多源流理論視角下農(nóng)民工市民化政策演變研究

□許澤寧

[內(nèi)容提要]改革開放以來(lái)，伴隨著城市化的推進(jìn)，涉及農(nóng)民工市民化的政策發(fā)生了一系列變化，基本可以劃分為三個(gè)階段：嚴(yán)格限制階段(20世紀(jì)80年代早期)、規(guī)范管理階段(20世紀(jì)80年代中期)、服務(wù)推動(dòng)階段(21世紀(jì))。在梳理農(nóng)民工市民化政策演變過(guò)程的基礎(chǔ)上，利用多源流理論，對(duì)農(nóng)民工市民化政策的變遷過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的分析和回答，分析不同階段政策制定背后的各源流狀況和彼此之間的關(guān)系，從而說(shuō)明政策演變的原因和動(dòng)力，預(yù)估未來(lái)政策走向，嘗試提出相關(guān)建議。

2018年中央一號(hào)文件指出，要設(shè)法促進(jìn)農(nóng)民工多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)，包括健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)深化戶籍制度改革，促進(jìn)有條件、有意愿、在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)有序落戶，依法平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。這是政府在新時(shí)代推動(dòng)農(nóng)民工市民化的政策方向。概括而言，政府愈加重視保障農(nóng)民工就業(yè)、社會(huì)保障等方面，這些是更深層次影響到農(nóng)民工是否會(huì)選擇落戶在工作地的因素。

農(nóng)民工是一類深受城鄉(xiāng)二元制影響下的社會(huì)弱勢(shì)群體。這一類特殊群體本身出現(xiàn)在改革開放之后，又深受到我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的影響?！稗r(nóng)業(yè)工”這個(gè)稱呼，說(shuō)明了這類群體的身份介于農(nóng)民和工人之間。農(nóng)民工進(jìn)入城市是以人口流動(dòng)形式進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)行為。這類群體的歸宿有兩種，回歸農(nóng)村或是融入城市。在城市化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)一步縮小，界限也愈加模糊，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，相關(guān)學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)民工歸宿研究的重點(diǎn)，傾向于市民化的研究。目前農(nóng)民工市民化目前所處的階段在學(xué)界存在爭(zhēng)論(如“半城市化階段”、“后市民化階段”等)，但尚處在進(jìn)程中的狀態(tài)得到了公認(rèn)。推動(dòng)農(nóng)民工市民化問(wèn)題的解決，要改善其生活、工作條件，也要最終幫助其實(shí)現(xiàn)落戶的愿望，乃至融入城市，在城市中有能力有尊嚴(yán)地生活。通俗而言，市民化就是農(nóng)民工“來(lái)之”，政府“安之”，從

而使這類人群能夠“樂業(yè)”。

對(duì)農(nóng)民工市民化的研究主要有三個(gè)方向：一是意義研究，二是影響因素研究，三是對(duì)策研究。對(duì)策研究聚焦在市民化“安之”的手段，以往的對(duì)策研究聚焦于某些問(wèn)題而提供對(duì)策建議。圍繞著政策顯著特點(diǎn)，可以將政府已制定和實(shí)施的農(nóng)民工市民化政策劃分為三個(gè)階段：嚴(yán)格限制階段、規(guī)范管理階段、服務(wù)推動(dòng)階段。在多源流理論視角下，對(duì)農(nóng)民工市民化政策形成所經(jīng)歷的長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展過(guò)程和階段性特征進(jìn)行分析，對(duì)未來(lái)如何制定推進(jìn)農(nóng)民工市民化政策展開理論探討。

一、多源流理論與其視角的建立

多源流理論最初由約翰·金登在《議程、備選方案與公共政策》中提出。理論揭示政策演變過(guò)程有三種源流，包括問(wèn)題源流、政策源流及政治源流。問(wèn)題源流指問(wèn)題如何被選擇和重點(diǎn)關(guān)注，政策源流的形成是不同政策建議聚集的結(jié)果，政治源流主要闡釋公眾情緒、意識(shí)形態(tài)以及利益集團(tuán)行為等的影響。這三種獨(dú)立的源流在某個(gè)合適的時(shí)機(jī)將會(huì)合流，“政策之窗”將會(huì)開啟，新的政策與制度將會(huì)得以制定與實(shí)施。多源流理論重視突發(fā)事件造成的影響，認(rèn)為政策倡導(dǎo)者和利益共同體不僅提出政策建議，同時(shí)在“政策之窗”開啟時(shí)，推動(dòng)政策問(wèn)題進(jìn)入政策議程。

