農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度的探索與實踐

王成利 徐光平

(山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

制度變遷是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)核心的問題之一，而我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷則是改革開放40年“三農(nóng)”政策持續(xù)演進(jìn)的精彩華章。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過程，既是農(nóng)地集體所有制有效實現(xiàn)形式不斷探索的過程，也是中國國情農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新過程。由“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新，不僅激活了土地這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的活力，帶動了其他如資本、技術(shù)、勞動力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素活力的進(jìn)一步釋放，提高了土地產(chǎn)出率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮，而且一定程度上破解了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的小農(nóng)困境。所以說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施多年后在實踐探索基礎(chǔ)上創(chuàng)新變革的結(jié)果，對于我國當(dāng)前及未來的“三農(nóng)”發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合都具有重大的政策意義。

然而，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”在實施過程中也存在許多問題，這里既有來自實踐的問題，也有理論滯后的問題。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度需要不斷的完善和創(chuàng)新，尤其是結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，研究探索農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的發(fā)展模式，探討其在實踐過程中存在的具體問題，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體思路和政策建議，而這些也是本文研究的目的。

一、“三權(quán)分置”的權(quán)能內(nèi)涵

2016年中共中央辦公室、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下稱《意見》)“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行?！薄兑庖姟芬蟆皣@正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定‘三權(quán)’內(nèi)涵、權(quán)力邊界及相互關(guān)系，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度?！?1)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，新華社2016年10月30日。由此，當(dāng)下我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的關(guān)鍵在于落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。

(一)落實集體所有權(quán)，必須明確所有權(quán)權(quán)能，明晰產(chǎn)權(quán)主體

關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)，學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識，實踐中也存在分歧，有“社區(qū)共同共有的產(chǎn)權(quán)”(2)黨國英：《論農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)》，《中國農(nóng)村觀察》1998年第4期。“權(quán)利集合體束”(3)黃韜：《和諧產(chǎn)權(quán)關(guān)系與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2007年第2期?！笆芟薜纳鐖F(tuán)產(chǎn)權(quán)”(4)陳天寶：《中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究》，博士學(xué)位論文，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)2005年。等觀點。我國在憲法以及土地管理法的規(guī)定中對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的體系并不完善，雖然對農(nóng)民和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織的法律地位有所確立，但對于具體的細(xì)節(jié)和把控都還有所欠缺，農(nóng)村成員關(guān)系、農(nóng)村管理層的確定以及農(nóng)民組織的法人資格都沒有明確的規(guī)定。

針對以上情況，尤其是針對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的法律資格問題，2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，指出“以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了中國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐”。2017年10月1日施行的《民法總則》對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出了特殊規(guī)定，確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位?！睹穹倓t》第五十五條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶；第九十六條規(guī)定，機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人；第九十九條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。

總體來說，集體產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利的集合，對于集體組織以外的主體有排他性，而集體所有權(quán)是集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)和核心構(gòu)成，(5)王興國：《惠農(nóng)富農(nóng)強(qiáng)農(nóng)之策——改革開放以來涉農(nóng)中央一號文件政策梳理與理論分析》，人民出版社2018年版，第249頁。農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革中，落實集體所有權(quán)，虛置的農(nóng)民集體就必須要具體化。農(nóng)民集體所有制中的農(nóng)民集體是由一個明確的、既定的成員組成，這個集體所有權(quán)具有不可分性和不可讓與性。在落實土地所有權(quán)方面，主要的實現(xiàn)方式是在一定的實現(xiàn)機(jī)制基礎(chǔ)上，通過對所有權(quán)保障的權(quán)能來進(jìn)行相應(yīng)的改革。以四川省成都市的改革為例，成都市對具有集體成員資格的農(nóng)民的各項權(quán)益進(jìn)行了補(bǔ)充，充分發(fā)揮政策的優(yōu)越性，讓農(nóng)民更加積極主動地發(fā)揮土地改革試點以及集體處置和收益權(quán)的優(yōu)勢。

