湖北省濕地保護(hù)立法思考

錢慶 雷正玉

摘要：指出了湖北濕地資源豐富，必須全面加強(qiáng)湖北濕地保護(hù)，完善濕地保護(hù)的相關(guān)地方性法規(guī)是踐行“長(zhǎng)江大保護(hù)”理念和“兩山”理論的重要舉措，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗湖北和重要保障。湖北濕地保護(hù)立法應(yīng)結(jié)合湖北實(shí)際，以制定省級(jí)《濕地保護(hù)條例》為核心，完善配套制度與實(shí)施機(jī)制，逐步形成省級(jí)完整的濕地保護(hù)體系。分析了湖北省制定濕地?fù)?dān)保護(hù)法的必要性，提出了湖北省濕地專門法的立法思路，以期提供參考。

關(guān)鍵詞：濕地保護(hù);立法;湖北

中圖分類號(hào)：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2019）17-0090-02

1 引言

湖北省地處長(zhǎng)江流域中段，生態(tài)地位非常重要，擁有豐富并具有特殊性的濕地資源，絕大多數(shù)濕地資源支撐人類的生產(chǎn)生活。湖北的江漢平原是漁業(yè)資源極其豐富的區(qū)域。如洪湖魚種類豐富多樣，是我國(guó)淡水魚類重要產(chǎn)地之一，洪湖常年魚產(chǎn)量超過(guò)30萬(wàn)kg，占湖北省全省產(chǎn)量一半以上。洪湖及周邊還有種類繁多的水生植物，其中有許多也成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入來(lái)源，當(dāng)?shù)氐娜藗冇幸院樯臍v史。將濕地作為生產(chǎn)資料發(fā)展的生產(chǎn)生活問(wèn)題是在湖北實(shí)施濕地保護(hù)時(shí)必須要考慮的一項(xiàng)重要問(wèn)題。

濕地的合理利用要納入濕地保護(hù)立法，在法規(guī)的條款設(shè)計(jì)中除了要有限制性的規(guī)定外，還應(yīng)該有倡導(dǎo)條款，倡導(dǎo)在不破壞濕地的前提下，對(duì)濕地進(jìn)行適度開發(fā)利用，同時(shí)應(yīng)該有保障性的條款，保障實(shí)施濕地保護(hù)后周邊人們的生活水平不因濕地保護(hù)而降低。綜合考慮這些問(wèn)題，湖北省的濕地立法雌度會(huì)加大，結(jié)合湖北省實(shí)際，對(duì)湖北省濕地立法有以下幾點(diǎn)思考。

2湖北省制定濕地保護(hù)專門法的必要性

在大力推進(jìn)生態(tài)文明建沒的時(shí)代潮流下，環(huán)境保護(hù)已成為大家關(guān)心的熱點(diǎn)和重大問(wèn)題，

2.1 解決原有管理體制的不足

國(guó)家的行政管理體制上經(jīng)歷了多次變革，湖北省的濕地管理行政體制也相應(yīng)變化，許多事務(wù)有從中央到地方自上而下的直接管理，也有由地方政府部門直接管理的部分。濕地的概念沒有明確前的行政管理體制將濕地分割開來(lái)，一塊濕地的管理事務(wù)涉及到諸多行政管理部門，如環(huán)境保護(hù)管理部門、林業(yè)管理部門、農(nóng)業(yè)管理部門、水產(chǎn)管理部門、水利管理部門、土地管理部門等，許多濕地還地跨多個(gè)行政區(qū)域。湖北省實(shí)施的是“分部門實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)”的濕地管理體制，“分部門實(shí)施”方面主要是職責(zé)不清、職能交叉的問(wèn)題，“綜合協(xié)調(diào)”方面則主要是“有協(xié)調(diào)責(zé)任、無(wú)協(xié)調(diào)權(quán)利”的問(wèn)題[1]

這種管理體制，使部門之間存在較多的矛盾，例如：許多濕地通常由水產(chǎn)部門管轄水產(chǎn)養(yǎng)殖?！吨腥A人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第七條規(guī)定“國(guó)務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管全國(guó)陸生、水生野生動(dòng)物管理工作。省、自治區(qū)、直轄市政府林業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生動(dòng)物管理工作。自治州、縣和市政府陸生野生動(dòng)物管理工作的行政主管部門，由省、自治區(qū)、直轄市政府確定。縣級(jí)以上地方政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)水生野生動(dòng)物管理工作?！边@樣水產(chǎn)部門和林業(yè)部門便會(huì)產(chǎn)生矛盾，林業(yè)部門管理的陸生野生動(dòng)物水禽到濕地生活并且以吃魚為生，這種情況下濕地及水禽的保護(hù)就很難落實(shí)。