目前對(duì)多源流理論的研究，主要是將其用于政策分析，將不同領(lǐng)域的政策與多源流理論結(jié)合，研究政策出臺(tái)的過(guò)程。景安磊、周海濤等運(yùn)用多源流理論框架闡釋“異地高考”議題是如何引起政府關(guān)注的，他們認(rèn)為焦點(diǎn)事件、國(guó)民情緒和政治信號(hào)的推動(dòng)作用較明顯[1]。李寧、韓浩基于多源流理論進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)高校擴(kuò)招從學(xué)術(shù)問(wèn)題上升到政策問(wèn)題[2]。周超、顏學(xué)勇認(rèn)為“孫志剛事件”的發(fā)生，為三流匯合和以無(wú)償救助代替強(qiáng)制收容的政策之窗開啟，提供了一個(gè)恰到好處的機(jī)會(huì)[3]。于永達(dá)、藥寧結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，以多源流理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建適用于解釋我國(guó)政策議程設(shè)置的分析框架，從源流匯合的角度解釋了第七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因[4]。張麗珍、靳芳從多源流政策理論框架出發(fā)，探究三種源流如何耦合終結(jié)政策[5]。多源流理論源于西方，將其用于我國(guó)的政策分析后，對(duì)三大源流的內(nèi)容和涵義多有豐富，有助于將其應(yīng)用于農(nóng)民工市民化政策的研究。

多源流理論運(yùn)用于我國(guó)政策分析后，三大源流的主要變化體現(xiàn)在：一是基于我國(guó)實(shí)際國(guó)情和媒體性質(zhì)，學(xué)者們認(rèn)為問(wèn)題源流中，傳統(tǒng)媒體揭露問(wèn)題的功能有限，而新媒體所傳遞的信息量巨大且真?zhèn)坞y辨，快速的信息流讓具體的某條信息變得較難長(zhǎng)期駐留在注意力范圍內(nèi)，單靠媒體力量無(wú)法使信息轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)題源流，媒體作用更多體現(xiàn)為加強(qiáng)和削弱問(wèn)題本身的影響。二是政策源流中，政府相關(guān)人員所提供的政策建議所發(fā)揮的作用和產(chǎn)生影響遠(yuǎn)高于相關(guān)專家學(xué)者。三是我國(guó)政策慣性和一致性較強(qiáng)，政府換屆不會(huì)從根本上改變政策走向。同時(shí)執(zhí)政黨不會(huì)過(guò)度迎合公眾情緒，而是趨向于主動(dòng)引導(dǎo)。

最終，基于我國(guó)政策現(xiàn)實(shí)情況，能夠建立更符合我國(guó)的多源流理論視角：?jiǎn)栴}源流包含政府關(guān)注、焦點(diǎn)事件等因素，政策源流包含政府官員、學(xué)者專家等因素，政治源流包含公眾情緒、執(zhí)政黨因素。在問(wèn)題源流中，更加關(guān)注社會(huì)問(wèn)題如何轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題；在政策源流中，更加關(guān)注政策連貫性；在政治源流中，更加關(guān)注執(zhí)政黨作用。三種源流之間的聯(lián)系較為緊密，互動(dòng)反饋較多，政治源流的作用尤為重要。

二、農(nóng)民工市民化政策演變歷程

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工市民化政策有一個(gè)比較明顯的演變過(guò)程，總體而言，可以分為三個(gè)階段：

(一)嚴(yán)格限制階段(20世紀(jì)80年代早期)