(二)穩(wěn)定承包權(quán)，農(nóng)地承包關(guān)系長期不變，嘗試有償退出

承包權(quán)是指農(nóng)民從集體獲取的某時期內(nèi)的承包權(quán)利，它包括承包期內(nèi)的占有權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)和退出權(quán)。(6)高帆：《中國農(nóng)地“三權(quán)分置”的形成邏輯與實施政策》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第4期。農(nóng)地承包權(quán)歸屬于農(nóng)戶家庭，“三權(quán)分置”制度改革，一定要保證農(nóng)戶對于承包土地的收益權(quán)，無論農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)還是遷移進(jìn)城，都要最大限度地確保農(nóng)戶作為農(nóng)地承包者的承包權(quán)利和財產(chǎn)收益權(quán)利。農(nóng)戶所獲得的承包權(quán)是無償獲得的，其前提是具備農(nóng)民集體成員的身份，是農(nóng)民集體所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式。

承包地與農(nóng)戶的關(guān)系在城市化進(jìn)程快速發(fā)展的今天，許多相關(guān)政策都在隨著實踐探索在發(fā)生著改變。農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)在實踐中出現(xiàn)的新問題，國家相應(yīng)的政策也在持續(xù)跟進(jìn)，如對農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)不能強(qiáng)迫退出，對農(nóng)戶承包權(quán)的具體保護(hù)：一是通過對法律法規(guī)的完善，加強(qiáng)對農(nóng)戶承包權(quán)益的保護(hù)，防止農(nóng)村承包權(quán)侵犯事件的發(fā)生；二是對農(nóng)民土地承包權(quán)益期限的延長。2018年中央“一號文件”指出，進(jìn)一步延長農(nóng)民的土地承包權(quán)，延長至30年；黨的十九大報告對于政策預(yù)期也做出了進(jìn)一步的穩(wěn)定；《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》再次對農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定給出肯定的政策預(yù)期。

近年來在具體穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的實踐中，在確權(quán)頒證和落實規(guī)定兩個方面取得較大進(jìn)展。在確權(quán)頒證方面，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣和實施，這是對農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定和強(qiáng)化；在規(guī)定落實方面，農(nóng)戶承包權(quán)的落實已經(jīng)得到了全面貫徹，進(jìn)一步的探索中，如農(nóng)戶對承包權(quán)有放棄的意向，也可以對其進(jìn)行有償退出嘗試。這方面，重慶等地已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試，效果顯著。

(三)放活經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的要素功能

將土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，就是為了充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的要素功能，用好用活土地經(jīng)營權(quán)，以實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。在放活經(jīng)營權(quán)的實踐探索方面，主要體現(xiàn)在對政策的細(xì)節(jié)落實，如積極探索經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押。實踐中，經(jīng)營權(quán)抵押貸款的探索嘗試已在多地實施。截至目前，上海市、重慶市和四川省成都市都出臺了相關(guān)的試點意見及政策，利用各地出現(xiàn)的擔(dān)保性抵押以及復(fù)合式抵押等方式，不斷完善經(jīng)營抵押貸款新形式，且隨著銀監(jiān)會和中國人民銀行相關(guān)政策的相繼出臺，農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押風(fēng)險以及各類資金問題都得到了相應(yīng)的改善，而且各大銀行也相繼推出了不同模式的試點，旨在為農(nóng)民經(jīng)營抵押貸款緩解壓力，共同創(chuàng)造一個和諧穩(wěn)定的發(fā)展模式。

放活經(jīng)營權(quán)可以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，借助實踐中出現(xiàn)的多種模式，給經(jīng)營權(quán)設(shè)置入股的方式形成土地股份合作社等，給農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化奠定堅實的基礎(chǔ)。例如，四川的農(nóng)業(yè)共營制模式、山東濟(jì)寧的合作社模式，在新型農(nóng)業(yè)化的基礎(chǔ)上形成了農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化并駕齊驅(qū)的新格局。

二、對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度的實踐探索

為解決我國農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問題，黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。對此，各地在政府鼓勵和政策引導(dǎo)下，根據(jù)資源稟賦的不同進(jìn)行大膽的實踐和積極的探索，在總結(jié)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)探索經(jīng)驗和存在問題的基礎(chǔ)上，為政府進(jìn)一步完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度提供了經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/p>

(一)“村社一體、合股聯(lián)營”的“塘約模式”

