政府股權(quán)投資基金在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的實(shí)踐及對策

陳麗娟 許寧

摘要：政府股權(quán)投資基金在集聚資本、培育企業(yè)、招引項(xiàng)目等方面能發(fā)揮較好的功能。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，特別是區(qū)級政府股權(quán)投資基金的具體運(yùn)作中仍存在一些問題與不足。作者結(jié)合工作實(shí)際，從概況、意義、存在問題等方面，對區(qū)級基金進(jìn)行了梳理和思考，有針對性地提出了一些有現(xiàn)實(shí)操作性的對策，以期充分發(fā)揮區(qū)級基金對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。

關(guān)鍵詞：政府股權(quán)投資;產(chǎn)業(yè)基金;引導(dǎo)基金;區(qū)級基金

2018年以來我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中小企業(yè)面臨比以往更加惡劣的生存環(huán)境，加上抵質(zhì)押和擔(dān)保物不足、資產(chǎn)規(guī)模小、管理能力弱等內(nèi)因，企業(yè)發(fā)展步履維艱。股權(quán)投資業(yè)的發(fā)展在一定程度上緩解了企業(yè)“融資難”問題，而且有利于吸引科技、人才、資本等高端要素集聚。市場化運(yùn)作的投資機(jī)構(gòu)并不排斥政府的引導(dǎo)和參與。建立政府股權(quán)投資基金可發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿放大效應(yīng)，加大社會資本對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投入力度，克服單純通過市場配置社會資本的市場失靈問題，有助于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

一、政府股權(quán)投資基金概況

股權(quán)投資基金是科技與金融緊密結(jié)合的產(chǎn)物，指以非公開方式向特定對象募集設(shè)立的對非上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資并提供增值服務(wù)的非證券類投資基金。

政府股權(quán)投資基金是指由各級政府以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會資本投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中小企業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域的資金，一般按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、分類管理、防范風(fēng)險”的原則運(yùn)作。截至2018年底，浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模1496億元，到位資金866億元。全省各級政府產(chǎn)業(yè)基金與社會資本合作設(shè)立子基金590支，總規(guī)模為4060億元。子基金累計投資實(shí)體企業(yè)5715個，通過設(shè)立子基金和子基金投資項(xiàng)目兩級帶動，共撬動社會資本合計11767億元。

股權(quán)投資基金分類：產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金、區(qū)級基金。產(chǎn)業(yè)基金中，政府出資一般以同股同權(quán)形式參與基金收益分配，部分政府會將一定的收益比例通過稅收返還或獎勵的形式支付給基金管理人;引導(dǎo)基金一般作為優(yōu)先級，收取相對固定的回報;區(qū)級基金專指配套參與省市產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金或社會基金的區(qū)級政府股權(quán)投資基金，或在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中結(jié)合地方實(shí)際，獨(dú)立設(shè)立的區(qū)級產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金。以浙江實(shí)踐為例，政府直接參與股權(quán)基金的形式主要有：產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金兩類。二者本質(zhì)相同，均為政府通過財政資金投入來引導(dǎo)社會資本投向特定產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及階段，以達(dá)到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、扶持企業(yè)的目的。

二、政府股權(quán)投資基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)及運(yùn)營情況

1.產(chǎn)業(yè)基金

（1）省產(chǎn)業(yè)基金：浙江省金融控股有限公司，由浙江省政府投資設(shè)立，注冊資本120億元，著力打造金融資本投資與運(yùn)營、政府基金運(yùn)作與管理、金融科技創(chuàng)新與服務(wù)三大平臺。2015年，省財政設(shè)立總規(guī)模200億元的省級政府產(chǎn)業(yè)基金，力爭通過3年努力，全省各級政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模達(dá)到1000億元以上，通過與金融資本結(jié)合，撬動社會資本投入10000億元左右，有效轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面推動浙江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（2）市產(chǎn)業(yè)基金：杭州市金投產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司，是杭州市金融投資集團(tuán)有限公司下屬全資子公司，注冊資本5000萬元，為專業(yè)產(chǎn)業(yè)類股權(quán)投資基金管理平臺，受托管理資產(chǎn)規(guī)模超過100億人民幣，包括40億杭州產(chǎn)業(yè)投資基金、20億杭州信息產(chǎn)業(yè)基金、杭州各區(qū)縣區(qū)域基金等。