在1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》實(shí)施后，農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)受到嚴(yán)格限制，以防止農(nóng)村發(fā)展乏力，避免城市負(fù)擔(dān)更大的人口壓力。改革開放以后，政府對(duì)于“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移更為支持和鼓勵(lì)，對(duì)于“離土又離鄉(xiāng)”的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方式依舊限制嚴(yán)格。1980年的《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作》要采取發(fā)展社隊(duì)企業(yè)和城鄉(xiāng)聯(lián)辦企業(yè)等辦法加以吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，同時(shí)從嚴(yán)控制城市從農(nóng)村招工。1981年的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》則更進(jìn)一步明確說(shuō)明，城鎮(zhèn)集體所有制單位一律不準(zhǔn)招收農(nóng)民成為職工(包括臨時(shí)工)，技工學(xué)校不得從農(nóng)村招生。同時(shí)要大力清退來(lái)自農(nóng)村的計(jì)劃外用工。各地每年都要檢查一次戶口，以嚴(yán)格掌握農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。這一階段相關(guān)文件的出臺(tái)，從側(cè)面反映了此時(shí)農(nóng)民工成為一種無(wú)法忽視的社會(huì)現(xiàn)象，農(nóng)村對(duì)剩余勞動(dòng)力的推力變大，以至于需要以更為清晰明確的文件予以限制。大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移是社會(huì)現(xiàn)實(shí)，無(wú)法逆轉(zhuǎn)和強(qiáng)行阻止其發(fā)生。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市對(duì)勞動(dòng)力的需求激增，大批農(nóng)村勞動(dòng)力同樣躍躍欲試，希望前往頗具發(fā)展?jié)摿Φ某鞘小＾r(nóng)民終將開始走向城市，尋求合適和理想的就業(yè)機(jī)會(huì)。

(二)規(guī)范管理階段(20世紀(jì)80年代中期)

在主客觀壓力共同影響下，伴隨著相關(guān)條件成熟，一系列涉及如何招用農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的辦法和條例出臺(tái)。1984年《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》明確各級(jí)政府應(yīng)支持有經(jīng)營(yíng)能力和技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，標(biāo)志著政策允許符合一定條件的農(nóng)村人口可自由選擇流入到城鎮(zhèn)。1985年中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》指出，在各級(jí)政府統(tǒng)一管理下，允許農(nóng)民進(jìn)城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)。相較之前的嚴(yán)格限制，這是在國(guó)家政策上明確放松管制的信號(hào)，是對(duì)農(nóng)民外出的許可。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民自由流動(dòng)的限制和約束，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力被釋放后，形成難以抑制和改變的“民工潮”，盲目流動(dòng)的問(wèn)題引起了政府的關(guān)注。20世紀(jì)90年代，政府重新出臺(tái)了一系列控制農(nóng)村勞動(dòng)力外出形式的文件，要求農(nóng)民工選擇就地轉(zhuǎn)移的方式?！掇r(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》以相關(guān)證件和登記的形式管理農(nóng)民流動(dòng)，繁瑣的手續(xù)和流程加大了自由流動(dòng)的難度?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好組織民工有序流動(dòng)工作意見的通知》強(qiáng)調(diào)以規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)的方式，使農(nóng)民工的流動(dòng)更加有序?？傊?，在規(guī)范管理時(shí)期，相關(guān)一系列文件在承認(rèn)農(nóng)民工流動(dòng)事實(shí)的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民工有序流動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)行有序流動(dòng)。這一時(shí)期對(duì)于農(nóng)民工流動(dòng)的管理，不止限于對(duì)流動(dòng)時(shí)間、類型、規(guī)模的管理，還在于構(gòu)建覆蓋就業(yè)、生育、治安全方位多領(lǐng)域的管理體系。

(三)服務(wù)推動(dòng)階段(21世紀(jì))

2000年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》發(fā)布，明確指出要改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)地區(qū)間有序流動(dòng)。2003年，農(nóng)業(yè)部等部門制定和下發(fā)《2003—2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》對(duì)推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，確認(rèn)了具體的培訓(xùn)目標(biāo)和任務(wù)。教育部等部門聯(lián)合提出《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，明確流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，流出地政府要積極配合。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》圍繞著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從抓緊解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問(wèn)題、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)管理、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題、切實(shí)為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)、健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制等方面，提出一系列四十條指導(dǎo)意見。這份文件成為之后較長(zhǎng)一段時(shí)間中，我國(guó)組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民工相關(guān)工作的綱領(lǐng)性文件。

2008年，《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》較為全面地就管理和服務(wù)工作提出了要求，指出要取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，切實(shí)解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問(wèn)題，改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件，做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作，多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的管理?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》在以往文件的基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)管理服務(wù)制度建設(shè)滯后，就業(yè)服務(wù)無(wú)法滿足需要，拖欠農(nóng)民工工資、侵害農(nóng)民工權(quán)益等問(wèn)題仍然比較突出的情況，為進(jìn)一步改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益做出相關(guān)通知?！蛾P(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中提出要多渠道改善農(nóng)民工居住條件。用工單位、農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村改造等，都要考慮滿足農(nóng)民工的居住需要，如可集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍。在國(guó)際金融危機(jī)進(jìn)一步蔓延的情況下，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》，把農(nóng)民工群體作為重點(diǎn)關(guān)注人群，促進(jìn)保障其就業(yè)。

