論環(huán)境公益訴訟的利益屬性

武麗君

（山西大同大學(xué)法學(xué)院，山西 大同 037000）

2014年4 月24 日修訂后的環(huán)保法第58 條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的、專門從事環(huán)境保護(hù)活動、并且連續(xù)五年沒有違法記錄的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。該條明確界說了提起環(huán)境公益訴訟的范圍和起訴主體的資格。雖說限制環(huán)境公益訴訟的起訴條件被解決了，但是由于此條規(guī)定過于籠統(tǒng)，一度被學(xué)界和實務(wù)界稱為“原則性”條款。對于環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的社會公共利益范圍的界定以及圍繞社會公共利益理解環(huán)境公益訴訟爭議頗多。本文擬從現(xiàn)有的法律規(guī)定，試圖從環(huán)境污染、破壞生態(tài)的利益歸屬的角度為切入點探討環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象及它們之間的關(guān)系，厘清環(huán)境公益訴訟運行邏輯，嘗試闡釋自己的一孔之見。

一、利益關(guān)系是環(huán)境公益訴訟的核心

環(huán)境公益訴訟的邏輯起點就是公共利益的損害，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的公共利益是什么，現(xiàn)有環(huán)保法以及相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋并沒有明確說明，從而導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟常常出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象。究其原因，導(dǎo)源于環(huán)境公益訴訟的利益關(guān)系不清楚，因此利益關(guān)系是環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)，也是核心內(nèi)容。依據(jù)環(huán)保法第58 條規(guī)定，凡是因環(huán)境污染、破壞生態(tài)所遭受的利益損害均有可能是環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的對象。換句話說，因環(huán)境污染、破壞生態(tài)所遭受的利益損害并不全是環(huán)境公益訴訟中的保護(hù)利益范圍內(nèi)。因為環(huán)境公益訴訟是一種新型的訴訟模式，它是為了突破傳統(tǒng)的私益訴訟模式的“瓶頸”而孕育出來的。傳統(tǒng)的法律框架下能夠解決的“公共利益”，嚴(yán)格意義上說并不屬于環(huán)境公益訴訟的范疇內(nèi)。環(huán)境公益訴訟中所保護(hù)的利益基礎(chǔ)應(yīng)該是“公共的”，是完全排除傳統(tǒng)私益訴訟的。

所以從法律保護(hù)利益的角度觀察，環(huán)境公益訴訟的運行邏輯是發(fā)現(xiàn)一些“公共的”利益需要保障，進(jìn)而把“公共的”利益納入范疇內(nèi)，并將“公共的”利益進(jìn)行界定并承認(rèn)。同時也要考慮其它已經(jīng)被承認(rèn)的利益，從而通過司法或者行政手段保護(hù)這些利益。所以是承認(rèn)了這些利益并且肯定了它們，才會想出保障它們的方法。故對于環(huán)境公益訴訟首當(dāng)其沖是要弄明白它所要保護(hù)的利益以及相關(guān)利益之間關(guān)系問題。筆者沿著環(huán)境公益訴訟過程中的利益歸屬的思路去探尋在不損耗社會整體利益的條件下，使得環(huán)境公益訴訟中所涉及的各種利益沖突和利益重迭得到妥善解決或者達(dá)到一個利益平衡，并基于此尋求環(huán)境公益訴訟的利益保護(hù)尺度。

