新中國70年退役軍人就業(yè)安置制度的歷史實(shí)踐與探索創(chuàng)新

王 眾 劉衛(wèi)東

(濟(jì)南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022；山東社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，山東 濟(jì)南 250002)

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國退役軍人事務(wù)部，作為國務(wù)院組成部門。該機(jī)構(gòu)的設(shè)立，是新中國退役軍人就業(yè)安置史上的一次歷史性變革。那么，退役軍人的就業(yè)安置經(jīng)歷了怎樣的制度變遷，有哪些歷史經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒？中央和地方編撰的史志資料從人事、民政的角度對(duì)這一制度實(shí)施前40年的歷史脈絡(luò)和歷史功績進(jìn)行了簡要評(píng)價(jià)。(1)參見崔乃夫主編：《當(dāng)代中國的民政》(上)，當(dāng)代中國出版社1994年版，第427-431頁；張志堅(jiān)主編：《當(dāng)代中國的人事管理》(上)，當(dāng)代中國出版社1994年版，第242-253頁。羅平飛從制度鏈條的視角梳理了1949—2004年退役軍人就業(yè)安置制度實(shí)施的過程，并用交易成本理論分析評(píng)價(jià)了該制度實(shí)施的效果。(2)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會(huì)出版社2014年版，第84-92頁。這些研究雖然不多，但為我們了解退役軍人就業(yè)安置制度奠定了基礎(chǔ)。本文擬在前人研究基礎(chǔ)上，對(duì)退役軍人就業(yè)安置制度的發(fā)展歷程進(jìn)行歸納總結(jié)，并從探索實(shí)踐中提煉出有益經(jīng)驗(yàn)，以為今后工作提供借鑒。

一、70年來退役軍人就業(yè)安置制度的發(fā)展歷程

70年來，我國退役軍人就業(yè)安置制度先后經(jīng)歷了四個(gè)階段。其中，1978年改革開放之前分為兩個(gè)階段：1949—1957年制度初創(chuàng)階段，1957—1978年制度探索階段；1978年改革開放之后也分為兩個(gè)階段：1978—1987年制度體系形成階段，1987—2019年制度體系完善階段。

(一)1949—1957年制度初創(chuàng)階段

中華人民共和國成立前后，初創(chuàng)階段的退役軍人就業(yè)安置制度主要是服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)。隨著解放區(qū)的不斷擴(kuò)大，地方政府急需大批干部。中共中央在1949年2月8日發(fā)出了“把軍隊(duì)變?yōu)楣ぷ麝?duì)”的指示，軍隊(duì)開始大規(guī)模安置軍人退役進(jìn)入地方工作。1949—1957年，中央和地方各級(jí)退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)先后經(jīng)歷了兩個(gè)階段：中央和地方各級(jí)復(fù)員委員會(huì)(1950年4月—1951年12月上旬)、中央和地方各級(jí)轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)(1951年12月中旬—1957年)。全國退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)是先中央、后地方，自上而下設(shè)立的。各大行政區(qū)(1949—1954年)、省(自治區(qū)、直轄市、行署、專署)、縣(市)、鄉(xiāng)(區(qū))及各大中城市的黨、政、軍及群眾團(tuán)體，依次設(shè)立了相應(yīng)的復(fù)員委員會(huì)或轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)。

制度初創(chuàng)階段的軍人大規(guī)模退役工作并不順利，往往會(huì)因?yàn)樾蝿葑兓荒芡瓿赏艘塾?jì)劃。經(jīng)過多方努力，截止到1958年，共有620多萬名軍人退出現(xiàn)役，其中復(fù)員483萬多人，轉(zhuǎn)業(yè)136萬多人。(3)《中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)關(guān)于八年來復(fù)員工作的總結(jié)》(1959年7月1日)，中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)：《中國人民解放軍復(fù)員工作文件匯編》，1958年。至此，無服役時(shí)間限制的士兵已全部復(fù)員完畢，一大批軍隊(duì)干部也轉(zhuǎn)業(yè)安置到地方工作，有效支援了國家建設(shè)。(4)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會(huì)出版社2014年版，第63-64頁。

