦案標(biāo)準(zhǔn)，上級復(fù)議機關(guān)也無法實時了解下級復(fù)議機關(guān)的工作進程，以便及時指導(dǎo)下級復(fù)議機關(guān)工作，信息化建設(shè)落后影響行政復(fù)議制度的規(guī)范化建設(shè)，影響復(fù)議工作實效和公信力的塑造。

（三）復(fù)議機關(guān)隊伍建設(shè)水平和人員素質(zhì)需提升

行政復(fù)議法及其實施條例，對于復(fù)議案件的受理、審理、調(diào)查、聽證、合議等都有規(guī)范性規(guī)定，國家規(guī)定2017年以后初次從事行政復(fù)議的人員必須取得國家法律職業(yè)資格，而這一制度的落實不可能一蹴而就。當(dāng)前，特別是在基層行政復(fù)議機關(guān)中，存在復(fù)議辦案人員專職化、專業(yè)化不足的問題，有的辦案人員無法律專業(yè)背景，有的復(fù)議機關(guān)不足三人，如碰到重大復(fù)雜案件，開展復(fù)議聽證還需“借人”，復(fù)議機關(guān)隊伍不足、人員素質(zhì)不高影響行政復(fù)議工作質(zhì)效。

（四）部分行政管理領(lǐng)域的執(zhí)法水平有待提高

從各級政府行政行為糾錯率來看，2018年縣級以下基層政府引發(fā)的行政訴訟案件中，被糾錯的比例達17.98%，高于全國平均比例，表明基層政府的執(zhí)法質(zhì)量還有待提升。從政府組成部門看，公安、土地、勞動社會保障、房屋拆遷一直是行政爭議多發(fā)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為被復(fù)議及訴訟仍然存在，其依法行政水平提升依然是我們應(yīng)關(guān)注的重點。

二、完善行政復(fù)議制度的對策

黨和國家機構(gòu)改革以后，行政復(fù)議工作的開展進入新階段，推進行政復(fù)議制度的改革和完善，將對法治政府建設(shè)、化解社會糾紛和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮積極而深遠的意義。

（一）準(zhǔn)確理解行政復(fù)議制度的定位

從黨的十八屆四中全會精神和行政復(fù)議制度的價值取向來看，行政復(fù)議制度更側(cè)重于高效化解行政爭議，因此將行政復(fù)議定位為“行政糾紛解決型”制度。當(dāng)然在實踐中，我們不能一刀切式否定行政復(fù)議制度的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力救濟功能，三者之間不是全然對立的，而是相輔相成共同發(fā)揮著維持社會穩(wěn)定的作用。

（二）塑造行政復(fù)議制度公信力

1.加快復(fù)議制度改革。盡快對行政復(fù)議委員會集中復(fù)議權(quán)工作進行經(jīng)驗總結(jié)和推廣，改變?nèi)珖鴱?fù)議機關(guān)多而雜的現(xiàn)狀，改革后集中由行政復(fù)議委員會集中收案、集中人力、集中辦理，提高行政復(fù)議機關(guān)辦案效率、提升專業(yè)化專職化水平。制度改革，可以對于專業(yè)性強、重大復(fù)雜疑難的復(fù)議案件，邀請社會專家參與案件辦理、合議等，提供專業(yè)辦理意見。

2.適當(dāng)放寬聽證適用條件。聽證程序的設(shè)定，可以讓當(dāng)事人參與到復(fù)議程序中，當(dāng)面表達自己的意見和訴求?，F(xiàn)行法律規(guī)定四種適用聽證的情形：一是申請人要求聽證復(fù)議機關(guān)同意;二是案情重大復(fù)雜疑難的;三是社會影響較大的;四是行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)舉行聽證的。從規(guī)定中發(fā)現(xiàn)聽證與否行政機關(guān)具有決定權(quán)，實踐中因辦案時間、工作量大等原因，聽證舉行率低。建議適當(dāng)賦予當(dāng)事人申請聽證的權(quán)利，如雙方當(dāng)事人都同意聽證的，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。

3.加快復(fù)議制度信息化建設(shè)。參照法院辦案系統(tǒng)建立起全國統(tǒng)一的行政復(fù)議辦案系統(tǒng)，將復(fù)議案件從提交復(fù)議申請、辦理進度查詢、文書上網(wǎng)、復(fù)議決定送達等，進行網(wǎng)絡(luò)全公示，接受上級復(fù)議機關(guān)和社會公眾監(jiān)督。同時可借鑒廣東省做法，設(shè)定條件對部分復(fù)議案件進行公開庭審，允許旁聽。充分保障當(dāng)事人在復(fù)議案件的參與權(quán)和陳述申辯權(quán)，提升行政復(fù)議透明度和公信力。

（三）強化行政機關(guān)化解糾紛實效

行政復(fù)議是多元化解社會糾紛的方式之一，近年來行政復(fù)議案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，行政復(fù)議制度在化解行政爭議上發(fā)揮著越來越重要的作用，因而按照國家法律職業(yè)資格要求，配備專業(yè)、專職的行政復(fù)議隊伍顯得尤其重要。同時，要加強復(fù)議工作人員素質(zhì)的提升，通過集中培訓(xùn)、掛職交流等形式，提高復(fù)議工作人員專業(yè)水平和其他技能水平，為行政機關(guān)高質(zhì)效化解行政糾紛助力。

（四）提升基層政府依法行政能力

矛盾易發(fā)多發(fā)在基層，通過行政復(fù)議，及時發(fā)現(xiàn)基層政府依法行政過程中暴露的問題，及時反饋整改，促使規(guī)范行政行為，提升行政執(zhí)法水平。一是要強化部門領(lǐng)導(dǎo)的法治意識，重視法治政府建設(shè)工作。二是要加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員準(zhǔn)入，全面實行行政執(zhí)法人員持執(zhí)法證上崗，定期對執(zhí)法隊伍進行培訓(xùn)、考核。三是要建立權(quán)責(zé)清單，強化行政監(jiān)督和考核，把各級政府及組成部門行政復(fù)議工作情況納入考核內(nèi)容。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]鄒東升.公共行政學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，2014.

[2]司法部：2018年全國辦行政復(fù)議案件25.7萬件[EB/OL].http： // news. cctv. com/ 2019/ 03/ 27/ ARTIyuci QKGR7u9s1G t8jv78190327. shtml.