2010年，《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》在之前相關(guān)涉農(nóng)培訓(xùn)工作文件的基礎(chǔ)上，提出建立規(guī)范的培訓(xùn)資金管理制度，充分發(fā)揮企業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的作用，強(qiáng)化培訓(xùn)能力建設(shè)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等。2016年，《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中提出要以促進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)為核心，推動(dòng)戶籍、土地、財(cái)政、住房等相關(guān)政策和改革舉措形成合力，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2018年政府工作報(bào)告中，回顧了過(guò)去五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生的巨大變化。我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了約6%達(dá)到58%，有8000多萬(wàn)農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)居民。但戶籍人口城鎮(zhèn)化比重為42%，即有16%、接近2.24億人處于無(wú)城鎮(zhèn)戶口但在城鎮(zhèn)中生活的狀態(tài)。農(nóng)民工在這部分群體中占大多數(shù)。展望2018年，國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中，再次強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)民工市民化，實(shí)現(xiàn)再進(jìn)城落戶1300萬(wàn)人的目標(biāo)。農(nóng)民工市民化已經(jīng)被視作是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心。

三、農(nóng)民工市民化政策演變的多源流分析

總體而言，改革開放40年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工市民化政策演變的內(nèi)在邏輯在于從回避問(wèn)題到正視問(wèn)題再到尋求破解之策。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即使在不同時(shí)期，農(nóng)民工市民化政策的問(wèn)題源流始終都是城鄉(xiāng)二元制之間的矛盾與沖突和土地、農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變和發(fā)展帶來(lái)的勞動(dòng)力流動(dòng)，這是一個(gè)長(zhǎng)期和不斷發(fā)展的過(guò)程，其中焦點(diǎn)事件起到了強(qiáng)化和加深的作用。政府部門、相關(guān)學(xué)者、公眾分別從各自不同視角和方向出發(fā)，對(duì)農(nóng)民工市民化所提出相關(guān)的政策建議，匯聚成了政策源流。農(nóng)民工日益增長(zhǎng)的多層次的物質(zhì)文化需要，執(zhí)政黨對(duì)于國(guó)情和現(xiàn)實(shí)的進(jìn)一步把握，國(guó)家大政方針的進(jìn)一步明確和清晰是政治源流。在合適的“政策之窗”開啟時(shí)，三種源流匯流，農(nóng)民工市民化政策發(fā)生進(jìn)一步演變。

(一)農(nóng)民工市民化政策演變的問(wèn)題源流

在農(nóng)民工市民化政策演變的過(guò)程中，問(wèn)題始終起到導(dǎo)向的作用。通過(guò)選取一定的社會(huì)指標(biāo)能夠反映出農(nóng)民工相關(guān)問(wèn)題的變化情況，而發(fā)生的焦點(diǎn)事件往往會(huì)激化現(xiàn)有政策發(fā)生演變。

參考國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》，農(nóng)民工數(shù)量、流動(dòng)方向、素質(zhì)狀況和就業(yè)情況等指標(biāo)被視作反映農(nóng)民工市民化問(wèn)題的重要參考。例如發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，2017年農(nóng)民工總量達(dá)到28652萬(wàn)人，比上年增加481萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.7%，增速比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。自2014年以來(lái)，外出農(nóng)民工中的省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工占比逐年提高，新增外出農(nóng)民工也集中在省內(nèi)流動(dòng)。在就近轉(zhuǎn)移影響下，農(nóng)民工的平均年齡進(jìn)一步提高，尤其是50歲以上農(nóng)民工增速不斷加快。尤其值得注意的是，新生代農(nóng)民工超過(guò)總量的50%，文化程度有顯著提高。而從就業(yè)狀況來(lái)看，從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重有所提升，從事第二產(chǎn)業(yè)的比重有所下降，對(duì)應(yīng)著農(nóng)民工的月收入實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)增長(zhǎng)。從居住狀況來(lái)看，無(wú)論是人均居住面積還是生活設(shè)施都進(jìn)一步提高和改善。2017年報(bào)告顯示，農(nóng)民工市民化中對(duì)所在城市的歸屬感提高，依靠政府和法律維權(quán)的意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)目前生活更加滿意。各種積極向好的情況，正是之前政策不斷演變解決了市民化涉及的一系列問(wèn)題，最重要的是城鄉(xiāng)二元體制的矛盾得到了緩解。

