認證認可在政府治理中的作用研究

吳昊 馬進

【摘要】 本文從服務(wù)政府履職、降低政府監(jiān)管成本、減少行政風險、促進資源優(yōu)化配置和政府職能轉(zhuǎn)變五個方面，討論了認證認可在政府治理中的作用，并從優(yōu)化政府監(jiān)管的角度，提出了促進認證認可發(fā)展的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 認證認可;政府治理;作用

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1674-4977.2019.06.001

Abstract： This article discusses the role of certification and accreditation in government governance from five aspects：servicing execution of government duty，reducing the cost of government regulation，reducing administrative risk，promoting the optimal allocation of resources and the transformation of government function. This article also puts forward policy suggestions to promote the development of certification and accreditation from the angle of optimizing government supervision.

Key words： certification and accreditation;government governance;role

習(xí)近平總書記指出“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。國家治理是總體治理，政府治理是國家治理的分支范疇和子領(lǐng)域。從一般意義上講，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理，其包含著政府對于自身、對于市場及對于社會實施的公共管理活動[1]。

為實現(xiàn)政府治理往往需要運用多種治理工具，傳統(tǒng)意義上講，政府治理工具多體現(xiàn)為政府使用權(quán)利實現(xiàn)政府單方意志。但在當今時代，隨著政府重新認識自己在治理中的地位和角色，政府治理運用的工具正日漸變得多元化[2]。政府治理更加注重發(fā)揮多方主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)多方的合作治理，這其中包含認證認可的第三方力量。

國際標準化組織出版的《產(chǎn)品監(jiān)管和市場監(jiān)督的原則與實踐》明確，認證認可是政府構(gòu)建產(chǎn)品監(jiān)管體系的關(guān)鍵要素，政府降低監(jiān)管成本、減少行政風險、優(yōu)化資源配置的有效手段。

1 認證認可是政府履職的助手

政府履職是指政府部門將擁有的職權(quán)和承擔的責任通過監(jiān)管、服務(wù)、執(zhí)法予以實施的方法、制度、過程和結(jié)果，政府履職的方式是多元的，也是復(fù)雜的[3]。通過引入認證認可方式，政府部門可以在履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、行政許可、市場監(jiān)管等職責時充分發(fā)揮第三方機構(gòu)的作用，從微觀技術(shù)評價活動中擺脫出來，變直接管理為間接管理，科學(xué)行使事權(quán)，提高行政績效。

以產(chǎn)品質(zhì)量管理為例，傳統(tǒng)上政府為履行產(chǎn)品質(zhì)量管理職能而使用的強制性的法規(guī)和命令，帶來管理手段僵硬、干預(yù)過度、監(jiān)管效率低下的弊端。而認證認可是社會通用的現(xiàn)代質(zhì)量管理手段，具有理論體系完備、實際基礎(chǔ)深厚、國際共識廣泛的優(yōu)勢，可有效提升產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量。1988年中國正式采用87版ISO 9000認證體系，30多年來ISO 9000認證體系在我國的廣泛實踐，為我國產(chǎn)品質(zhì)量提升發(fā)揮了巨大的作用。2014年開展的中國企業(yè)ISO 9001認證有效性調(diào)查表明，我國獲證企業(yè)的質(zhì)量滿意度高達98%[4]。

當前中國正處于由數(shù)量規(guī)模型發(fā)展向質(zhì)量效率型發(fā)展的轉(zhuǎn)變階段，供給體系的整體質(zhì)量水平不高，我國政府也充分認知到認證認可正逐步成為政府履行職責的重要助手。2017年6月，李克強總理在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上強調(diào)產(chǎn)品認證管理是市場經(jīng)濟條件下加強質(zhì)量管理、提高市場效率的制度安排，并要求對與消費者生活密切相關(guān)、通過認證能保障產(chǎn)品質(zhì)量安全的，一律轉(zhuǎn)為認證。