(二)1957—1978年制度探索階段

制度探索階段的退役軍人就業(yè)安置，是在義務(wù)兵役制度實(shí)施后兵員正常輪替基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但是具體的就業(yè)安置工作受到國家政治、經(jīng)濟(jì)等政策環(huán)境的影響。這一階段是我國就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻的時(shí)期，原因主要有二：一是“三大改造”基本完成后，國家確立了全體勞動(dòng)者全面就業(yè)的目標(biāo)，二是“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)使農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》實(shí)施后，城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)，導(dǎo)致城市失業(yè)嚴(yán)重，而農(nóng)村急需勞動(dòng)力。1968年，知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)開始，城市大量勞動(dòng)力開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

在此背景下，除大部分原籍農(nóng)村的戰(zhàn)士退役到家鄉(xiāng)就業(yè)外，退役軍人集體轉(zhuǎn)業(yè)成為這一階段的主要特點(diǎn)。1957年9月1日，中國人民解放軍公安軍番號(hào)被撤銷，公安部隊(duì)集體轉(zhuǎn)業(yè)為人民警察。1954年成立的新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)(1981年改稱“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)”)，成為新中國屯墾安置退役軍人的范例。1966年底，兵團(tuán)總?cè)藬?shù)達(dá)到148.54萬，擁有農(nóng)牧團(tuán)場158個(gè)。(5)新疆維吾爾自治區(qū)地方志編纂委員會(huì):《新疆通志·新疆建設(shè)兵團(tuán)志》，新疆人民出版社1997年版，第20-31頁。集體轉(zhuǎn)業(yè)“北大荒”始于1958年3月，當(dāng)時(shí)5個(gè)預(yù)備師、2個(gè)預(yù)備醫(yī)院共10萬官兵集體轉(zhuǎn)業(yè)，開赴黑龍江省密山墾區(qū)和合江墾區(qū)建設(shè)國營農(nóng)場。1960年2月，沈陽、南京、濟(jì)南3個(gè)軍區(qū)共3萬名官兵又集體轉(zhuǎn)業(yè)，在東北松遼平原開發(fā)大慶油田，當(dāng)時(shí)油田職工的54%為轉(zhuǎn)業(yè)官兵。1968年，沈陽軍區(qū)黑龍江生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)成立。這些轉(zhuǎn)業(yè)軍人把“北大荒”變成了“北大倉”，他們用青春、忠誠與奉獻(xiàn)為后人留下了寶貴的物質(zhì)和精神財(cái)富。

(三)1978—1987年制度體系形成階段

改革開放以后，伴隨著集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)就業(yè)安置能力大幅提高。但與此同時(shí)，隨著各地陸續(xù)開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，原籍農(nóng)村的退役軍人原來那種“有吃、有住、有活干”的安置標(biāo)準(zhǔn)與他們走勤勞致富道路的愿望形成矛盾。時(shí)任中央軍委副主席鄧小平強(qiáng)調(diào)：我們的軍隊(duì)要著眼于干部、戰(zhàn)士轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員到地方的需要，不能只著眼于軍隊(duì)本身建設(shè)的需要。1983年，勞動(dòng)人事部先后頒布《關(guān)于積極試行勞動(dòng)合同制的通知》《關(guān)于招工考核擇優(yōu)錄用的暫行規(guī)定》等文件，勞動(dòng)合同制、招工考錄制在全國初步確立起來，國家用工制度的改革為退役軍人就業(yè)安置制度的創(chuàng)新提供了條件。

與上述情況相對(duì)應(yīng)，這一階段的退役軍人就業(yè)安置具有兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)一道，成為做好退役軍人就業(yè)安置工作的重要目標(biāo)；二是培養(yǎng)軍地兩用人才和扶持退役軍人走勤勞致富之路，成為退役軍人就業(yè)安置工作的重要內(nèi)容。各地也采取多種舉措，對(duì)接做好退役軍人就業(yè)安置服務(wù)工作。例如廣東省恩平縣從資金、貸款、技術(shù)等方面扶持退伍軍人勤勞致富，收效很好。民政部推廣以后，一個(gè)扶持退伍軍人勤勞致富的熱潮很快在全國興起。(6)崔乃夫主編：《當(dāng)代中國的民政》(上)，當(dāng)代中國出版社1994年版，第420-422頁。按照“從哪里來，到哪里去”的原則，這一階段大約有600萬退役軍人被安置就業(yè)，主要安置去向是農(nóng)村。