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的焦點(diǎn)事件對(duì)農(nóng)民工市民化產(chǎn)生了巨大影響。十一屆三中全會(huì)的召開為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了政治條件，而小崗村的成功具有強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，在中央發(fā)布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問(wèn)題》之后，以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了勞動(dòng)效率，推動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品的流通。此后土地改革不斷進(jìn)行，2017年中央1號(hào)文件更是提出農(nóng)村土地實(shí)行集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。圍繞著土地進(jìn)行的改革，不僅解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，還減少了農(nóng)業(yè)所需勞動(dòng)力數(shù)量。這部分剩余勞動(dòng)力成為了人口紅利，也成為亟需實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的人群。

近些年來(lái)，尤其2010年前后，在一些地區(qū)接連發(fā)生因企業(yè)特別是建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資引發(fā)的群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。相關(guān)輿論大量報(bào)道，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)焦點(diǎn)事件層出不窮，具有廣泛性和代表性，影響社會(huì)安定，反映和凸顯了政府解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題的重要性，同樣引起政府關(guān)注。各級(jí)人民政府在春節(jié)前夕組織開展專項(xiàng)督查。

(二)農(nóng)民工市民化政策演變的政策源流

圍繞著問(wèn)題產(chǎn)生，各主體提出相關(guān)政策建議，最終形成源流。政策源流主要產(chǎn)生于政策共同體。和西方的政策共同體類似，我國(guó)的政策共同體主要由政府官員、學(xué)者專家構(gòu)成。

決策參與者圍繞著農(nóng)民工市民化政策開展了討論。在這些決策參與者中，農(nóng)民工代表非常顯眼。2016年全國(guó)兩會(huì)中，全國(guó)人大代表、被稱作“農(nóng)民工代言人”的胡小燕關(guān)注失業(yè)的新生代農(nóng)民工，提交吸引其到城市落戶的相關(guān)建議。易鳳嬌提出拆分式的生活方式讓新生代農(nóng)民工長(zhǎng)期在城鄉(xiāng)之間搖擺，如何消除他們的“過(guò)客”心理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從“流動(dòng)”到“留住”的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前亟須著手的事情。曾香桂提出農(nóng)民工市民化政策是要把“幫助農(nóng)民工打造一個(gè)完整的家庭”作為重點(diǎn)。2018年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)總工會(huì)的代表們提出了“疏解非首都功能新形勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工關(guān)愛”的提案，還進(jìn)行了“建立解決農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制”的大會(huì)發(fā)言。除此之外，政府官員作為決策最終制定者，針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題的綱領(lǐng)性規(guī)劃在國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)與專業(yè)領(lǐng)域制度安排層面均有明確體現(xiàn)。連續(xù)多年的中央一號(hào)文件均關(guān)注到農(nóng)民工問(wèn)題。而涉及到人口管理、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障等事關(guān)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制度，都會(huì)關(guān)注農(nóng)民工相關(guān)問(wèn)題，重視農(nóng)民工所發(fā)揮的作用。改革開放在政策制定上對(duì)城鄉(xiāng)二元制的弊病認(rèn)識(shí)愈加清楚，對(duì)于農(nóng)民工市民化的認(rèn)識(shí)從重視管理到重視服務(wù)和推動(dòng)。農(nóng)民工市民化不止關(guān)系到一類人群的生存，同樣影響到了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目圍繞著農(nóng)民工相關(guān)問(wèn)題設(shè)立了一系列的課題項(xiàng)目，這些課題項(xiàng)目以不同的視角和研究目的，對(duì)農(nóng)民工這一群體所開展的調(diào)研和學(xué)術(shù)研究，反饋于政府，尤其是相關(guān)著作和一些有影響力的課題組提供的調(diào)研報(bào)告，既揭示了政府現(xiàn)行政策的效果，又為政府政策的制定和演變提供了可靠的依據(jù)。以農(nóng)民工為關(guān)鍵詞在“中國(guó)知網(wǎng)”進(jìn)行檢索，能夠找到 30,774條結(jié)果。通過(guò)關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民工”這一關(guān)鍵詞，和市民化、社會(huì)保障、就業(yè)、戶籍制度、對(duì)策、城鎮(zhèn)化等關(guān)鍵詞聯(lián)系緊密。這些文獻(xiàn)不僅是寶貴的學(xué)術(shù)成果，也表現(xiàn)的是學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的關(guān)注和建言獻(xiàn)策，其中一些學(xué)術(shù)成果對(duì)我國(guó)農(nóng)民工相關(guān)政策的制定產(chǎn)生了一定的影響。