2 認證認可降低政府監(jiān)管成本

政府監(jiān)管是政府運用其特有強制力的行政行為，每一項政府監(jiān)管行為的背后都需要人財物的成本投入。此外還應(yīng)考慮到監(jiān)管本質(zhì)是對市場活動的干預(yù)。政府監(jiān)管應(yīng)尋求在最優(yōu)監(jiān)管強度下實現(xiàn)“監(jiān)管成本”和“監(jiān)管收益”的均衡，同時應(yīng)尋求實施有效監(jiān)管與優(yōu)化營商環(huán)境的平衡[5]。

借助認證認可的通行互認功能，能夠最大程度降低市場監(jiān)管成本，減少政府對市場活動的直接干預(yù)，這也是政府監(jiān)管改革的目標之一。在認證認可充分有效發(fā)揮作用的情況下，監(jiān)管部門可以實現(xiàn)由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由事中向事前、事后的前推后移，不必把精力放在對成千上億的微觀企業(yè)及產(chǎn)品上的監(jiān)管，而是通過事前認可、事后監(jiān)管，將監(jiān)管轉(zhuǎn)移到認證企業(yè)上，起到“四兩撥千斤”的效果。

以我國鐵路產(chǎn)品監(jiān)管為例，鐵路產(chǎn)品直接應(yīng)用于鐵路運輸，產(chǎn)品質(zhì)量安全敏感，我國產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)眾多，管理要求高，監(jiān)管壓力大。如主管部門對微觀企業(yè)及產(chǎn)品進行直接管理，則政府監(jiān)管成本相對高。目前我國對與鐵路產(chǎn)品采用認證管理模式，鐵路管理部門制定鐵路產(chǎn)品認證管理辦法，發(fā)布認證采信產(chǎn)品目錄，具備鐵路產(chǎn)品認證資質(zhì)的認證機構(gòu)對列入目錄的鐵路產(chǎn)品實施認證，鐵路產(chǎn)品應(yīng)用部門采信產(chǎn)品認證結(jié)果[6]。截止2016年6月，我國共有鐵路產(chǎn)品及體系認證機構(gòu)142家、檢驗檢測機構(gòu)247家，累計向國內(nèi)外鐵路產(chǎn)品供應(yīng)商發(fā)放認證證書1.2萬余張，高效的監(jiān)管模式有效的保證了鐵路產(chǎn)品質(zhì)量安全，也促進了我國鐵路產(chǎn)業(yè)的國際化發(fā)展，帶動相關(guān)項目和技術(shù)標準走出去[7]。鐵路產(chǎn)品引入認證認可，將原本直接作用于廣大生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管要求，轉(zhuǎn)移到數(shù)量有限的認證機構(gòu)上，減少政府對市場活動的直接干預(yù)，大大降低政府的監(jiān)管成本，是運用認證認可降低政府監(jiān)管成本的成功實踐。

3 認證認可減少行政風險

任何行為均可能引發(fā)特定的危害，政府的行政行為也不例外，尤其是行政機關(guān)活動方式具有多樣性、專業(yè)性、靈活性等特點。近年來，隨著法治政府建設(shè)的推進、社會監(jiān)督的拓展，以及行政相對人法律意識的大幅提升，行政機關(guān)在從事社會公共管理過程中的行政風險也急劇增加。

造成行政風險的原因是多樣且復(fù)雜的，其中一個多發(fā)的原因是政府在社會經(jīng)濟活動中的角色定位不明，總讓人覺得“政府的手”閑不住。政府這種既當“裁判員”又當“運動員”的現(xiàn)象，特別是在行政審批、政府采購、執(zhí)法領(lǐng)域，往往帶來行政行為制度性的風險。規(guī)制政府因角色定位不明帶來的行政風險，可以引入認證認可作為第三方力量，政府將“運動員”角色轉(zhuǎn)移給市場認證主體，轉(zhuǎn)而專心當好維護規(guī)則的“裁判員”，從源頭上降低行政風險，提高政府行政行為的科學(xué)性、公信力。