(四)1987—2019年制度體系完善階段

加強(qiáng)退役軍人服務(wù)保障體系建設(shè)，建立健全集中統(tǒng)一、職責(zé)清晰的退役軍人管理保障體制，讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)，成為這一階段最鮮明的特點(diǎn)。為此，《中華人民共和國兵役法》先后于2009年8月和2011年10月進(jìn)行了兩次修正，新的兵役法規(guī)定：國家建立健全以扶持就業(yè)為主，自主就業(yè)、安排工作、“退役+培訓(xùn)+推薦就業(yè)”、繼續(xù)完成學(xué)業(yè)等多種方式相結(jié)合的退役軍人就業(yè)安置制度。

2018年，軍隊(duì)和地方12個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，取得了顯著效果。全國各地共組織1400多場次專場招聘會(huì)，提供60多萬個(gè)就業(yè)崗位；完成8.2萬名軍轉(zhuǎn)干部的安置任務(wù)，共接收安置40多萬名退役士兵，全面覆蓋123家中央企業(yè)。為烈屬、軍屬和退役軍人家庭懸掛光榮牌3958萬塊。全國統(tǒng)一、上下聯(lián)動(dòng)的退役軍人信息數(shù)據(jù)庫和管理平臺(tái)正在建設(shè)中，目前已采集3900多萬人的信息。黨的十八大以來，400萬名退役軍人得到妥善安置，撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)連年提高，部分退役士兵社會(huì)保險(xiǎn)得以接續(xù)，退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境得到不斷優(yōu)化。(7)梅世雄、盧曉琳、周燕紅：《奮力開創(chuàng)新時(shí)代退役軍人工作新局面——以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)心退役軍人工作紀(jì)實(shí)》，新華社2019年7月25日。

二、70年來退役軍人就業(yè)安置制度實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)型”

70年來，退役軍人就業(yè)安置制度以1978年改革開放為節(jié)點(diǎn)，先后經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期，即計(jì)劃安置時(shí)期和市場調(diào)節(jié)時(shí)期。在此期間，退役軍人就業(yè)安置工作實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)型”：一是退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)由協(xié)同轉(zhuǎn)向整合；二是退役軍人就業(yè)安置政策由計(jì)劃安置轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)，由統(tǒng)包統(tǒng)配轉(zhuǎn)向積極就業(yè)。

(一)退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)由協(xié)同轉(zhuǎn)向整合

在獨(dú)立的退役軍人事務(wù)管理機(jī)構(gòu)成立前，主要由黨中央和國務(wù)院負(fù)責(zé)中央退役軍人就業(yè)安置機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，并領(lǐng)導(dǎo)全國退役軍人就業(yè)安置工作。隨著歷史的變遷，黨中央和國務(wù)院先后成立了中央復(fù)員委員會(huì)、中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)、國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組、國務(wù)院退伍軍人和軍隊(duì)退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)。與中央的情況類似，在機(jī)構(gòu)整合以前，地方也設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)退役軍人就業(yè)安置工作。

雖然有各級(jí)復(fù)員委員會(huì)、轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組、退伍軍人和軍隊(duì)退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)同，但是具體的職能仍然是分散在各部門、各單位的，這就給就業(yè)安置工作帶來了困難。以安徽省為例，在復(fù)員委員會(huì)、轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)階段，協(xié)同工作是復(fù)雜而艱巨的。1950年6月，安徽省皖北區(qū)復(fù)員委員會(huì)成立；1950年8月，皖南區(qū)復(fù)員委員會(huì)成立。1951年12月，皖南、皖北區(qū)復(fù)員委員會(huì)合署辦公，并于1952年8月改稱安徽省轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)。1956年，安徽省轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)在省兵役局設(shè)第一辦公室，負(fù)責(zé)辦理復(fù)員及指導(dǎo)4個(gè)接收站工作；在省民政廳設(shè)第二辦公室，負(fù)責(zé)接收、安置工作。(8)安徽省地方志編纂委員會(huì)：《安徽省志·民政志》，安徽人民出版社1993年版，第138頁。