二、個人利益的實現(xiàn)對環(huán)境公益訴訟利益的阻卻

環(huán)境的污染、生態(tài)的破壞直接影響個人生活并以損害個人利益而提出的主張，傳統(tǒng)民事訴訟法完全可以解決。民訴法第119 條規(guī)定“原告是與本案直接有厲害關(guān)系的公民、法人和組織”方可提起民事訴訟。所以，根本上為了個人利益提起的環(huán)境訴訟，或者那種“主觀上為個人，客觀上為別人”的環(huán)境訴訟完全可以在傳統(tǒng)的私益訴訟內(nèi)解決，大可不必另起爐灶，重新構(gòu)建一個環(huán)境公益訴訟制度。這就是我國學(xué)者說的從字面上理解的公益訴訟，即侵犯了社會個體或社會共同體未來既得的利益，依法授權(quán)的公民、組織、國家機(jī)關(guān)提起的訴訟。[1](P148)也就是說，一類是侵犯了個體的利益，可通過傳統(tǒng)的私益訴訟獲得救濟(jì)；另一種是侵犯了社會共同體的利益。社會共同體的利益既有個人利益，也有社會共同體全體成員的共同利益，這其間環(huán)境訴訟中個人的利益與社會共同體的利益存在包含關(guān)系，只要是社會共同體的利益受到損害，即可為個人利益提起侵權(quán)之訴，也可以為社會共同體的利益提起侵權(quán)之訴，因為二者利益一般是重合狀態(tài)，也被我國學(xué)者稱為“環(huán)境眾益之訴”。[2]進(jìn)一步說，此處的社會共同體的利益由于已包含了個體的利益，雖說是社會共同體的利益，但是這里的社會共同體的利益往往是可以確定為特定人數(shù)的利益，就算個體不為自己的利益提起環(huán)境訴訟，也是可以通過傳統(tǒng)的私益訴訟中“代表人訴訟制度”解決環(huán)境所帶來的侵權(quán)問題。法律依據(jù)是我國民訴法53 條規(guī)定“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人訴訟?！贝砣嗽V訟制度的規(guī)定完全有能力處理特定多數(shù)人的利益，使其得到法律上的救濟(jì)。因而特定多數(shù)人的利益雖有一些“公共利益”的特征，但此“公共利益”的救濟(jì)仍然是傳統(tǒng)的私益訴訟救濟(jì)方式，沒有必要多此一舉把它硬行拽入環(huán)境公益訴訟范疇內(nèi)。因此，一定要明白一點，環(huán)境公益訴訟中的公共利益的理解是在環(huán)境公益訴訟的原理中剖析，脫離了這個條件，有可能出現(xiàn)胡亂模仿、不從主觀實際出發(fā)考慮問題的現(xiàn)象，結(jié)果必然適得其反。

綜上所述，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)破壞所觸及的個人利益、特定多數(shù)人的利益雖波及公共利益或具備某些公共因子，但是由于都可以在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)能夠很好地處理個人利益與特定多數(shù)人的利益，就沒有必要另辟門戶，重新建構(gòu)一個環(huán)境公益訴訟制度來保護(hù)個人利益與特定多數(shù)人的利益。公益訴訟的新穎性就是在這里，即原告并非是為了自己的利益受到損害而提起的訴訟，而是為了法律規(guī)定的公共利益提起的訴訟。[1](P150)也就是說公益訴訟與傳統(tǒng)的訴訟的重要區(qū)別是原告割斷了與案件相關(guān)的利益聯(lián)結(jié)。例如：熟知的“電信費”、“如廁費”、“火車票漲價費”、“機(jī)票退票費”、“火車發(fā)票費”等個人壯舉令人萬分欽佩，同時也促進(jìn)了我國公益訴訟的發(fā)展。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種，它具備公益訴訟所有的屬性。因而，環(huán)境公益訴訟中的個人利益、特定多數(shù)人的利益由于沒有與案件利益相割裂，不符合公益訴訟的原理。所以，環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象不包括個人利益和特定多數(shù)人的利益。筆者認(rèn)為這就是為什么修改后的環(huán)保法并沒有把公民作為環(huán)境公益訴訟的主體資格之其中一種原因，而并不是一些學(xué)者所言，環(huán)保法58 條沒有規(guī)定公民的主體資格是為了“預(yù)防公民濫訴”。更何況新環(huán)保法第58 條實行以來，并沒有迎來環(huán)境公益訴訟的“春天”，反而是各地的環(huán)保法庭出現(xiàn)了“零受案率”[3]的尷尬局面，值得反思！

三、盧梭的公意論與環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象

環(huán)境公益訴訟司法實踐中，環(huán)境問題更多侵犯的是不特定多數(shù)人的利益。譬如：2015年發(fā)生的北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴江蘇中丹化工技術(shù)有限公司、泰州市沃愛特化工有限公司、泰興市橡膠化工廠環(huán)境污染責(zé)任糾紛案。這三家公司采用補(bǔ)貼一定款項的形式將廢酸交由另外六家公司處理，而六家公司又將廢酸交由無資質(zhì)處理廢酸的二被告處理，二被告將廢酸傾倒至如泰運河、古馬干河。雖說該案是針對環(huán)境污染的救濟(jì)，保護(hù)的是環(huán)境利益，但勢必也可以判斷出二河的環(huán)境污染直接損害居住在兩河流域的不特定多數(shù)人的利益。比如：人格利益（健康利益）、財產(chǎn)利益（河流中的魚蝦的死亡導(dǎo)致兩河漁戶的財產(chǎn)損失）、環(huán)境利益等。除了環(huán)境利益天生具有“公共利益”的屬性，它一定是環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的利益，無可非議。其他人格利益和財產(chǎn)利益本來就有“私益”屬性，由于涉及人數(shù)眾多，又似乎具有“公共利益”的屬性，就需要考慮傳統(tǒng)的法律制度是否可以解決利益問題。如果能夠解決，那自不必考慮公益訴訟；如果不能，就要考慮該利益的特殊性，是否具有環(huán)境公益訴訟的利益屬性。總歸一句話，對于兩河不特定多數(shù)人的利益，是否是環(huán)境公益訴訟所救濟(jì)的對象，取決于該利益是否具有“公共性”，因此需要對“公共利益”剝繭抽絲的剖析和嚴(yán)絲合縫的論證。公共利益是一個“羅生門”概念，盡管世界各國均意識到它的存在，卻沒有一個放之四海皆準(zhǔn)的法律定義。