2.引導(dǎo)基金

杭州市引導(dǎo)基金，由杭州市高科技投資有限公司受托管理，是杭州市政府授權(quán)杭州市科技局出資設(shè)立的國有獨(dú)資風(fēng)險投資公司。已批復(fù)基金129支，基金總規(guī)模達(dá)174.66億，重點(diǎn)關(guān)注早期階段風(fēng)險投資，通過讓利、調(diào)整收益分配關(guān)系等形式，調(diào)動社會投資的積極性，吸引風(fēng)投機(jī)構(gòu)落地杭州，為本土創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好的金融氛圍。杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，共到位10.72億元。杭州市天使投資引導(dǎo)基金，共到位7.84億元。

3.區(qū)級基金——以江干區(qū)為例

杭州市各城區(qū)設(shè)立區(qū)級基金，主要有與省市政府基金聯(lián)動設(shè)立、與社會資本合作設(shè)立、獨(dú)立設(shè)立等形式，一般都采取參股子基金的模式，較少直投企業(yè)。

江干區(qū)先后投入2.25億元設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金，出臺《江干區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金管理辦法》、被投企業(yè)集聚區(qū)等政策，全市首創(chuàng)“產(chǎn)業(yè)園基金”合作模式，是杭州市最早設(shè)立區(qū)級基金的城區(qū)之一。基金運(yùn)作7年來，取得了一定成效，主要表現(xiàn)在：

（1）集聚了一批優(yōu)質(zhì)社會資本。江干區(qū)級基金與省市國有投資公司及華睿、賽富等知名投資機(jī)構(gòu)合作，出資2.2億元撬動36.2億元基金落地，杠桿撬動比例約為1：16.5，其中全省規(guī)模最大民營投資實(shí)體“浙民投”、全省首只省市區(qū)三方合作的基金“先鋒基石”、全市首只市區(qū)聯(lián)動的信息產(chǎn)業(yè)母基金“金投江干信息基金”等項(xiàng)目相繼落地。

（2）培育了一批優(yōu)質(zhì)潛力企業(yè)。合作的6只基金及其管理公司關(guān)聯(lián)基金已累計投資江干企業(yè)17家，投資額近8億元，其中筑家易網(wǎng)絡(luò)科技等企業(yè)獲得融資后得到快速成長，有好數(shù)據(jù)深入?yún)⑴c省政府“最多跑一次”數(shù)據(jù)清洗與接口平臺建設(shè)，群核信息（酷家樂）連續(xù)兩年入圍杭州準(zhǔn)獨(dú)角獸企業(yè)名單，如涵控股已成功在美國納斯達(dá)克上市。

（3）招引了一批優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新項(xiàng)目。合作基金除直接投資江干企業(yè)外，還引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、基金公司落戶江干，據(jù)不完全統(tǒng)計，已合計引進(jìn)企業(yè)26家。其中哲信信息2015年引進(jìn)至今產(chǎn)稅超過9000萬元，預(yù)計累計將為江干帶來億元左右稅收，華坤道威2016年引進(jìn)后，至目前產(chǎn)稅超3000萬元;浙民投推薦的保新科技發(fā)展勢頭良好，已獲得多家知名投資機(jī)構(gòu)青睞。

三、設(shè)立區(qū)級基金的必要性及意義

區(qū)級地方政府設(shè)立基金有其的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，同時又可通過基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、扶持企業(yè)。

1.擬投項(xiàng)目推薦。區(qū)級地方政府熟悉掌握屬地企業(yè)情況，可為投資機(jī)構(gòu)推薦擬投項(xiàng)目。

2.配套政策支持。區(qū)級政府可為被投項(xiàng)目、投資機(jī)構(gòu)提供人才、房租、稅收等方面的優(yōu)惠，因地制宜為其提供一站式服務(wù)。