(三)農(nóng)民工市民化政策演變的政治源流

政治源流主要闡釋公眾情緒、意識(shí)形態(tài)等因素對(duì)公共政策演變的影響。任何公共政策演變的根本原因都涉及到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。公眾情緒集中表現(xiàn)為公眾表達(dá)利益，意識(shí)形態(tài)和政府換屆、執(zhí)政黨相關(guān)。

在農(nóng)民工市民化政策演變的背景下，公眾情緒主要指的是農(nóng)民工群體。隨著城市中農(nóng)民工群體的數(shù)量不斷增加，發(fā)聲愈加具有影響力和說(shuō)服力。借助于傳統(tǒng)的渠道和新媒體渠道，無(wú)論是個(gè)體還是群體的聲音都更有可能被政策制定者傾聽。而伴隨著農(nóng)民工群體在城市中的目的由短暫謀生轉(zhuǎn)變?yōu)橼呄蜷L(zhǎng)期生活，他們對(duì)就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本保障要求提高，如果基本需求得不到滿足，他們將會(huì)選擇各種渠道發(fā)聲，包括正式的和非正式的。農(nóng)民工群體因需要而產(chǎn)生的情緒，直接影響到政策制定。

在農(nóng)民工市民化政策演變的過(guò)程中，利益集團(tuán)的之間的利益博弈，集中體現(xiàn)在流入地和流出地政府之間的沖突。在整個(gè)演變過(guò)程中，最初流入地和流出地都希望加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的控制。作為流入地的城市拒絕農(nóng)民工的流入，尤其擔(dān)心農(nóng)民工流入給城市管理、治安和社會(huì)服務(wù)所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)和壓力；作為流出地的農(nóng)村，擔(dān)心大量勞動(dòng)力的流失，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要。而伴隨著經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，城市發(fā)展需要大量勞動(dòng)力，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力需要解決就業(yè)問(wèn)題。這一時(shí)期兩者之間的沖突一定程度得到緩解。而在近些年來(lái)，農(nóng)民工的流動(dòng)性變大，城市新目標(biāo)是要留住和吸引農(nóng)民工，農(nóng)村希望外出農(nóng)民工擁有更多收入從而提高生活質(zhì)量。兩者之間有結(jié)構(gòu)性矛盾。利益集團(tuán)之間的博弈除體現(xiàn)在流入地和流出地之間的矛盾沖突外，也體現(xiàn)在中央政府為協(xié)調(diào)控制人口管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，對(duì)地方政策進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范約束。

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，“執(zhí)政為民”是其執(zhí)政理念的核心，黨始終堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，關(guān)心農(nóng)民工的生活狀況和需求，是不斷提升執(zhí)政能力的需要，也是農(nóng)民工市民化政策演變的重要?jiǎng)恿?。改革開放后，黨對(duì)農(nóng)民工市民化問(wèn)題的解決思路和方法也體現(xiàn)在了黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中。黨的十三大報(bào)告預(yù)測(cè)未來(lái)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度將會(huì)進(jìn)一步加快。十六大報(bào)告指出農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。十七大報(bào)告指出以促進(jìn)農(nóng)民增收為核心，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)。健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度。規(guī)范和協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，完善和落實(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的政策，依法維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。黨的十八大報(bào)告在社會(huì)建設(shè)中強(qiáng)調(diào)要積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