1958年6月9日，國務(wù)院秘書廳發(fā)出通知，撤消中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)，其工作分別由中國人民解放軍總參謀部動(dòng)員部和中華人民共和國內(nèi)務(wù)部(9)其前身是成立于1949年的“中央人民政府內(nèi)務(wù)部”，1954年改稱“中華人民共和國內(nèi)務(wù)部”，1969年撤消，業(yè)務(wù)并入民政部。負(fù)責(zé)。此后退役軍人的就業(yè)安置工作雖然仍有協(xié)同，但職能已相對(duì)集中，主要由人力資源和社會(huì)保障部門、民政部門負(fù)責(zé)，以往多個(gè)部門協(xié)同、機(jī)構(gòu)設(shè)置反復(fù)變動(dòng)的情況有所改觀。應(yīng)該說退役軍人就業(yè)安置工作分屬于不同的部門，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政職能條塊分割形成的歷史問題，這種工作方式在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下發(fā)揮了積極作用。隨著社會(huì)形勢的發(fā)展，為協(xié)調(diào)各方面力量，更好地為退役軍人服務(wù)，組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，整合軍人退役就業(yè)安置職責(zé)，已是勢在必行。

中共中央作出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定，在中央設(shè)立退役軍人事務(wù)部作為國務(wù)院組成部門，將民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)，人力資源和社會(huì)保障部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部的有關(guān)職責(zé)整合到一個(gè)部門統(tǒng)籌管理，從而實(shí)現(xiàn)了退役軍人就業(yè)安置工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這無疑有助于增強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督、考核和政策決策能力。(10)中共中央：《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，新華社2018年3月21日。隨后，地方各級(jí)政府相關(guān)部門職責(zé)也相繼得到整合，分別成立了退役軍人事務(wù)廳、退役軍人事務(wù)局等機(jī)構(gòu)。

(二)退役軍人就業(yè)安置政策由計(jì)劃安置轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)、由統(tǒng)包統(tǒng)配轉(zhuǎn)向積極就業(yè)

在改革開放以前，我國退役軍人就業(yè)安置政策的主要特征是計(jì)劃安置、統(tǒng)包統(tǒng)配，政策目標(biāo)隨著國家經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)的需要常有調(diào)整。1950年4月至1951年12月上旬的復(fù)員工作階段，政策主要目標(biāo)是配合部隊(duì)整編，對(duì)有就業(yè)能力的退役軍人進(jìn)行復(fù)員安置。1951年12月中旬至1957年的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)工作階段，政策主要目標(biāo)是適應(yīng)部隊(duì)正規(guī)化建設(shè)的需要，有計(jì)劃地裁減部隊(duì)員額，支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1958年至1978年政策目標(biāo)逐漸固定，只是對(duì)義務(wù)兵役制實(shí)施后的軍人定期輪替退役就業(yè)安置。改革開放以前的退役軍人就業(yè)安置政策具有開拓性特點(diǎn)，概括來說主要包括以下方面：

1.以軍隊(duì)正規(guī)化建設(shè)為目標(biāo)，確立了軍人退役的基本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)軍隊(duì)建設(shè)和地方建設(shè)的需要，各軍隊(duì)確定退役對(duì)象的一般原則大致相同，并基本延續(xù)下來。如身體健康狀況是決定軍人是否退役的重要因素，身體健康狀況差者退役；政治標(biāo)準(zhǔn)至上，黨、團(tuán)員等身份的現(xiàn)役軍人根據(jù)國防和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要或優(yōu)先、或禁止退役；以壓縮部隊(duì)編制為目的，尤其是在抗美援朝戰(zhàn)爭前后，目的性更強(qiáng)。

