地方立法:公開(kāi).民主.科學(xué)

唐明良

30年地方立法的實(shí)踐,實(shí)際上是一個(gè)不斷追求立法公開(kāi)、民主、科學(xué)的過(guò)程。地方性法規(guī)草案文本的大量公開(kāi)、地方立法聽(tīng)證會(huì)的頻繁舉行、專家參與立法實(shí)踐的廣泛探索等等,都是地方立法追求公開(kāi)化、民主化、科學(xué)化過(guò)程中的典型標(biāo)桿。

公開(kāi):實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變

在漢語(yǔ)的表達(dá)習(xí)慣里,“立法”既是一個(gè)名詞,又是一個(gè)動(dòng)詞。因此,只要我們僅僅對(duì)“立法”這兩個(gè)字作名詞和動(dòng)詞的雙重解讀,便可大概管窺所謂“立法公開(kāi)”的深廣內(nèi)涵:從靜態(tài)意義(名詞)上來(lái)說(shuō),“立法公開(kāi)”系指立法草案文本、立法成果的公開(kāi);而從動(dòng)態(tài)意義(動(dòng)詞)上來(lái)看待,“立法公開(kāi)”又包括整個(gè)立法過(guò)程及其中間性成果(信息)的公開(kāi)。因此,地方立法的公開(kāi)至少應(yīng)包括三個(gè)轉(zhuǎn)變:

——從偶然性的公開(kāi)轉(zhuǎn)變到常態(tài)化的公開(kāi)。2008年4月20日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次委員長(zhǎng)會(huì)議決定,此后全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案,一般都予以公開(kāi),向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。應(yīng)該說(shuō),這一決定對(duì)推動(dòng)立法公開(kāi)具有里程碑意義。在此之前,法律草案是否公布,常取決于許多偶然性的因素,比如說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注程度、草案本身的成熟性等等。在地方立法公開(kāi)的制度化建設(shè)上,各地有著不一致的步驟,山東、遼寧、天津等地人大已在近期相繼決定,今后擬出臺(tái)的法規(guī)草案一律公開(kāi),但全國(guó)其他大部分省市尚未作出類似決定。我們認(rèn)為,常規(guī)化的公開(kāi)至少有著兩方面的意義:其一,只有常態(tài)化,公開(kāi)才能在法律上被確認(rèn)為立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)程序義務(wù),若不公開(kāi),則將承擔(dān)相應(yīng)的不利后果(如在美國(guó),依法需要在《聯(lián)邦公告》登載草案、說(shuō)明而沒(méi)有登載的規(guī)范性文件,將因?yàn)椴环狭⒎ǔ绦蛞荒苌?,否則“公開(kāi)”只是制度外的一種“錦上添花”;其二,只有常態(tài)化,關(guān)于立法公開(kāi)的其他各項(xiàng)操作性具體制度設(shè)計(jì),如公開(kāi)的信息范圍、公開(kāi)的方式等才能依次展開(kāi)。

——從單純的草案文本公開(kāi)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄟ^(guò)程中全方位信息的公開(kāi)。目前,地方人大立法公開(kāi)的內(nèi)容基本上僅限于法規(guī)草案文本,而對(duì)于立法過(guò)程中的其他大量信息,比如起草者說(shuō)明、審議過(guò)程中的各種觀點(diǎn)、聽(tīng)證會(huì)記錄、審議報(bào)告等則處于“不足為外人道”的狀態(tài)。事實(shí)上,即使是法律專家,如果其面對(duì)的僅僅是一個(gè)單薄的草案文本,也很難真正把握住密密麻麻的條文背后所隱藏的深刻內(nèi)涵,更遑論普羅大眾了。因此,我們認(rèn)為,整個(gè)立法過(guò)程以及立法過(guò)程中所形成的文本信息的公開(kāi)是大勢(shì)所趨。具體地說(shuō),一是要公開(kāi)立法機(jī)關(guān)的立法會(huì)議,允許公民旁聽(tīng)(這一點(diǎn)許多地方人大已經(jīng)做到),條件成熟時(shí),還應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視直播等方式,向公眾展示審議過(guò)程。二是要公開(kāi)立法過(guò)程中的文本信息,除草案文本外,還應(yīng)當(dāng)包括起草說(shuō)明(其內(nèi)容應(yīng)涵蓋立法背景、立法目的的闡述,重點(diǎn)條款的內(nèi)涵及其制定理由,起草中的爭(zhēng)議及其解決方案甚至典型案件等),聽(tīng)證會(huì)記錄,其他各種議事記錄等。