貴州省安順市平壩區(qū)塘約村，通過“三權(quán)”(確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán))促“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)，建立了“村社一體、合股聯(lián)營”的“塘約模式”。首先，他們將農(nóng)村土地上的各類產(chǎn)權(quán)以及各類農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等，通過明晰其權(quán)利歸屬并頒發(fā)相應(yīng)權(quán)屬證書，賦予農(nóng)民集體成員使其對各類集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益、有償退出、擔(dān)保、繼承等各種股份權(quán)利。其次，積極建立健全各類涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易平臺，讓各類涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)在交易平臺上進(jìn)行交易，實現(xiàn)激活農(nóng)村各種要素資源的目的。并在此基礎(chǔ)上，成立村級合作社，引導(dǎo)農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，戶戶有股、戶戶入社，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營經(jīng)濟(jì)效益較好的蔬菜、水果等農(nóng)作物，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營收益分配按照合作社30%、村集體30%、村民40%的比例進(jìn)行利潤分成。(7)管洪彥、孔祥智：《農(nóng)地“三權(quán)分置”典型模式的改革啟示與未來展望》 ，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第6期?！疤良s模式”成型于“三權(quán)分置”制度之前，但其在土地等資源入股前，明確了集體、農(nóng)戶等的各自權(quán)利，成立交易中心流轉(zhuǎn)土地入股，其實踐探索與“三權(quán)分置”的目標(biāo)基本一致。“塘約模式”不僅是“三權(quán)分置”規(guī)模經(jīng)營模式，也是集體經(jīng)營模式的典型代表。

(二)“土地股份合作社”的“東平模式”

山東省東平縣為克服資源稟賦相對不足、經(jīng)營土地細(xì)碎的缺陷，積極引導(dǎo)農(nóng)民成立土地股份合作社，重新完善權(quán)利束配置。在落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)地經(jīng)營使用上，依托村集體的力量，以農(nóng)戶土地入股的方式，將分散在農(nóng)戶個人手中的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)委托給村集體，以合作社的方式發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。農(nóng)民既可以根據(jù)土地股權(quán)獲得固定的保底金，還可以根據(jù)土地規(guī)模經(jīng)營獲得浮動的分紅金。這樣的產(chǎn)權(quán)安排，節(jié)約了勞動力，土地合作社收益提高，農(nóng)民收入也相應(yīng)的有所增加。

東平縣土地股份合作社對組成土地產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能進(jìn)行符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的權(quán)能再設(shè)置，是在農(nóng)村家庭承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的有益探索，通過將土地承包權(quán)分離出來的經(jīng)營權(quán)交由集體主導(dǎo)的土地股份合作社來進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，是在《意見》出臺前將土地承包經(jīng)營權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的一種嘗試。這種由政府引導(dǎo)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，不僅符合“三權(quán)分置”的改革思路，還融合了股份制的一些發(fā)展思路，是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合理經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)適度土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一種有益探索。

(三)“農(nóng)業(yè)共營制”的“崇州模式”

四川省崇州市是一個農(nóng)業(yè)大縣，也是成都市糧食主產(chǎn)區(qū)。2010年崇州市率先在全國探索成立了土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社，運(yùn)用土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)頒證成果，放活土地經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，邁出農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的第一步。經(jīng)過多年的實踐，崇州市創(chuàng)新經(jīng)營模式，在保證農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭擁有承包權(quán)的前提下，通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場交易，形成了農(nóng)戶、土地股份合作社、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人以及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)超市多元主體參與和共同經(jīng)營的“四位一體”農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。(8)茍興朝、楊繼瑞：《稟賦效應(yīng)、產(chǎn)權(quán)細(xì)分、分工深化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新——兼論“農(nóng)業(yè)共營制”的鄉(xiāng)村振興意義》，《寧夏社會科學(xué)》2019年第2期。

“農(nóng)業(yè)共營制”模式的價值在于其具有普適性、可復(fù)制性和可持續(xù)性，具有重要的示范意義和推廣價值。其經(jīng)營空間不僅可以利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押與擔(dān)保融資，從而有效地獲得各類政策性的財政與金融支持，還可以借助農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的企業(yè)家能力，通過企業(yè)家在企業(yè)管理、品牌培育等方面的專長，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化與品牌化水平，提升市場競爭能力。另外，還可以提升農(nóng)業(yè)的物資裝備水平與科技應(yīng)用能力，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。(9)羅必良：《農(nóng)業(yè)共營制：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的探索與啟示》，《社會科學(xué)家》2015年第5期。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”實踐中存在的問題