正如臺灣學(xué)者陳新民教授所闡釋的，公法學(xué)所討論的公共利益概念著重圍繞“公共”的概念而不是圍繞利益的概念。[4](P65)歷史上以“公共”為基石闡釋“公共利益”概念，以盧梭的公意論為代表。因此理解盧梭的公共利益理論對于不特定多數(shù)人利益是否屬于環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象可以起到一個借鑒和斷定作用。

盧梭認(rèn)為公意永遠(yuǎn)是公正的，而且始終以公共利益為依托。“社會的治理只應(yīng)建立在這一公共利益基礎(chǔ)之上”。[5](P21)在盧梭眼里，主權(quán)是公意的行使，公意考慮的是公共利益，因此，只有公意才具有合法性和正當(dāng)性。所以一個完美的國家，以保護(hù)公共利益為宗旨，個體利益應(yīng)當(dāng)是沒有任何地位的。最重要的是公共利益并不是簡單的個體利益總和，而是個體利益之間對立造成的，個體利益的對立使它們之間互相沖突，在沖突的過程中，人們可以感覺到公共利益的存在，否則人們是感覺不到公共利益的存在的。盧梭的意思是說眾多的個體利益彼此之間互相沖突，利益在沖突的過程相互抵消，沖突抵消后剩余的利益就是公共利益。即“阿讓松先生說：每個利益都有不同的原則。兩個個別利益之所以能存在一起，那是它們與第三個利益對立造成的?！盵5](P61)在盧梭看來，由于個人存在自私自利的本性，因此盧梭認(rèn)為個人利益存在一定的危險性，它具有破壞公共利益的動機(jī)和行為，所以要將不同的個人利益互相抵消，不能讓它在政治活動中發(fā)揮作用，只有讓社會中每個個體都參與政治活動，個人的利益才會互相抵消，才會產(chǎn)生抵消后的剩余利益，即公意，也就是公共利益。

如此一來，盧梭的公共利益是建立在個人利益之上，是與個人利益迥然不同的利益。盧梭說：“一種意志若成為普遍意志。它并非總是要得到全體一致的同意，但所有的票數(shù)都要得到統(tǒng)計。在形式上排除了哪一票都將破壞這種普遍性?！盵5](P86)依據(jù)盧梭的意思，社會個體每個人都有參與公共利益的產(chǎn)生、斷定、保護(hù)的權(quán)利。任何人都不會作壁上觀，皆須要參預(yù)涉及公共利益的所有活動過程中。因為只要排除一個個體就會“在形式上排除了哪一票都將破壞這種普遍性”。[5](P120)其實盧梭的公共利益反映的是個人在社會生存的兩個維度，第一個維度是個人首先滿足自己的需求——向社會索得自己的利益；第二個維度是作為社會主體一員——自為存在物的存在。所以任何人要想在社會生存都必須滿足兩個維度，而第二個維度人作為社會存在物的必備條件就是公共利益的維護(hù)。

概而言之，依照盧梭的公共利益概念，環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是社會全體成員的利益，強(qiáng)調(diào)的是公共性特征，也就是說，提起環(huán)境公益訴訟的主體不管是個人、組織或者是代表國家的機(jī)關(guān)都是大公無私的，完全是為了社會全體成員的利益著想，不能摻雜一絲私益，是以排除了私益，肯定了環(huán)境公益訴訟的原告是與訴爭沒有直接利益關(guān)系。強(qiáng)調(diào)了環(huán)境公共利益實現(xiàn)過程中每個利益?zhèn)€體的積極作用，鼓勵每個利益?zhèn)€體積極參與環(huán)境公共利益的實現(xiàn)，并為公共利益的實現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任。筆者贊同以盧梭的公共利益觀念，確定環(huán)境公益訴訟保護(hù)的利益。