需要強(qiáng)調(diào)的是,在立法日趨專業(yè)化的情形下,立法機(jī)關(guān)僅僅公布立法草案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須同時(shí)公開(kāi)立法背景、立法意圖等重要信息,并詮釋立法所涉及的典型案例、生疏術(shù)語(yǔ)等等,如此,民眾才能真正理解立法意圖并有效參與。

——從單一載體轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的多元化公開(kāi)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來(lái),使得立法公開(kāi)的載體有了更多的選擇空間。當(dāng)下,大部分地方人大已在其自己建設(shè)的網(wǎng)站及政府門(mén)戶網(wǎng)站上公開(kāi)法規(guī)草案,并與網(wǎng)民就立法主題進(jìn)行互動(dòng)。而廣東等地則已開(kāi)始探索在網(wǎng)易等大型公眾門(mén)戶網(wǎng)站進(jìn)行立法公開(kāi),這是一個(gè)值得注意的趨勢(shì)。一般而言,公眾對(duì)網(wǎng)易、新浪、搜狐等公眾門(mén)戶網(wǎng)站的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府和人大網(wǎng)站。在香港,法律法規(guī)出臺(tái)前有關(guān)部門(mén)除利用公眾傳媒予以公開(kāi)外,還將立法內(nèi)容印刷成小冊(cè)子到公共場(chǎng)合派發(fā)。在我們的地方立法中,特別是較大市的地方立法中(派發(fā)地相對(duì)集中,可操作性強(qiáng)),也可以借鑒這樣的方式。

民主:代議制民主下的公眾參與

談到立法民主,現(xiàn)有的大量研究成果都將目光聚焦于立法聽(tīng)證等一些“時(shí)髦”的制度載體上。但如果我們仔細(xì)研判現(xiàn)當(dāng)代立法民主的發(fā)展,卻不難發(fā)現(xiàn),包括我國(guó)在內(nèi)的世界上大部分國(guó)家,當(dāng)下承載立法民主的主要載體普遍為代議制度,或謂之“間接民主”,即通過(guò)民眾的代表參與立法實(shí)現(xiàn)民主。以此為基礎(chǔ),為彌補(bǔ)代議制之下的“代表性不足”,為立法獲取更多的民主因子,又都引入直接民主的一些制度元素,比如說(shuō)向公眾征求意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、立法協(xié)商等等。在有些國(guó)家甚至還設(shè)計(jì)了全民投票、全民公決等制度。因此,筆者認(rèn)為,至少在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi),追求地方立法的民主化,應(yīng)該從兩方面著力:一是完善代議制民主本身的各項(xiàng)制度,改善和加強(qiáng)人大代表的“代表性”;二是完善公開(kāi)征求意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、立法協(xié)商等面向社會(huì)公眾的民主立法載體。

代議制民主本身各項(xiàng)制度的完善,本質(zhì)上是整個(gè)人民代表大會(huì)制度如何更完善的問(wèn)題。僅就立法表決機(jī)制而言,傳統(tǒng)的方式是將立法案的整體提交會(huì)議表決,并采行簡(jiǎn)單多數(shù)決。這樣一種表決機(jī)制,總體上是符合民主要求和規(guī)律的。然而,這種立法表決機(jī)制的缺陷也是顯而易見(jiàn)的。當(dāng)某個(gè)法規(guī)草案總體上較為成熟,但個(gè)別條款各方存異、分歧較大,一旦付諸表決,投票者往往會(huì)舍棄自己對(duì)爭(zhēng)議條款的保留意見(jiàn),而投贊成票。若對(duì)爭(zhēng)議條款進(jìn)行單項(xiàng)表決,其支持率將會(huì)很低(這一現(xiàn)象,在國(guó)際上已被一些學(xué)者在理論上加以論證,并常被表述為“不可能性定理”)。

