鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督“重慶實(shí)踐”的發(fā)展路徑研究

劉玲　梅斯睿

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的開展，直接關(guān)系到依法治國的基本方略在基層組織的有效推進(jìn)，更是影響我國民主政治建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵問題。重慶市人大自2016年4月開始，開展了具有地方特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督“重慶實(shí)踐”，使得監(jiān)督內(nèi)容更加豐富，監(jiān)督時(shí)間更為充足，監(jiān)督效果更為明顯。然而，實(shí)踐中還存在著缺乏有效監(jiān)督的社會(huì)氛圍、工作保障不足、履職能力不高等方面的問題。所以，從實(shí)踐審視，需要從強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作保障，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職能力和素質(zhì)等方面進(jìn)行改進(jìn)，務(wù)求完備，力臻實(shí)效。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大;監(jiān)督;重慶實(shí)踐;現(xiàn)實(shí)困境;發(fā)展路徑

中圖分類號(hào)：D624文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）35-0180-02

作者簡(jiǎn)介：劉玲（1989-），女，土家族，重慶人，法學(xué)學(xué)士，重慶市人大教科文衛(wèi)委，干部，研究方向：刑法學(xué);梅斯睿（1986-），女，漢族，重慶人，法學(xué)學(xué)士，重慶市人民檢察院第四分院辦公室，干部，研究方向：刑法學(xué)。

一、現(xiàn)實(shí)困境;當(dāng)前重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督存在的問題分析

在一年多的“重慶實(shí)踐”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督取得了諸多成效。但處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督功能作用發(fā)揮相對(duì)于上級(jí)人大而言仍然較弱，影響了基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程，通過實(shí)踐審視，筆者特地在渝東南某縣東部、中部、西部片區(qū)各選取了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的問題，主要表現(xiàn)為以下四方面：

（一）監(jiān)督主體意識(shí)有待提高，缺乏有效監(jiān)督的社會(huì)氛圍

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“非農(nóng)”比例較大。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員、直屬事業(yè)單位的工作人員以及村“兩委”工作人員在代表人數(shù)中占了大多數(shù)，而沒有公職在身又沒有從事工商業(yè)生產(chǎn)的第一產(chǎn)業(yè)人員雖然單比人數(shù)最多，但是占總?cè)藬?shù)比例卻不到三分之一。因其本身素質(zhì)限制，在參與執(zhí)法檢查、代表走訪視察等人大代表監(jiān)督活動(dòng)之時(shí)基本上是“不發(fā)一言”。而占主體的公職人員和村“兩委”工作人員，因其本身就與政府職能部門有著密切的工作聯(lián)系，導(dǎo)致常常監(jiān)督不到位。

2.法制宣傳不到位，群眾權(quán)利意識(shí)較弱。鎮(zhèn)人大與基層群眾的聯(lián)系并不緊密，除了區(qū)縣人大要求的換屆選舉宣傳必須走訪選民，其換屆選舉工作人員與基層選民有直接性的接觸之外，其他的諸如代表走訪選民等法制宣傳教育互動(dòng)極少開展，群眾極少到人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映自己的訴求，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用。

（二）工作保障不足

1.工作經(jīng)費(fèi)保障不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費(fèi)配置除了有縣人大的劃撥經(jīng)費(fèi)外，沒有其他任何可供支配的辦公經(jīng)費(fèi)，實(shí)踐中的執(zhí)法檢查、代表走訪視察等人大監(jiān)督工作都需要與鎮(zhèn)政府進(jìn)行協(xié)商溝通后由鎮(zhèn)政府實(shí)報(bào)實(shí)銷。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，還造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如若離開了政府的經(jīng)費(fèi)保障支持，人大監(jiān)督功能根本難以發(fā)揮，缺乏開展監(jiān)督工作的自主性。

2.工作組織保障不力?，F(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都沒有配置專職的工作人員，缺乏必要的人大辦公機(jī)構(gòu)和辦公設(shè)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職工作人員的缺乏和辦公機(jī)構(gòu)配置的不足，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督難以提升實(shí)效的重要影響因素。

（三）人大代表參政議政能力較弱，監(jiān)督履職能力不高

1.年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)不合理，影響監(jiān)督實(shí)效。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的年齡和文化結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢(shì)。人大代表的年齡和文化結(jié)構(gòu)不合理，在實(shí)踐中是影響人大代表履職監(jiān)督的重要因素，因?yàn)椴煌挲g層次和文化層次的代表在工作方式和工作看法上都存在極大差異，如果結(jié)構(gòu)差異過大，便難以形成監(jiān)督的合力。

2.文化層次不高，影響履職實(shí)效。實(shí)踐中，大多數(shù)人大代表都是從事第一產(chǎn)業(yè)或是個(gè)體經(jīng)營、合資經(jīng)營等基層生產(chǎn)工作，沒有受到過專業(yè)的履職能力培訓(xùn)，對(duì)人大代表的履職方式和方法、權(quán)利和義務(wù)、職能與職責(zé)都還沒有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，工作中極少發(fā)表自身的看法，總體的參政議政能力和代表履職能力較弱，對(duì)政府工作進(jìn)行有效的監(jiān)督也就無從談起。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督力度有待提升