2.以嚴(yán)謹(jǐn)、高效為目標(biāo)，規(guī)范了軍人退役的具體程序和標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、高效的工作標(biāo)準(zhǔn)在退役就業(yè)安置任務(wù)繁重時(shí)期非常重要。退役工作程序復(fù)雜，涉及部門眾多，程序是否規(guī)范和科學(xué)，事關(guān)工作優(yōu)劣。同時(shí)，工作人員還要積極調(diào)查研究，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，使工作標(biāo)準(zhǔn)不斷合理。如中央復(fù)員委員會(huì)在1950年規(guī)定，每年秋收后(9—11月)進(jìn)行一次全國統(tǒng)一的復(fù)員工作，不許零星、個(gè)別地辦理復(fù)員；班、排干部需要復(fù)員的，必須由三級(jí)軍區(qū)政治部或干部管理部審查批準(zhǔn)；在部隊(duì)中不得普遍評(píng)選復(fù)員對(duì)象。籍屬皖北、蘇北重災(zāi)區(qū)者不復(fù)員；患病已愈者，視身體情況留隊(duì)或復(fù)員。(11)山東軍區(qū)司令部、政治部：《關(guān)于辦理復(fù)員工作問題的通知》(1951年3月16日)，濟(jì)南軍區(qū)檔案館藏，濟(jì)南軍區(qū)政治部(第3號(hào)全宗)，1951年，永久，第6卷，第11份。這些要求使后來的退役工作有章可循，規(guī)范有序。

3.以妥善安置、各得其所為目標(biāo)，確立了退役軍人就業(yè)安置的基本原則。總原則是服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)的需要?？偡结樖峭诪榘仓?，使之各得其所；干部一律不復(fù)員；政府負(fù)責(zé)；原籍安置。但是，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置政策是隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形勢而不斷調(diào)整的。二十世紀(jì)五十年代前期，分配去向主要是基層政權(quán)組織和鋼鐵、工礦、鐵路、交通、石油等工業(yè)戰(zhàn)線；五十年代中后期，分配去向主要是農(nóng)林、糧食、水利、地質(zhì)、核工業(yè)系統(tǒng)和農(nóng)墾戰(zhàn)線。六七十年代直到改革開放以前，主要安置到農(nóng)業(yè)、商業(yè)、物資、財(cái)貿(mào)系統(tǒng)以及國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校和工礦企業(yè)就業(yè)。(12)安徽省地方志編纂委員會(huì)：《安徽省志·人事志》，方志出版社1999年版，第164頁。退役戰(zhàn)士主要是原籍原業(yè)安置。家在農(nóng)村的，仍以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主；家住城市的，仍回城市安置。具備一定工作能力和專門技術(shù)的，勞動(dòng)、人事部門在分配、介紹員工時(shí)，給予優(yōu)先就業(yè)權(quán)；參軍時(shí)為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、工礦、企業(yè)職工的，由原單位接收；參軍前有其他社會(huì)職業(yè)的，恢復(fù)原有的職業(yè)；對(duì)原企業(yè)職工現(xiàn)在該企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)或改組的，按照“行業(yè)歸口”原則安置。(13)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會(huì)出版社2014年版，第65頁。

4.以謀生立業(yè)為目標(biāo)，明確了退役軍人的資助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)退役軍人發(fā)放物資補(bǔ)償、生產(chǎn)資助及醫(yī)藥費(fèi)、路費(fèi)等。在部隊(duì)中一般發(fā)放醫(yī)藥費(fèi)、路費(fèi)和衣物，其他相關(guān)的物資補(bǔ)償和生產(chǎn)資助由地方安置機(jī)構(gòu)發(fā)放。物資發(fā)放一般是根據(jù)上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合民主評(píng)議來確定具體人員的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

改革開放以后的退役軍人就業(yè)安置政策的主要特征是市場調(diào)節(jié)和積極就業(yè)。所謂市場調(diào)節(jié)，即適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求，在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，就業(yè)安置方式為勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合。自1980年開始，我國的就業(yè)政策開始從“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)模式向多元就業(yè)模式轉(zhuǎn)變。(14)謝秀軍、陳躍：《新中國70年就業(yè)政策的變遷》，《改革》2019年第4期。所謂積極就業(yè)，即順應(yīng)我國就業(yè)形勢呈現(xiàn)出的體系化、多樣化、法制化特點(diǎn)，逐步建立起以“就業(yè)促進(jìn)、就業(yè)扶持、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”為內(nèi)容的就業(yè)政策體系。從黨的十六大開始，我國的就業(yè)政策目標(biāo)從增加勞動(dòng)量、降低失業(yè)率，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾哔|(zhì)量就業(yè)和更充分就業(yè)。