(一)“三權(quán)分置”致利益相關(guān)者增多，激勵相容難題突出

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”中至少存在三層利益關(guān)系主體：一是農(nóng)村集體和農(nóng)戶個體。農(nóng)地所有權(quán)在農(nóng)村集體，農(nóng)村集體將農(nóng)地承包給農(nóng)戶，農(nóng)村集體和農(nóng)戶個體在土地關(guān)系上存在著委托-代理關(guān)系；二是擁有承包權(quán)的農(nóng)戶和農(nóng)地實際經(jīng)營者。農(nóng)戶如果將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，就存在農(nóng)戶和實際經(jīng)營者之間的市場對接問題；三是農(nóng)村集體和當(dāng)?shù)氐胤秸?。這層利益關(guān)系主體圍繞土地配置的互動和博弈，是這三層利益關(guān)系主體中最重要的存在。

在這三層利益關(guān)系主體中，地方政府和農(nóng)村集體的博弈必須引起高度重視。由于地方政府的績效考核導(dǎo)向，從而地方政府有極大的動力去干預(yù)農(nóng)地的資源配置。農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，無論農(nóng)村集體主體虛置與否，代表農(nóng)村集體的權(quán)利主體，都很難阻止地方政府的一些土地資源配置行為。而當(dāng)前一些典型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營模式，如貴州的“塘約模式”、山東東平的土地股份合作社模式、四川的“農(nóng)業(yè)共營制”模式，都和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。因此，在明確農(nóng)地農(nóng)村集體所有權(quán)的同時，一定要進(jìn)一步明確地方政府和擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體的權(quán)利邊界。

(二)“非農(nóng)化”“非糧化”問題凸顯

我國農(nóng)村農(nóng)戶一般缺少規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實力，這與絕大部分農(nóng)村缺少資金、技術(shù)、人才、經(jīng)營管理資源密切相關(guān)。針對我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，2013年中央“一號文件”首次提出培育扶持專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。2015年中央“一號文件”又提出引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，推動多元主體發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益連接方式，利益激勵促使工商資本等在農(nóng)村地區(qū)以租賃、股份合作等形式參與土地流轉(zhuǎn)。2016年中央“一號文件”繼續(xù)引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，以“保底收益+按股分紅”等方式讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，鼓勵社會資本投向農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。一系列的鼓勵扶持政策，將資本、技術(shù)、管理等帶到農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高了農(nóng)民收入。但是，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生預(yù)期效益的同時，土地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象逐漸增多。

農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”，有悖于國家關(guān)于經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分置，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計初衷。現(xiàn)實中，大量農(nóng)地因改種經(jīng)濟(jì)作物而放棄種糧，外來工商資本改變農(nóng)地用途從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，這不僅不符合土地流轉(zhuǎn)制度的要求，而且潛藏許多隱患。如有些農(nóng)村合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不顧經(jīng)濟(jì)規(guī)律加杠桿經(jīng)營，一旦遇到資金、市場或天災(zāi)等突發(fā)情況，由此產(chǎn)生的風(fēng)險會嚴(yán)重影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。有些企業(yè)利用占用農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)生產(chǎn)活動發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險，輕則導(dǎo)致土地短期無法復(fù)耕，重則對參與流轉(zhuǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶造成數(shù)年生計損害。農(nóng)村土地問題涉及農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民就業(yè)，農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)勞動參與率高，農(nóng)村土地過度規(guī)模流轉(zhuǎn)，很大程度上會影響農(nóng)村人口的就業(yè)選擇和農(nóng)村穩(wěn)定。因此，對于大規(guī)模的“非農(nóng)化”“非糧化”農(nóng)地兼并應(yīng)慎之又慎。

(三)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押融資問題

2014年中央“一號文件”首次賦予了農(nóng)民對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。隨著“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，農(nóng)地金融化、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押融資權(quán)能成為題中應(yīng)有之義。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的重點就是將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，放活經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的權(quán)能和法律地位，釋放農(nóng)地融資功能。各地在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款方面根據(jù)各自不同的稟賦情況進(jìn)行了多種形式的探索與試點，也創(chuàng)新了多種形式各異的融資模式。但是，從實踐來看，產(chǎn)權(quán)不清晰和所有權(quán)不明確等問題最為突出。部分試點地區(qū)出現(xiàn)多個貸款規(guī)模較大的風(fēng)險案例，融資規(guī)模增長停滯，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)壞賬增加，等等。此外，產(chǎn)權(quán)交易、價值評估等諸多細(xì)節(jié)問題也難以解決，主要表現(xiàn)為價值評估、糾紛仲裁制度體系不完善，如在行業(yè)內(nèi)缺乏必要的公允價值評估機(jī)構(gòu)或公允價值評估所要求的各種指標(biāo)要求難以達(dá)到，這使得對經(jīng)營權(quán)價值無法進(jìn)行準(zhǔn)確的評估。另外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險、農(nóng)村特定的信貸環(huán)境、農(nóng)地二次流轉(zhuǎn)困難、農(nóng)業(yè)金融成本高、信息透明度低等問題都在制約著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的正常開展。