政府換屆一定程度上會(huì)影響到政策演變。但在我國(guó)，政策具有連貫性，政策走向的大體方向不會(huì)反復(fù)，農(nóng)民工市民化政策從演變開始就走向了破除城鄉(xiāng)二元制限制，提供農(nóng)民工市民化的有利條件和環(huán)境。政府換屆意味著領(lǐng)導(dǎo)人的更替，不同領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念和思路略有不同，使得農(nóng)民工市民化政策側(cè)重點(diǎn)不同。我國(guó)第二代領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下的政府，重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，重視為企業(yè)發(fā)展增添活力，這也是農(nóng)民工這一群體為何在這一時(shí)期被允許逐步流動(dòng)。而江澤民領(lǐng)導(dǎo)下的政府在前者基礎(chǔ)上，政策趨于中間，更加注重解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，重視政府作用的發(fā)揮。在這一時(shí)期對(duì)農(nóng)民工市民化政策轉(zhuǎn)向管理為主。胡錦濤領(lǐng)導(dǎo)下的政府提倡以人為本，從重管理轉(zhuǎn)型重服務(wù)。而現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)習(xí)近平政府進(jìn)一步發(fā)展了以人為本的思想，強(qiáng)調(diào)人民群眾的獲得感，重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，探索高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工市民化政策愈加趨向服務(wù)方向。

(四)三種源流匯合與“政策之窗”的開啟

政策演變時(shí)，背后所發(fā)生的是“政策之窗”的開啟?！罢咧啊钡拈_啟，所需要的是問(wèn)題源流、政策源流和政治源流匯流。三種源流的匯流需要恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。農(nóng)民工市民化政策從嚴(yán)格限制階段演變到規(guī)范管理階段，關(guān)鍵因素在于城市對(duì)流動(dòng)人口的拉力變大，同時(shí)農(nóng)村對(duì)剩余勞動(dòng)力的推力變大，以行政命令的形式強(qiáng)制限制農(nóng)民工外出務(wù)工已然不可能。伴隨著經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)一步深入，怎樣讓已經(jīng)進(jìn)入城市的農(nóng)民工，在不影響城市秩序的同時(shí)，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)是政策制定者們思考的新方向。最終促成了農(nóng)民工市民化政策進(jìn)入規(guī)范管理階段。而從規(guī)范管理階段到服務(wù)推動(dòng)階段的政策演變，相較于前面的轉(zhuǎn)變更加自然。農(nóng)民工已經(jīng)保持穩(wěn)定持續(xù)地增長(zhǎng)，所關(guān)注的不再是短期的經(jīng)濟(jì)待遇問(wèn)題，而是融入城市生活，在政治權(quán)利上、社會(huì)保障和服務(wù)方面享受同等待遇。政府在不斷強(qiáng)調(diào)“以人為本”的同時(shí)，愈加關(guān)注于城鄉(xiāng)二元制沖突帶來(lái)的城鄉(xiāng)差距和戶籍制度的改革，以期推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，緩解社會(huì)矛盾。于是，農(nóng)民工市民化政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)推動(dòng)型。

政策企業(yè)家被認(rèn)為是三種源流匯合的重要幕后推手，包括政府官員、專家學(xué)者等。他們既能代表一定群體的利益，又因?yàn)樗幍恼蔚匚唬軌蛴绊懙秸咦呦?。他們推?dòng)源流匯合有三種方式：首先是通過(guò)各種參政議政的形式，與決策層有較多的直接宣傳主張，獲得支持，影響到政策制定；其次是利用輿論宣傳主張，引起社會(huì)關(guān)注，對(duì)政策走向施加壓力；最后是大膽實(shí)踐嘗試，如果具有一定的實(shí)踐機(jī)會(huì)，他們能夠在一定范圍內(nèi)試行他們的政策主張，從而積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)國(guó)家層面政策的演變。

四、結(jié)論和余論

農(nóng)民工市民化政策演變的三種源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流在演變過(guò)程中所發(fā)揮的作用不同。問(wèn)題源流和政治源流對(duì)最終政策形成產(chǎn)生的影響明顯。問(wèn)題源流決定了問(wèn)題如何進(jìn)入政策討論的視域內(nèi)，政治源流決定了政策最后能否落地。而政策源流更多地會(huì)影響到政策過(guò)程，而對(duì)最終結(jié)果影響甚微。三大源流之間相互影響，并不是彼此孤立的，問(wèn)題源流的產(chǎn)生直接推動(dòng)了政策源流和政治源流的發(fā)展，政策源流與政治源流同時(shí)也在相互影響彼此。