根據(jù)我國憲法和重慶市人大的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有對(duì)本區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化各方面實(shí)施計(jì)劃的決定權(quán)，同時(shí)也賦予了其監(jiān)督政府依法履職的監(jiān)督職能。但在實(shí)踐中因?yàn)橄嚓P(guān)機(jī)制的不健全，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏科學(xué)的規(guī)范，如前文所述，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通常只有人大主席負(fù)責(zé)人代會(huì)閉會(huì)期間的日常工作，包括反映人大代表和地方群眾的意見建議等人大監(jiān)督職能。但由于沒有專項(xiàng)的工作人員和機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致工作人力物力有限，難以完美地完成工作任務(wù)。

二、發(fā)展路徑：加強(qiáng)重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的對(duì)策思路

重慶市作為我國的四大直轄市之一，在地方人大的發(fā)展建設(shè)中一直走在全國前列，“重慶實(shí)踐”更是構(gòu)建了地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的一條新路徑，但在實(shí)踐中還存在一些操作性問題，需要對(duì)癥下藥，提升監(jiān)督實(shí)效。

（一）加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化自律，營造監(jiān)督氛圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需要強(qiáng)化對(duì)于民主法治意識(shí)的宣傳，以便加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能作用的社會(huì)支持度。其一，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治宣傳教育，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)度和支持度，從而提高其接受監(jiān)督的自覺性，營造良好的監(jiān)督氛圍;其二，加強(qiáng)對(duì)于憲法、組織法等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育，提高基層群眾的法治認(rèn)識(shí)度，強(qiáng)化其監(jiān)督自覺性和主動(dòng)性。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需要牢固樹立法治理念，認(rèn)真地行使監(jiān)督權(quán)力，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，及時(shí)糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政、司法違法違規(guī)行為。

（二）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作保障

1.落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)保障。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)將人大工作所需經(jīng)費(fèi)在預(yù)算上給予支持，并保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)。其二，財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用要改變以往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽批的方式，改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席簽批，擺脫經(jīng)費(fèi)使用操作不便的現(xiàn)狀。

2.落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作組織保障。其一，在領(lǐng)導(dǎo)的分工安排上，人大主席應(yīng)不參與分管政府行政工作，而是專門從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主政治建設(shè)工作和監(jiān)督政府依法行政工作等主要職能，同時(shí)需要建立區(qū)縣人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，由區(qū)縣人大選派專人負(fù)責(zé)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進(jìn)行工作溝通和安排，確保不再參與政府行政工作，實(shí)現(xiàn)工作專職化。其二，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置管理上，需要設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)和工作人員，人大主席同樣需要改變現(xiàn)今的人員配置情況，應(yīng)多選任年富力強(qiáng)，基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富，具備專業(yè)法制知識(shí)的基層干部擔(dān)任，確保工作專業(yè)化。

（三）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職能力和素質(zhì)

1.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的比例和結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)盡可能地合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)。其一，區(qū)縣人大應(yīng)嚴(yán)格把控鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的準(zhǔn)入條件，明確各個(gè)層級(jí)和各個(gè)文化結(jié)構(gòu)需要選任的人大代表數(shù)量，并對(duì)監(jiān)督履職能力和法制知識(shí)素養(yǎng)有嚴(yán)格要求，從而選任出參政議政能力較強(qiáng)的基層群眾擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。其二，因農(nóng)村居民占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的主體，所以要給予農(nóng)村居民更多的代表名額，在區(qū)域劃分和結(jié)構(gòu)安排上給予一定的優(yōu)惠，并盡可能選擇有在外工作經(jīng)歷的歸鄉(xiāng)工人和具備較高文化層級(jí)的在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年的大學(xué)生村官擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，從而提升監(jiān)督履職的主動(dòng)性和積極性。

2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力培訓(xùn)。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表因?yàn)槲幕潭鹊确矫娴南拗疲瑢?dǎo)致監(jiān)督履職能力有待提升，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，多與上級(jí)人大、本級(jí)政府進(jìn)行溝通，多方面開展審議政府工作報(bào)告、撰寫議案建議等方面的專題培訓(xùn)，提高代表監(jiān)督履職的能力。其二，區(qū)縣人大和政府應(yīng)劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職培訓(xùn)，特別對(duì)憲法等法律知識(shí)普及進(jìn)行專題培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的法治意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)。

（四）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督機(jī)制

其一，市人大應(yīng)當(dāng)通過修訂完善地方法律規(guī)章的方式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督履職的工作方式和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督有章可依，有法可循。其二，國家層面應(yīng)當(dāng)對(duì)《監(jiān)督法》進(jìn)行修訂完善，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法權(quán)利，明確其工作職能，并授權(quán)地方人大對(duì)具體的操作性規(guī)范進(jìn)行完善，從而提升監(jiān)督的操作性和實(shí)用性。其三，應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不作為、亂作為等不依法行政的作為的處置權(quán)進(jìn)行完善，細(xì)化監(jiān)督工作流程，并增強(qiáng)監(jiān)督質(zhì)效。

隨著時(shí)代的發(fā)展和法制的健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作所面臨的各項(xiàng)問題將進(jìn)一步得到改善，這需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，盡全社會(huì)之力來完善我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。只有通過國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身乃至于人民群眾的共同努力，才能切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的實(shí)效，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張梅龍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的履職困境及對(duì)策建議[J].時(shí)代主人，2015（10）.

[2]趙振考.中國地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)研究[D].河北大學(xué)，2015.