為應(yīng)對(duì)這樣一種尷尬的局面,在地方立法中可以審慎、適度地引入單項(xiàng)表決機(jī)制。我國(guó)已有這方面的實(shí)踐。2006年5月26日下午,湖北省十屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行表決。主持會(huì)議的省人大常委會(huì)主任楊永良宣布:“經(jīng)主任會(huì)議決定,在對(duì)《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例(建議表決稿)》表決之前,先對(duì)第四十二條第(三)項(xiàng)中的有關(guān)占道經(jīng)營(yíng)違法行為實(shí)行‘暫扣物品的規(guī)定,進(jìn)行單項(xiàng)表決,如果法定多數(shù)贊成這一規(guī)定,則該項(xiàng)規(guī)定寫(xiě)入法規(guī),否則將該規(guī)定刪除?！北頉Q結(jié)果:贊成24票,反對(duì)25票,棄權(quán)7票,贊成票未獲得常委會(huì)全體組成人員65人的過(guò)半數(shù),“暫扣物品”的規(guī)定從該條例(建議表決稿)中刪除。會(huì)議緊接著對(duì)該條例(建議表決稿)進(jìn)行表決,并以高票通過(guò)。

單項(xiàng)表決顯然不能適用于所有的法規(guī)表決程序,但無(wú)疑為我們提供了一種新的方法,若能審慎合理地加以利用,當(dāng)能促進(jìn)更精細(xì)、更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹傲⒎裰骰薄?/p>

而面向社會(huì)公眾的民主立法載體,主要包括立法調(diào)研、公開(kāi)征求意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、專家論證、立法協(xié)商等等。因此,我們首先需要明確,在促進(jìn)地方立法公眾參與的過(guò)程中,立法聽(tīng)證會(huì)不是唯一甚至不是主要的制度載體。有人曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單而形象的類比:從收集信息的總量看,立法聽(tīng)證顯然不如將法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn);從意見(jiàn)理性程度來(lái)看,立法聽(tīng)證則又往往弱于專家論證會(huì)。此外,從成本的角度來(lái)看,立法聽(tīng)證會(huì)又是比較“昂貴”的。所以,不能絕對(duì)化地看待立法聽(tīng)證的功能,而應(yīng)選擇涉及公民重大權(quán)利義務(wù)、各方分歧較大的立法事項(xiàng)適度采用聽(tīng)證會(huì)這一形式。

與理論界對(duì)立法聽(tīng)證寄予厚望所不同的是,現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)一部分立法聽(tīng)證會(huì)卻遭遇冷落。這其中自然有多方面的原因,比如傳統(tǒng)文化的影響,或者聽(tīng)證會(huì)主題不為公眾所關(guān)心等等,但其中一個(gè)不容忽視的原因是聽(tīng)證規(guī)則本身的設(shè)計(jì)不周,導(dǎo)致“聽(tīng)了白聽(tīng)”。其實(shí),在世界上許多國(guó)家和地區(qū),都在討論同一個(gè)問(wèn)題,那就是聽(tīng)證會(huì)的組織者是否要在聽(tīng)證會(huì)之后對(duì)每一位參加聽(tīng)證的代表給出一個(gè)回復(fù),以闡明其對(duì)聽(tīng)證代表所表達(dá)觀點(diǎn)的采納情況或者解釋。在筆者看來(lái),不管這種回復(fù)程序設(shè)置與否,以及怎樣設(shè)計(jì),其中的關(guān)鍵乃在于對(duì)參與者的尊重和聽(tīng)證會(huì)效力本身的認(rèn)可,而不是出于某種“作秀”需要。

科學(xué): 適度超脫與合乎規(guī)律

立法的公開(kāi)和民主除了保障人民民主和立法正當(dāng)性的價(jià)值外,其功能還在于推進(jìn)立法的科學(xué)化。但公開(kāi)和民主并非推動(dòng)立法科學(xué)化的全部路徑。在公開(kāi)和民主的基礎(chǔ)上,助推立法科學(xué)化的其他體制機(jī)制建設(shè)也非常必要。

一是法規(guī)文本起草者的適度超脫。前些年有一個(gè)模糊的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),說(shuō)我國(guó)90%以上的地方性法規(guī)草案,都是由政府部門(mén)起草。這些年可能有一些變化,但基本的格局和態(tài)勢(shì)仍然如此。 “國(guó)家立法部門(mén)化,部門(mén)立法利益化,部門(mén)利益合法化”,這種格局招致廣泛的批評(píng)。

由與擬出臺(tái)的法規(guī)有利害關(guān)系的部門(mén)提供法規(guī)草案,立場(chǎng)決定了其會(huì)較多地考慮管理方便和獲取利益,從而在草案中塞進(jìn)本部門(mén)的“私貨”。這種“私貨”的典型表現(xiàn)形態(tài)是增設(shè)“機(jī)構(gòu)”和“監(jiān)管性”條款、“處罰性”條款。隨著立法審議機(jī)制的加強(qiáng)和整個(gè)法治環(huán)境的改善,這些條款往往在立法博弈過(guò)程中被刪除,但這也意味著部門(mén)提供的草案中,會(huì)有更隱蔽的“私貨”內(nèi)容。從這個(gè)意義上說(shuō),保持法規(guī)文本起草者的“適度”超脫是非常重要的。