近些年來(lái)，湖北省各部門依據(jù)各自的職能和目標(biāo)制定的與濕地有關(guān)的法律法規(guī)雖然很多，涉及的部門有環(huán)境保護(hù)管理部門、林業(yè)管理部門、農(nóng)業(yè)管理部門、水產(chǎn)管理部門、水利管理部門、土地管理部門等多個(gè)部門，但各部門由于自身的職責(zé)不同，立法的目標(biāo)不同，現(xiàn)行濕地保護(hù)相關(guān)法有的存在矛盾，相互之間很難補(bǔ)充和銜接，共同保護(hù)濕地資源的合力難以形成。因此湖北省需制定一部專門的濕地保護(hù)法規(guī)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共利益與經(jīng)濟(jì)利益、各管理部門、各產(chǎn)業(yè)、開發(fā)利用與保護(hù)改善、政府與公眾之問(wèn)關(guān)系的濕地保護(hù)專門法。

2.2湖北濕地專門法的立法時(shí)機(jī)已成熟

湖北省濕地保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，過(guò)度圍墾導(dǎo)致天然濕地面積銳減，大量工業(yè)與生活廢水、污水肆意排放導(dǎo)致濕地水質(zhì)急劇惡化。針對(duì)湖北省濕地生態(tài)系統(tǒng)退化、濕地資源萎縮和破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)，2006年湖北省林業(yè)廳向省政府法制辦提交了《湖北省濕地保護(hù)條例（草案）》，該草案在省政府常務(wù)會(huì)議上未獲得通過(guò)，這說(shuō)明當(dāng)時(shí)的立法時(shí)機(jī)還不成熟。全國(guó)已有多個(gè)省、自治區(qū)和直轄市（港、澳、臺(tái)除外）人大制定了全省范圍內(nèi)適用的地方性濕地保護(hù)條例。其中有地方濕地條例是作為“應(yīng)急”而頒布的，由于沒有進(jìn)行科學(xué)規(guī)范論證，存在著諸多問(wèn)題[2]。因此把握立法時(shí)機(jī)十分重要。

通常判斷一個(gè)法規(guī)制定的時(shí)機(jī)是否成熟，首先要考慮的是有關(guān)問(wèn)題是否客觀存在，對(duì)這一社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也已基本統(tǒng)一。近幾年國(guó)家與地方加大對(duì)保護(hù)濕地的宣傳，濕地保護(hù)達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)效果明顯

國(guó)家和地方實(shí)施了一系列濕地保護(hù)與恢復(fù)工程項(xiàng)目建設(shè);世界自然基金會(huì)（WWF）和GEF等國(guó)際組織在湖北實(shí)施的“還長(zhǎng)江生命之網(wǎng)”、“匯豐與世界自然基金會(huì)氣候變化伙伴同行項(xiàng)目”、“加強(qiáng)湖北省境內(nèi)濕地保護(hù)體系統(tǒng)管理的有效性GEF項(xiàng)目”，對(duì)湖北省政府、部門及公眾濕地意識(shí)的提高起到了良好的推動(dòng)作用。目前，湖北省要加強(qiáng)濕地資源保護(hù)的意識(shí)也在全省得到了普及。筆者認(rèn)為，自黨的“十八大”以來(lái)，國(guó)家將生態(tài)文明建設(shè)擺在了突出地位，納入到“五位一體”的整體戰(zhàn)略布局中來(lái)，突顯國(guó)家建設(shè)美麗中國(guó)、生態(tài)中國(guó)的堅(jiān)強(qiáng)意志和信心。在國(guó)家建設(shè)大生態(tài)的大環(huán)境中，加上湖北省近些年濕地保護(hù)意識(shí)的提高，現(xiàn)階段湖北制定濕地保護(hù)專門法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

3 湖北濕地專門法的立法思路

3.1 專家牽頭，各方參與，主管部門組織協(xié)調(diào)的專門起草小組來(lái)起草

濕地涉及到多個(gè)行政管理部門的地方，各個(gè)管理部門代表各個(gè)利益團(tuán)體都會(huì)站在各自的立場(chǎng)強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利[3]。濕地立法的特殊性，在立法時(shí)需要認(rèn)識(shí)到濕地保護(hù)法規(guī)不是某個(gè)部門的法規(guī)，它可以由一個(gè)部門組織起草，但制定的內(nèi)容是社會(huì)公眾必須共同遵循的行為規(guī)范，相關(guān)行政管理部門在各自的責(zé)權(quán)范圍承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)。違反這個(gè)法規(guī)的，各個(gè)行政管理部門、司法部門都應(yīng)該依照自己的責(zé)權(quán)來(lái)進(jìn)行管理和查處。起草上要采用更加民主和科學(xué)的立法，要爭(zhēng)取社會(huì)更廣泛的參與。