現(xiàn)代德國學(xué)者洛厚德認(rèn)為公共利益就是任何人的利益，不必是所有人的利益，他采用“地域基礎(chǔ)”為標(biāo)準(zhǔn)，就是指一定地域范圍內(nèi)大多數(shù)人的利益或者許多人的利益就是公共利益。[4](P126)另外，德國學(xué)者紐曼提出的“不確定多數(shù)人”理論，他以人數(shù)多寡的方式?jīng)Q定是否屬于公共利益的范圍內(nèi)，假設(shè)不確定多數(shù)人獲得了利益，就是公益。[4](P165)不確定多數(shù)人的利益與不特定多數(shù)人的利益內(nèi)涵基本上是一致的，因此按照上述“公共利益”的理論，不特定多數(shù)人的利益在環(huán)境訴訟中具體指的是“大多數(shù)人的利益”或者是“許多人的利益”，盡管不是包含“所有人的利益”，仍屬于公共利益。那么環(huán)境公益訴訟救濟(jì)對象包括不特定多數(shù)人的利益。該理論符合現(xiàn)代民主制度，實行少數(shù)服從多數(shù)的理念，屬于現(xiàn)代社會通用的圭臬。

四、環(huán)境公共利益的實現(xiàn)

環(huán)保法第58 條其實明確劃定了環(huán)境公益訴訟保護(hù)利益的界限以及環(huán)境公益訴訟所承認(rèn)的利益是“社會利益”。而我國很多學(xué)者把“國家利益”界定為環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的對象，顯然不符合環(huán)保法第58 條的立法意圖。筆者也認(rèn)為，國家利益的概念與環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的利益本體是不同的，不應(yīng)把國家利益作為環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象。

一是從字面意思上解釋，環(huán)保法第58 條明確規(guī)定保護(hù)的是社會公共利益，強(qiáng)調(diào)“社會”二字，從社會發(fā)展的歷史長河的經(jīng)驗上觀察，社會的概念與國家的概念是不同的，社會的發(fā)展早于國家的，社會的外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越國家的外延，含糊的將國家＝社會，是以偏概全，不夠嚴(yán)謹(jǐn)。二是國家利益≠公共利益，環(huán)境訴訟中的公共利益是個體利益沖突抵消后的剩余利益，公共利益一般是放在社會里說，而不是放在國家里說，因為國家在社會中是一個特殊主體，特殊在擁有環(huán)境資源總量不一樣，可以說環(huán)境資源全歸國家所有——現(xiàn)代法治國家通常利用法律手段實現(xiàn)。社會中除了國家外，任何一個利益體都沒有實力完全擁有環(huán)境資源，因為國家利益有國家機(jī)器（就是強(qiáng)力）做后盾，國家有縱向的利益權(quán)威。所以若是將國家利益看成環(huán)境公益訴訟保護(hù)的利益，那么就沒有公共利益和私益了。國家利益就是公共利益，國家利益就是私益，形成利益專制，不符合現(xiàn)代民主體制。比如幾乎所有國家的法律都有這樣的規(guī)定，即遇到國家認(rèn)定的“緊急狀態(tài)”，國家可以實施特殊管制，不受法律的約束。具言之，如果出現(xiàn)所謂的“緊急狀態(tài)”，國家為了戰(zhàn)略需求或經(jīng)濟(jì)需求等等，或者姑妄言之，瘋狂攫取環(huán)境利益，而該行為即使損害了全體社會的利益，社會中其他利益體可以提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境利益或所有人的利益嗎？答案毋庸贅述。所以說，存在國家的社會中，由于利益保護(hù)手段差距太大，國家利益又往往高于公共利益。因此如果環(huán)境問題真影響到國家利益，國家有辦法救濟(jì)，不會僅僅依托在環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)。綜上，筆者認(rèn)為國家利益并不適合成為環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象。

此外，筆者更傾向與社會自治制度，社會主義國家的法的作用，應(yīng)先是社會的意志，再上升到國家意志。因此環(huán)境公益訴訟應(yīng)首要保護(hù)的的是社會利益，環(huán)保法第58 條的規(guī)定體現(xiàn)了立法者的聰慧：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可提起環(huán)境公益訴訟。此條定位在“社會公共利益”、“社會組織”，而沒有定位在“國家利益”、“國家組織”，就是想要駕起一座橋梁，讓國家利益逐漸回歸到社會利益。一言以蔽之，利益關(guān)系是環(huán)境公益訴訟的核心內(nèi)容，厘清環(huán)境公益訴訟中的利益關(guān)系，方能尋求環(huán)境公益訴訟原理，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境公益訴訟制度。