(四)“失地”農(nóng)民的保障問題

土地不僅是農(nóng)民的生存手段，更重要的是土地體現(xiàn)為農(nóng)民的社會保障。(10)韓松：《農(nóng)地社保功能與農(nóng)村社保制度的配套建設(shè)》，《法學(xué)》2010年第2期。從農(nóng)村社會發(fā)展的角度看，農(nóng)村土地在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，都將是農(nóng)民社會保障的重要手段，這也是對農(nóng)村土地社會保障功能弱化的擔(dān)憂一直揮之不去的原因。

對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度來說，土地承包權(quán)是不容許交易的，穩(wěn)定的土地承包權(quán)不僅為農(nóng)村社會保障功能提供了基礎(chǔ)條件，而且穩(wěn)定了農(nóng)民的收益預(yù)期。從土地承包權(quán)中分離出來的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，可以形成適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地資源的利用效率，在保障農(nóng)民收益的情況下有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。但是，過度放開土地經(jīng)營權(quán)，對土地流轉(zhuǎn)不加約束卻可能帶來難以意料的問題。如，農(nóng)民工在城市里找不到理想的工作而在農(nóng)村又失去了賴以生存的土地，城里無工可做農(nóng)村無地可耕，失去土地的農(nóng)民將如何獲得基本生活保障？因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”不僅要看“得”，也要權(quán)衡可能出現(xiàn)的“失”。對農(nóng)民基本保障問題能夠做到未雨綢繆，流轉(zhuǎn)市場規(guī)模的擴(kuò)大才不致盲目。

四、對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度深化改革的展望

通過對前述農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度改革和經(jīng)營模式創(chuàng)新實踐的梳理，從制度演化與變遷的角度出發(fā)，我們可以得到一些啟示并籍此對深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革予以展望。

未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，在原動力層面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化以及要素價格波動給成本收益帶來的變化。首先，我國工業(yè)化不斷發(fā)展的同時城市化也正處于加速推進(jìn)的過程中，這使得農(nóng)村出現(xiàn)了大批的富余勞動力，這些勞動力不斷的從農(nóng)村流向城市，于是農(nóng)業(yè)勞動力有所減少，從而勞動力成本不斷上升、農(nóng)村土地租金便隨之增長。如此，控制經(jīng)營規(guī)模、降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)營效率的需求便愈發(fā)強(qiáng)烈。其次，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入占比在2000年為39.2%，2016年則下降到不足20%。(11)程郁等：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與經(jīng)營方式創(chuàng)新——多案例比較的視角》 ，《中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會專題資料匯編》2017年，第33頁。經(jīng)營農(nóng)業(yè)獲得的收入呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，使得耕種謀生的傳統(tǒng)保障價值逐漸減弱，那些不依賴耕種謀生的農(nóng)戶，也逐漸接受轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)，甚至有償退出承包權(quán)。在實現(xiàn)形式層面，自發(fā)探索是這些成功實踐并成為發(fā)展模式的共同之處。隨著農(nóng)地經(jīng)營創(chuàng)新由自發(fā)到探索，政府政策的及時引導(dǎo)實現(xiàn)了從試點到推廣的跳躍。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”實踐從試點到推廣，政府的政策引導(dǎo)在其中具有至關(guān)重要的作用，特別是近幾年中央“一號文件”對農(nóng)地經(jīng)營創(chuàng)新試點的肯定，使得各地農(nóng)地經(jīng)營創(chuàng)新試點呈燎原之勢。2016年中央“一號文件”首次涉及到土地托管問題；2017年中央“一號文件”則強(qiáng)調(diào)社會化服務(wù)在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中的推進(jìn)作用。黨的十九大報告對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”作了方向性規(guī)定，指出要進(jìn)一步完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》也明確指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。