在政府采購領(lǐng)域，我國政府就做出了積極探索。原國家質(zhì)檢總局副局長、國家認監(jiān)委主任孫大偉曾發(fā)表文章指出要“在市場監(jiān)管、政府采購、公共服務(wù)等領(lǐng)域制定政府購買第三方檢測認證服務(wù)、政府績效第三方評估等政策?！?019年2月，財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布通知，決定對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品實施品目清單管理，依據(jù)品目清單和認證證書實施政府優(yōu)先采購和強制采購，逐步擴大節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品認證機構(gòu)范圍，同時發(fā)布認證機構(gòu)和獲證產(chǎn)品信息。2019年3月，市場監(jiān)管總局發(fā)出通知，決定擴大參與實施政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品認證機構(gòu)范圍。2019年4月，市場監(jiān)管總局發(fā)布公告，17家認證機構(gòu)獲準參與實施政府采購節(jié)能產(chǎn)品認證，4家認證機構(gòu)獲準參與實施政府采購環(huán)境標志產(chǎn)品認證。

在政府采購領(lǐng)域，引入認證作為第三方力量參與，將在采購過程中原本為政府承擔的部分行為轉(zhuǎn)至認證機構(gòu)，分散了政府在采購過程中在標準制定、產(chǎn)品中標、后續(xù)驗收等環(huán)節(jié)的行政風險，政府可用較小的成本將行政的重心轉(zhuǎn)為加強對認證實施情況的監(jiān)督管理上，專心當好“裁判員”。

4 認證認可促進資源優(yōu)化配置

市場在資源配置中起決定性作用，市場交易從本質(zhì)上說是一種互信行為，信任缺乏將嚴重影響市場活動的效率。認證認可誕生于市場經(jīng)濟自發(fā)要求，其屬性就是傳遞信任，可以向消費者、企業(yè)傳遞真實信息，有效打破信息不對稱，引導(dǎo)微觀資源配置的優(yōu)化。此外在宏觀方面，運用認證認可手段也可以有效配合宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策。從發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用方面，認證認可是市場經(jīng)濟體制的一項基礎(chǔ)性制度安排，是促進資源優(yōu)化配置的有效手段。

隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，伴隨政府多次實施簡政放權(quán)，政府職能越來越向“有限政府”轉(zhuǎn)變，政府行政資源相較過往正變得有限。若想發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的同時，還能更好發(fā)揮政府作用，就應(yīng)考慮行政資源的優(yōu)化配置。認證認可源于市場經(jīng)濟，也由市場治理向政府治理和社會治理延伸，政府治理運用認證認可，也可以實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置。

一是引入認證認可第三方力量促進政府資源集中高效配置。政府的資源是有限的，監(jiān)管不可能覆蓋所有領(lǐng)域，唯一的方法是將有限的資源集中到風險最高的領(lǐng)域。如大量的行政審批和生產(chǎn)許可可以通過認證認可方式來解決，政府可以集中精力管好必需由政府直接管理的事物。再比如引入認證認可，政府可以擺脫微觀技術(shù)評價活動，由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，增加行政效率。二是加強認證認可工作是深化企事業(yè)改革的有效措施。隨著改革進一步深入，部分政府企事業(yè)單位的產(chǎn)品和服務(wù)將直接接受市場挑戰(zhàn)，開展體系管理、認證認可等工作，可以有效提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，加快產(chǎn)品升級換代，掌握市場競爭主動權(quán)，促進企事業(yè)改革深入推進。三是政府行政過程直接運用質(zhì)量管理體系優(yōu)化行政質(zhì)量。質(zhì)量管理體系源于產(chǎn)品質(zhì)量管理，但已逐步擴展到政府和社會團體等各類社會組織的日常管理中。在建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，我國部分政府和政府部門在政府管理中已經(jīng)開始實施全面質(zhì)量管理。質(zhì)量管理體系可以幫助政府理順工作關(guān)系，規(guī)范工作程序，職責權(quán)限明確，提高政府行政質(zhì)量和效率。

5 認證認可是促進政府職能轉(zhuǎn)變的有力工具

政府職能是根據(jù)社會需求，政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能[8]。改革開放以來，隨著國內(nèi)外形勢的改變，我國政府的職能已經(jīng)過多次轉(zhuǎn)變[9]。政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一就是減政放權(quán)，理清政府、市場和社會邊界，聚焦“有限政府”“服務(wù)型政府”建設(shè)。發(fā)展認證認可，逐步用認證認可替代政府行政性管理方式，是轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府行政效率的一條重要途徑。