就業(yè)制度的創(chuàng)新需要社會(huì)保障制度的支持。2007年黨的十七大報(bào)告指出，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活。2008年十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出要“深化退役軍人安置制度改革”(15)溫家寶：《政府工作報(bào)告——2008年3月5日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，新華社2008年3月19日。。2001年，《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》(中發(fā)﹝2001﹞3號(hào))規(guī)定，轉(zhuǎn)業(yè)干部為團(tuán)職或營職滿20年軍齡可以自主擇業(yè)并領(lǐng)取退役金，以計(jì)劃分配和自主擇業(yè)相結(jié)合的方式安置。2011年，國務(wù)院和中央軍事委員會(huì)頒布的《退役士兵安置條例》規(guī)定，義務(wù)兵和服現(xiàn)役不滿12年的士官退出現(xiàn)役的，由人民政府扶持自主就業(yè)。自主擇業(yè)由部隊(duì)發(fā)給一次性退役金，一次性退役金由中央財(cái)政專項(xiàng)安排；地方人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。至此，我國退役軍人就業(yè)安置政策由計(jì)劃安置到市場調(diào)節(jié)、由統(tǒng)包統(tǒng)配到積極就業(yè)的轉(zhuǎn)型基本完成。

三、70年來退役軍人就業(yè)安置制度轉(zhuǎn)型前后的比較分析

回顧70年的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，中國的退役軍人就業(yè)安置制度有接續(xù)有發(fā)展，圍繞著社會(huì)發(fā)展和實(shí)際需求，制度的革新與完善是不變的主題。

(1)安置模式：從單一層次到多層次并舉。改革開放前的退役軍人就業(yè)安置制度，提供的只是國家單一層次的制度安排，即服從國家計(jì)劃、統(tǒng)包統(tǒng)配。改革開放后，退役軍人就業(yè)安置制度逐漸走向多層次：既可以安排工作，又可以自主擇業(yè)；既可以推薦就業(yè)、優(yōu)先就業(yè)，又可以參加教育培訓(xùn)、提升學(xué)歷；既可以貨幣安置，也可以在部隊(duì)退休；既有國家政策保障，又有社會(huì)保障。就業(yè)促進(jìn)、就業(yè)扶持、社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)相互補(bǔ)充的退役軍人就業(yè)安置制度體系的形成，得益于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的強(qiáng)大物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。

(2)制度體系：由未成體系到體系完善。改革開放前的退役軍人就業(yè)安置僅僅是一種國家治理的探索，相關(guān)文件往往是問題倒逼而出臺(tái)的，還未成體系。例如僅1950—1957年，軍地聯(lián)合或單獨(dú)下發(fā)的國家級(jí)文件及說明即達(dá)97個(gè)，平均每年下發(fā)14個(gè)文件，頗可說明問題。如果說制度化是國家治理能力現(xiàn)代化的基本表征，那么治理就是用規(guī)則和制度來協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化和促進(jìn)組織發(fā)展的目的。(16)李維安、郝臣編：《公司治理手冊》，清華大學(xué)出版社2015年版，第315頁。以1987年12月12日《退伍義務(wù)兵安置條例》的頒布為標(biāo)志，當(dāng)代中國軍人退役安置制度體系正式形成。(17)羅平飛：《當(dāng)代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會(huì)出版社2014年版，第77頁。中央和地方陸續(xù)修訂或者頒布的一系列與軍人退役安置有關(guān)的法律、法規(guī)和政策共同構(gòu)成了當(dāng)代中國退役安置制度的初步體系。以2018年退役軍人事務(wù)部的成立和《退役軍人保障法》立法程序的正式啟動(dòng)為標(biāo)志，當(dāng)代中國軍人退役安置制度體系已基本完善。