遵循上述經(jīng)驗邏輯，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的制度框架內(nèi)，確立產(chǎn)權(quán)、放活產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)是其關(guān)鍵所在。農(nóng)地經(jīng)營方式的創(chuàng)新，必須強(qiáng)調(diào)發(fā)展的適度和規(guī)模經(jīng)營的多元化，在培育新的經(jīng)營主體與支持小農(nóng)生產(chǎn)之間把握平衡，并積極處理好在探索實踐中出現(xiàn)的新問題。

(一)明晰產(chǎn)權(quán)，做好土地確權(quán)登記頒證工作

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革及其經(jīng)營方式創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提是產(chǎn)權(quán)的清晰界定和明確歸屬。產(chǎn)權(quán)反映了人們之間相互的與財產(chǎn)相關(guān)的關(guān)系。明確的產(chǎn)權(quán)可以明確界定誰擁有財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)以及產(chǎn)權(quán)的形式和份額。由產(chǎn)權(quán)理論可知，明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是確保資源配置有效率的先決條件。因此，農(nóng)地改革的首要任務(wù)是進(jìn)一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。只有在明確承包權(quán)的基礎(chǔ)上，才能做好對分離出來的經(jīng)營權(quán)的登記工作，進(jìn)而確保經(jīng)營主體的權(quán)利以及保障承包者的利益。在“三權(quán)分置”過程中，必須做好對農(nóng)地確權(quán)的登記和頒證工作，保護(hù)好農(nóng)民的土地承包權(quán)益，做到土地合理有序流轉(zhuǎn)。只有做到把農(nóng)地權(quán)利的邊界弄清晰，把農(nóng)地權(quán)能的內(nèi)涵搞明確，才能使創(chuàng)新經(jīng)營方式做到以權(quán)利要素為基礎(chǔ)進(jìn)行優(yōu)化配置。從這個意義上說，我國從十八大以來推行的農(nóng)地確權(quán)登記和頒證工作是至關(guān)重要的，這有助于理清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利邊界，為后續(xù)相關(guān)工作打下堅實的地基，實為一項意義重大的基礎(chǔ)性、前瞻性和長遠(yuǎn)性工程。繼續(xù)抓好和落實農(nóng)地確權(quán)登記頒證的各項工作是當(dāng)務(wù)之急，同時要不斷地總結(jié)以往的試點經(jīng)驗，做好確權(quán)后續(xù)的各層級數(shù)據(jù)整合入庫工作并注意開發(fā)再利用，對于農(nóng)地確權(quán)登記和頒證的相關(guān)數(shù)據(jù)以及一些部門數(shù)據(jù)，要探索二者之間的互聯(lián)共通，使得數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)切實發(fā)揮其作為基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)信息框架的匯聚農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)信息、生產(chǎn)經(jīng)營狀況的重要作用?？紤]到我國農(nóng)村紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實情況，因此在進(jìn)行確權(quán)登記工作時，即使是在各方面條件都已經(jīng)非常成熟的地區(qū)，也必須注意規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展方式，要綜合考慮地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程、基本糧食安全等因素，樹立正確的政績觀，避免刻意追求“規(guī)?！焙汀皵?shù)量”。

(二)從農(nóng)戶出發(fā)，以農(nóng)民為本

在我國，農(nóng)民和土地密切相連，絕大部分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是以家庭為基礎(chǔ)單元進(jìn)行管理，進(jìn)而每個農(nóng)業(yè)家庭的生產(chǎn)管理對于我國糧食生產(chǎn)和糧食安全具有不可忽視的重要作用。因此，一切有關(guān)于農(nóng)業(yè)的改革內(nèi)容都必須考慮到農(nóng)民的需求和發(fā)展，否則就會背離初衷，以至于寸步難行。正是出于這個考慮，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度“三權(quán)分置”改革過程中必須從農(nóng)戶出發(fā)，以農(nóng)民為本，要盡可能的尊重農(nóng)民的訴求和意愿。改革中出現(xiàn)的問題可以依靠農(nóng)民自己想辦法、出點子，由農(nóng)民自行協(xié)商解決，要讓農(nóng)民的主觀能動性切實地得以發(fā)揮。在土地流轉(zhuǎn)的方式，流轉(zhuǎn)價格怎么決定等方面，都要充分按照農(nóng)民的個人需求來決定。同時也要認(rèn)識到，即便農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)可以通過多種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，集體土地的所有權(quán)依舊歸村民集體所有，這一點不容動搖。另一方面，由于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的季節(jié)性特點，農(nóng)村勞動力常隨季節(jié)變化在城鄉(xiāng)之間往返遷徙，這導(dǎo)致農(nóng)村城鎮(zhèn)化不徹底，農(nóng)民無法享受到城市居民所具有的福利待遇。因此，有必要建立合理的關(guān)于農(nóng)民工在土地承包過程中的轉(zhuǎn)移和退出機(jī)制。畢竟，承包地是農(nóng)民工基本生活保障的最后一道防線。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革，不僅需要保證土地的充分利用，而且不能讓農(nóng)民利益受到損害。這就需要合理的土地承包轉(zhuǎn)移機(jī)制，同時要給農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)空間和環(huán)境，使其平等地享受城市居民的基礎(chǔ)公共服務(wù)。只有在這種前提下，集體才可以有償?shù)貙ν恋剡M(jìn)行回收，然后在充分尊重農(nóng)民個人意愿的基礎(chǔ)上在集體中進(jìn)行再次的平均分配。