透視多源流理論視角下的農(nóng)民工市民化政策演變，可以看出這一過(guò)程中影響政策演變的相關(guān)因素。因此，同樣可以從這個(gè)角度出發(fā)，尋找如何推動(dòng)和加速農(nóng)民工市民化政策演變。首先，暢通和規(guī)范利益表達(dá)通道。群體性事件是非制度性的利益表達(dá)方式，盡管在一定程度上會(huì)成為焦點(diǎn)事件，導(dǎo)致政策發(fā)生變化。但是群體性事件對(duì)社會(huì)影響和長(zhǎng)治久安造成不良影響，也削弱了正規(guī)渠道對(duì)政策產(chǎn)生的影響，使得制度性參與的象征性高于實(shí)質(zhì)作用。因此，要進(jìn)一步提高“兩會(huì)”代表的代表性和廣泛性，加強(qiáng)政策制定的公開化和透明化，擴(kuò)大政治參與的群眾基礎(chǔ)。其次，媒體輿情是重要的問(wèn)題來(lái)源渠道，在法律允許和符合國(guó)情的前提下，給予媒體更多自由度，尤其是重視發(fā)揮新媒體作用，及時(shí)、全面地掌握多方信息。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為民意表達(dá)的重要渠道和問(wèn)題建構(gòu)的關(guān)鍵場(chǎng)域。政府微信平臺(tái)、微博、網(wǎng)絡(luò)信箱等電子政務(wù)手段能更及時(shí)迅速地接收到相關(guān)問(wèn)題的反饋和群眾的期待，政府應(yīng)發(fā)揮主動(dòng)性和積極性關(guān)注和發(fā)現(xiàn)社會(huì)焦點(diǎn)事件和潛在的政治隱患，實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)化和前瞻性。最后，應(yīng)當(dāng)抓住現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。農(nóng)民工市民化的問(wèn)題根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。城鄉(xiāng)二元體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一個(gè)嚴(yán)重障礙。解決這種體制機(jī)制問(wèn)題，根本的辦法是重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，努力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及勞動(dòng)就業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工農(nóng)平等發(fā)展。當(dāng)然，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾需要集中力量，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力予以解決，比如說(shuō)先解決勞動(dòng)力的平等就業(yè)問(wèn)題，進(jìn)而解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品平等供給問(wèn)題，再解決土地資本等要素在城鄉(xiāng)間配置的公平問(wèn)題。解決好城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的問(wèn)題才能從根本上解決好農(nóng)民工市民化問(wèn)題。

通過(guò)分析農(nóng)民工市民化政策演變過(guò)程，可以預(yù)測(cè)農(nóng)民工市民化政策的演變和轉(zhuǎn)型，在未來(lái)可能會(huì)有以下3個(gè)特點(diǎn)：

一是趨向于長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。在過(guò)去的政策設(shè)計(jì)上，農(nóng)民工市民化政策著眼于“修補(bǔ)”，關(guān)注現(xiàn)行政策出現(xiàn)的問(wèn)題，關(guān)注現(xiàn)行政策和現(xiàn)實(shí)狀況的出入。在未來(lái)，農(nóng)民工市民化政策將會(huì)更加宏觀，在制度層面上加以設(shè)計(jì)和改變，從戰(zhàn)略高度推動(dòng)市民化建設(shè)，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)民工市民化的政策將會(huì)著眼于長(zhǎng)期規(guī)劃，掃清市民化過(guò)程中的各種障礙。

二是更好地把握三種源流。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工市民化政策的演變都以政治源流為中心，參考問(wèn)題源流與政策源流。想要更好地做好制度創(chuàng)新，就要加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題源流和政策源流的關(guān)注。政府對(duì)于農(nóng)民工市民化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，要把握問(wèn)題之間的聯(lián)系，尋找問(wèn)題背后本質(zhì)的原因。拓寬和暢通政策意見的反饋渠道，聽取和吸收專家學(xué)者的意見和建議。

三是推動(dòng)政策演變的循序漸進(jìn)。漸進(jìn)式的改革方式是一項(xiàng)有效的創(chuàng)新策略。對(duì)于農(nóng)民工市民化過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，要逐步分階段解決。下一步首先應(yīng)突出農(nóng)民工的主體地位。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就是新時(shí)代對(duì)農(nóng)民工的再命名。把以人為本、公平對(duì)待、一視同仁作為解決好農(nóng)民工問(wèn)題的根本要求，以穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化為方向，促進(jìn)農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。