(3)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助：由全國統(tǒng)一到地區(qū)多樣。在改革開放以前，國家對(duì)退役軍人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助或生產(chǎn)資助金標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的。如1950年《關(guān)于人民解放軍一九五○年的復(fù)員工作的決定》中，按照職務(wù)等級(jí)和軍齡年限規(guī)定了發(fā)放衣料補(bǔ)助布的標(biāo)準(zhǔn)。1953以后的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)軍人一般按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生產(chǎn)資助糧、資助金等。這些標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)包統(tǒng)配的公平原則。改革開放后，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物質(zhì)財(cái)力逐漸出現(xiàn)差異，對(duì)退役軍人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助也有所差別。這種差別體現(xiàn)了政策的靈活性，更加符合各地實(shí)際。

四、退役軍人就業(yè)安置制度的歷史貢獻(xiàn)和經(jīng)驗(yàn)

(一)退役軍人就業(yè)安置制度的歷史貢獻(xiàn)

1.制度有效保障了國防和軍隊(duì)建設(shè)。退役軍人的就業(yè)安置不僅是退役軍人自己和家人的牽掛，也是現(xiàn)役軍人的重要關(guān)切。長期以來退役軍人就業(yè)安置的順利進(jìn)行，對(duì)穩(wěn)定部隊(duì)兵源和戰(zhàn)斗力，保證國家軍力的持續(xù)增長，發(fā)揮了不可估量的作用?？梢哉f，它事關(guān)國家和平安寧與穩(wěn)定發(fā)展，事關(guān)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化。

2.制度較好保障了退役軍人群體的工作和生活。70年來，5700萬退役軍人享受了國家提供的多方面福利，持續(xù)受到黨和政府的關(guān)懷和關(guān)注，生活質(zhì)量和各項(xiàng)保障水平不斷提高。

3.制度為國家和社會(huì)提供了大量的人才資源。退役軍人普遍具有較強(qiáng)的組織紀(jì)律觀念、較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力、組織能力和一定的技能特長，具有較高的思想覺悟、過硬的意志品質(zhì)和吃苦耐勞的精神，他們在中國特色社會(huì)主義建設(shè)的各條戰(zhàn)線，發(fā)揮了重要的人力資源保障作用。

(二)退役軍人就業(yè)安置制度的歷史經(jīng)驗(yàn)

1.黨和政府的關(guān)心和重視是做好退役軍人就業(yè)安置工作的關(guān)鍵。從中央復(fù)員委員會(huì)、中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)、國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組、國務(wù)院退伍軍人和軍隊(duì)退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組等，到各地成立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，都由政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部總負(fù)責(zé)。每年軍人退役工作之前，國務(wù)院、中央軍委和地方政府都專門部署工作，提出要求，通告各行業(yè)、企業(yè)。

2.黨和政府各級(jí)、各部門的大力配合和密切協(xié)作是做好退役軍人就業(yè)安置工作的保證。在改革開放以前，計(jì)劃、勞動(dòng)、公安、人武等部門都積極協(xié)助人事、民政部門進(jìn)行工作；在改革開放以后，國有、集體、私營等各種所有制企業(yè)在退役軍人就業(yè)安置中發(fā)揮了重要作用。

3.中國特色社會(huì)主義的蓬勃發(fā)展和偉大成就是退役軍人就業(yè)安置制度探索的有力支撐。任何一項(xiàng)制度的改革和探索都需要相應(yīng)制度的配套和財(cái)力支持。社會(huì)主義的制度優(yōu)勢、國家強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、完善的社會(huì)保障制度、充滿活力的市場經(jīng)濟(jì)等，不僅是退役軍人就業(yè)安置工作改革創(chuàng)新的動(dòng)力，也是有效保障。

4.做好退役軍人的思想政治教育與解決好實(shí)際問題、歷史遺留問題相結(jié)合是做好退役軍人就業(yè)安置工作的有效方法。在改革開放以前，對(duì)退役軍人專門的思想政治教育少則2—3個(gè)月，多則半年；從1953年起，轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)教育以文化教育為主，一般為2年左右。(18)參見王眾：《新中國建立初期山東省軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的教育培訓(xùn)》，《中共黨史研究》2006年第6期。改革開放以后，退役軍人就業(yè)安置工作的實(shí)踐證明，思想政治工作做得好，就業(yè)安置工作就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題，保證較高的工作質(zhì)量。