(三)解決好“非農(nóng)化”“非糧化”問題

在承包經(jīng)營權(quán)分離之后，規(guī)模較大的企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)企業(yè)更有可能獲得農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。因此，獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的企業(yè)可以堂而皇之的進(jìn)駐農(nóng)村，這也是“非農(nóng)化”問題的隱患。對此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化審核監(jiān)督機(jī)制，防止涉農(nóng)企業(yè)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。對相關(guān)獲得經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營主體的合法資格進(jìn)行嚴(yán)格的審查，審查內(nèi)容包括是否具有相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，項目的生產(chǎn)是否與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相適應(yīng)等，絕不能把企業(yè)和農(nóng)民之間達(dá)成的簡單的口頭協(xié)議作為企業(yè)獲得經(jīng)營權(quán)的憑據(jù)。單獨的經(jīng)營權(quán)分離自承包經(jīng)營權(quán)，因此有必要在承包人和經(jīng)營者之間平衡好占有、使用和處置農(nóng)地權(quán)利的利益。同時，要防止農(nóng)業(yè)用地“非糧化”問題的發(fā)生。首先，簽訂長期有效的土地出讓合同，這能夠使經(jīng)營者獲得契約保障，可以增加經(jīng)營者種植糧食的制度激勵，激發(fā)其投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的動力。其次，需要加大購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械的補(bǔ)助。政府財政可以適度補(bǔ)貼農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的相關(guān)費用，攤薄糧食生產(chǎn)成本費用，提高種糧生產(chǎn)效率。再次，需要對現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)模式做進(jìn)一步改革。在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置之前，對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼通常采取直接發(fā)給農(nóng)民農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置后，由于經(jīng)營主體和承包主體可能出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象，為了讓農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼真正發(fā)揮其惠農(nóng)的作用，所以需要改革以前的人口補(bǔ)貼措施，把經(jīng)營權(quán)登記狀況作為給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的依據(jù)。分離承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)在于堅持土地使用的農(nóng)業(yè)化，從根本上遏制“非農(nóng)化”“非糧化”問題，就要保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼確實落到耕種土地的農(nóng)民手中，要讓真正踏實種植糧食的農(nóng)民獲益。

(四)建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場及其配套設(shè)施

通過建立土地流轉(zhuǎn)市場等配套設(shè)施，農(nóng)地承包經(jīng)營的資金來源才能夠得到保障。要構(gòu)建相關(guān)評估機(jī)制對相關(guān)資產(chǎn)和抵押物進(jìn)行評估，通過市場的方式進(jìn)一步對土地租賃和轉(zhuǎn)讓市場進(jìn)行完善。以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押進(jìn)行融資的方式在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色，也是緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴等問題的重要手段和方法。建立土地流轉(zhuǎn)市場離不開政府的政策扶持和配套服務(wù)，政府的政策扶持和配套服務(wù)能夠更有效地推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值的開發(fā)和利用。例如，建立政府授權(quán)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立良好的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流通平臺，制定相關(guān)的權(quán)益保護(hù)措施，在確權(quán)的前提之下建立產(chǎn)權(quán)檔案庫，從而保障相關(guān)責(zé)任主體的合法權(quán)益。這些在一些實踐探索中已經(jīng)取得成功的模式，一些地區(qū)已經(jīng)在完善和進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。未來要圍繞建立土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)一步健全配套相關(guān)服務(wù)機(jī)制，不斷完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度。