二是立法內(nèi)容的合規(guī)律性。立法內(nèi)容的合規(guī)律性主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵:其一,擬立法的事項(xiàng)有必要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范,且具有可規(guī)范的成熟性。有些事項(xiàng)只需由道德等其他范疇來(lái)規(guī)范,或者由法律來(lái)規(guī)范的條件尚未成熟(如正處于探索階段的工作),如果基于“政績(jī)”的需要而強(qiáng)行對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行立法,便有違事物本來(lái)的規(guī)律。其二,法規(guī)條文及其背后所蘊(yùn)涵的制度規(guī)則、原理符合自然關(guān)系。盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò),使一個(gè)國(guó)家的體制真正得以鞏固而持久,在于自然關(guān)系與法律在每一點(diǎn)上總是協(xié)調(diào)一致。地方立法中的專家參與,應(yīng)更強(qiáng)調(diào)多學(xué)科的論證,以此盡可能消除認(rèn)識(shí)盲區(qū),接近自然關(guān)系本身;應(yīng)更強(qiáng)調(diào)立法前的成本效益評(píng)估和立法后的績(jī)效評(píng)估,以此矯正法規(guī)內(nèi)容中不符合自然關(guān)系的成分。從這一點(diǎn)出發(fā),目前地方立法實(shí)踐中的一些做法值得商榷,如盲目超前的所謂制度創(chuàng)新,拿來(lái)主義的條文設(shè)計(jì)等等。

總之,探討立法公開(kāi)、民主、科學(xué),不是為立法提出新設(shè)的目標(biāo),而是從學(xué)理層面思考如何使地方立法的民主化、科學(xué)化更具“質(zhì)感”和“厚度”。從某種意義上來(lái)說(shuō),民主化、科學(xué)化這個(gè)目標(biāo)本身并沒(méi)有絕對(duì)理想的彼岸,它們將隨著歷史的發(fā)展而不斷向前行進(jìn)。

地方立法創(chuàng)新

●網(wǎng)上立法聽(tīng)證

2005年11月10日下午,重慶市政府法制辦在新華網(wǎng)(重慶頻道)舉行全國(guó)首個(gè)網(wǎng)上立法聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)就當(dāng)前行政執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)如何保護(hù)違法行為人及相關(guān)人員應(yīng)有的合法權(quán)益、防止行政許可和行政處罰的隨意性需要建立哪些制度等十大問(wèn)題進(jìn)行了兩個(gè)小時(shí)的聽(tīng)證。

利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)舉行立法聽(tīng)證會(huì),克服了一般會(huì)議聽(tīng)證的很多限制,在空間和范圍上大大擴(kuò)展了立法聽(tīng)證的范圍和領(lǐng)域,而且成本也低,堪稱是立法聽(tīng)證形式上的一個(gè)創(chuàng)新。

●立法后評(píng)估制度

立法后評(píng)估,是指評(píng)估主體依照法定權(quán)限和程序,通過(guò)若干方法,對(duì)頒布實(shí)施一定時(shí)期后的法律或法規(guī)的協(xié)調(diào)性、可操作性和有效性等,進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的一種活動(dòng)。立法后評(píng)估是立法工作的繼續(xù)和延伸,是提高立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

目前北京、上海、浙江等省市人大常委會(huì)推行立法后評(píng)估制度的基本做法是:第一,由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施;第二,對(duì)法規(guī)整體或者部分規(guī)定作出評(píng)價(jià);第三,評(píng)價(jià)的依據(jù)主要是通過(guò)實(shí)踐調(diào)查的結(jié)果;第四,評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要集中在合法性、可操作性和針對(duì)性等。

●區(qū)域立法協(xié)作模式

2006年7月,東北遼寧、吉林、黑龍江三省簽訂了政府立法協(xié)作框架協(xié)議。根據(jù)這一協(xié)議,東北三省的政府將打破地區(qū)封鎖,進(jìn)行立法協(xié)作,通過(guò)整合三省立法力量,實(shí)現(xiàn)資源共享,降低立法成本,提高立法的效率和質(zhì)量。

不少專家表示,立法協(xié)作模式對(duì)我國(guó)區(qū)域法制協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的作用。