成立以專家牽頭，各方參與，主管部門組織協(xié)調(diào)的專門起草小組來(lái)起草。這種做法的理由一是將相關(guān)法學(xué)理論運(yùn)用到立法實(shí)踐，遵循我同法制的基本原則，做到下位法與上位的統(tǒng)一，有針對(duì)性的解決地方的實(shí)際問(wèn)題，并且可以將法律研究的新成果引入法規(guī)的制定中，做好與國(guó)際法律的接軌;理由二是從地方實(shí)際出發(fā)客觀地處理好相關(guān)部門問(wèn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確各方職權(quán)職責(zé)，避免為局部利益影響濕地保護(hù)系統(tǒng)性的需要;理由三是從濕地專業(yè)與統(tǒng)籌管理角度組織起草，相關(guān)單位和部門可以避免矛盾，充分發(fā)揮主管理部門在組織過(guò)程中的主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)各部門和單位的積極性與參與度，為參與者提供良好地表達(dá)意見與建議的機(jī)會(huì)，發(fā)揮主導(dǎo)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，更好地做好各項(xiàng)服務(wù)工作。

3.2 縮小范圍，突出重點(diǎn)，特定地方有關(guān)部門組織起草

湖北省濕地保護(hù)專門法的制定在短期內(nèi)若難以完成，湖北濕地立法還可以縮小范圍，突出重點(diǎn)，針對(duì)重要濕地制定“一區(qū)一法”[4]，例如江西省先出臺(tái)《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》，再制定了全省的濕地保護(hù)專門法。先行制定本省某個(gè)地方、保護(hù)區(qū)或濕地公同的濕地保護(hù)法規(guī)，再制定全省的濕地保護(hù)專門法，并通過(guò)完善湖北濕地保護(hù)的配套制度與實(shí)施機(jī)制，形成湖北本省完整的濕地保護(hù)體系。

濕地立法的難度很大程度緣于我國(guó)行政管理體制的制約，多頭管理、利益問(wèn)題以及涉及面廣是主要原因。而湖北省濕地類形較多，各地濕地資源受助狀況也不盡一樣，管理體制也不一致?？s小立法保護(hù)的范圍，減少協(xié)調(diào)與調(diào)整的規(guī)模，立法難度會(huì)得到降低，需要出臺(tái)的法規(guī)也能縮短立法時(shí)間。雖然也還會(huì)有管理體制等方面的問(wèn)題，但是在一個(gè)局部解決總會(huì)比在全局解決要來(lái)得容易[5]。

無(wú)論是制定全省的濕地保護(hù)專門法，還是制定區(qū)域的保護(hù)法規(guī)，無(wú)論是由地方組織起草法規(guī)草案，還是主管部門組織起草法規(guī)草案，省級(jí)主管部門都應(yīng)該積極組織協(xié)調(diào)，給予指導(dǎo)，充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，地方也應(yīng)與省級(jí)主管部門積極溝通。

4結(jié)語(yǔ)

在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代潮流下，環(huán)境保護(hù)已成為大家關(guān)心的熱點(diǎn)和重大問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)立法法》于2015年將地方立法權(quán)進(jìn)行了擴(kuò)充，地方環(huán)境立法開啟了新的發(fā)展階段。為更好地推動(dòng)我圍濕地保護(hù)，濕地保護(hù)立法應(yīng)遵循地方環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)，加大立法力度，及時(shí)完善補(bǔ)充。湖北省濕地資源豐富，充分利用湖北濕地保護(hù)實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，大膽進(jìn)行濕地保護(hù)立法創(chuàng)新，創(chuàng)新濕地保護(hù)的綜合管理體制，明確濕地保護(hù)責(zé)任主體及權(quán)責(zé)，為保護(hù)好綠水青山與美麗家同做出應(yīng)有努力。

參考文獻(xiàn)：

[1]龍耀，中國(guó)濕地保護(hù)管理體制的贏法完善探索[C]//湖北省科協(xié)健康湖泊與美麗中國(guó)——第三屆中國(guó)湖泊論壇暨第七屆湖北科技論壇論文集.武漢：湖北省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì).2013.

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[5]李明璞.談?wù)劃竦亓⒎ǖ乃悸穯?wèn)題[J].楚天主人.2006（2）：40.

收稿日期：2019-10-28

基金項(xiàng)目：湖北省GEF濕地項(xiàng)目（編號(hào)：201501-I.3.1）

作者簡(jiǎn)介：錢慶（1977 -）.女，副教授，主要從事法學(xué)、教育學(xué)研究。

通訊作者：雷正玉（1970 -）.女，教授，主要從事生態(tài)學(xué)、教育學(xué)研究。