我國強制性產(chǎn)品認證制度從無到有的發(fā)展過程是認證認可促進政府職能轉(zhuǎn)變的生動實例。我國自1984年實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度，作為限定生產(chǎn)、保證產(chǎn)品質(zhì)量的一種強制性措施，但實施的主體卻是各行業(yè)主管部門，行政色彩濃厚。1984年，中國電工產(chǎn)品認證委員會（CCEE）成立，對部分電工產(chǎn)品實施認證。1987年，我國對進出口商品實施安全質(zhì)量許可證制度（CCIB）。加入WTO后，2002年我國將CCEE制度與CCIB制度合二為一，形成中國強制性產(chǎn)品認證制度（CCC），整合后的認證制度，克服了國內(nèi)國外兩套制度的弊端，規(guī)范了我國產(chǎn)品市場準入管理，更重要的是消除了政府行政色彩，將政府從具體的技術(shù)評價工作中解放出來，使政府更加專注于制度建設(shè)、協(xié)調(diào)服務(wù)和監(jiān)督管理。以消防產(chǎn)品認證為例，《消防法》中明確將強制性產(chǎn)品認證作為消防產(chǎn)品市場準入與監(jiān)督管理的手段。強制性產(chǎn)品認證制度實施，是我國性質(zhì)管理體制改革的一個成功實踐，為我國政府職能轉(zhuǎn)變提供了有益的借鑒[10]。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的核心、經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵。在此輪政府職能轉(zhuǎn)變中，認證認可再次發(fā)揮重要作用。2016年12月，李克強總理在中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)，全面清理生產(chǎn)許可證，向國際通行的認證制度轉(zhuǎn)變。2017年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄和試行簡化審批程序的決定》，取消19類產(chǎn)品事前生產(chǎn)許可，對與大眾消費密切相關(guān)、直接涉及人體健康安全的電熱毯、摩托車乘員頭盔等3類產(chǎn)品，實行強制性認證[11]。2018年6月，李克強總理在再次指出“要深化工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度改革，全面清理各類許可，加快向產(chǎn)品認證轉(zhuǎn)變;現(xiàn)行產(chǎn)品認證制度也要規(guī)范和完善，與國際通行辦法接軌?！笨梢灶A(yù)見，未來認證認可將成為促進政府職能轉(zhuǎn)變的更加有力的工具。

6 優(yōu)化政府監(jiān)管，發(fā)展認證認可

認證認可作為重要的第三方力量可有效協(xié)助政府履職，豐富政府治理手段。另一方面，認證認可的發(fā)展也離不開政府有效的監(jiān)管，優(yōu)化政府監(jiān)管是促進認證認可健康發(fā)展的重要一環(huán)。

一是由宏觀管理入手，構(gòu)建良好的認證認可機構(gòu)市場制度。要確立檢驗檢測認證機構(gòu)的市場主體地位，提高認證認可機構(gòu)的公正性和權(quán)威性，引導(dǎo)促進實現(xiàn)檢驗檢測認證機構(gòu)集團化和綜合性發(fā)展，推動優(yōu)秀的檢驗檢測認證機構(gòu)做大做強。二是政府要通過監(jiān)管建立健全信息披露機制，政府可以在規(guī)范信息公開、明確信息通報義務(wù)、規(guī)范質(zhì)量安全信息的記錄和保持、機構(gòu)年報等具體手段上發(fā)揮強制作用，解決監(jiān)管過程中最重要的信息獲取問題，有效減少認證認可行業(yè)的信息不對稱。三是完善規(guī)章制度，構(gòu)建科學(xué)監(jiān)管機制，具體來說要從簡政放權(quán)的思路進一步完善認證認可的市場準入制度，在國家機構(gòu)改革的背景下，進一步優(yōu)化認證認可監(jiān)督管理的機制，同時完善對認證認可違法違規(guī)行為的處理機制，促進行業(yè)自律，強化社會監(jiān)督，以政府監(jiān)管為重點，調(diào)動多方力量，共同促進認證認可行業(yè)健康發(fā)展。

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