3.優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。區(qū)級基金的設(shè)立和參與有利于區(qū)級政府把握產(chǎn)業(yè)方向，引導(dǎo)投資機(jī)構(gòu)投向本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.初創(chuàng)企業(yè)扶持?？赏ㄟ^政府利益讓渡的方式引導(dǎo)和激勵投資機(jī)構(gòu)投向本地中早期項(xiàng)目，扶持初創(chuàng)企業(yè)。

5.財政方式轉(zhuǎn)變。區(qū)級基金的設(shè)立可轉(zhuǎn)變財政支出方式，“以投代補(bǔ)”，由過去直接的補(bǔ)、減等行政劃撥模式，向間接的市場化、專業(yè)化投資扶持模式轉(zhuǎn)變。

四、區(qū)級基金設(shè)立及運(yùn)營過程中存在的問題

1.從管理層面來看，區(qū)級基金與省、市級政府基金之間未形成良好的互動機(jī)制。省、市、區(qū)三級基金的相關(guān)管理及運(yùn)作部門不盡相同，有以發(fā)改委、金融辦為主推進(jìn)的，也有以財政局、科技局為主推進(jìn)的，上下難以形成聯(lián)動。

2.從地域限制來看，區(qū)級基金對投資機(jī)構(gòu)通常有投資本地的要求，增加投資難度。投資機(jī)構(gòu)通常投資區(qū)域較廣，在區(qū)級范圍內(nèi)給投資機(jī)構(gòu)設(shè)定一定的投資強(qiáng)度，局限于儲備項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量等因素，較難完成投資目標(biāo)。

3.從參股比例來看，區(qū)級基金在子基金中所占份額小，政治訴求可能不被滿足。區(qū)級基金通常有扶持本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的政策性目的，但由于區(qū)級基金在基金中只參股不控股，所占份額較小，且不參與基金管理及決策，對基金管理人約束較少，通過基金助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的通常難以實(shí)現(xiàn)。

4.從決策流程來看，區(qū)級基金決策進(jìn)程慢，與股權(quán)投資業(yè)的靈活性和及時性相違背。區(qū)級基金受行政體制限制，一般走政府行政決策流程，時間進(jìn)度較緩慢，與市場化基金的高效原則不相符合，貽誤合作時機(jī)。

5.從專業(yè)能力來看，區(qū)級基金運(yùn)營部門通常不具備專業(yè)資本運(yùn)營能力。區(qū)級基金多數(shù)委托給區(qū)政府部門下設(shè)的事業(yè)單位或者國有公司，具有明顯的行政色彩，難以辨識優(yōu)秀的基金管理人，更不具備挑選優(yōu)質(zhì)的被投企業(yè)的能力。

6.從激勵機(jī)制來看，國資背景下的管理機(jī)構(gòu)較難實(shí)行市場化的創(chuàng)投激勵模式。區(qū)級基金業(yè)務(wù)對象包括參股基金及被投企業(yè)，投后管理專業(yè)性強(qiáng)且工作量大，但國資背景下的投資機(jī)構(gòu)難以以市場化的標(biāo)準(zhǔn)給予管理人員相應(yīng)的激勵。

五、對運(yùn)營區(qū)級基金的政策建議

1.三級基金聯(lián)動 搭建基金合作體系

三級基金可相互參股，逐級放大財政資金。搭建人才交流平臺，區(qū)級基金管理人員可通過掛職、專項(xiàng)培訓(xùn)、基金合作等形式主動向省市基金學(xué)習(xí)，省市將好的做法復(fù)制推廣至各區(qū)（縣），盡量讓區(qū)級基金少交“學(xué)費(fèi)”。

2.梳理資金來源 盤活存量財政資金

強(qiáng)化對區(qū)級基金的資金保障和政策引導(dǎo)力度。鼓勵區(qū)級科技、財政等相關(guān)部門主動承擔(dān)職能，進(jìn)一步優(yōu)化上下互動的工作機(jī)制。進(jìn)一步整合全區(qū)口徑的各類獎勵、補(bǔ)貼，做大、做活區(qū)級基金。

3.提高監(jiān)管水平 合力監(jiān)管守住底線

形成“政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)—專業(yè)管理公司—托管銀行”的監(jiān)管流程。子基金經(jīng)營交由基金受托管理機(jī)構(gòu)和托管銀行，同時引入第三方審計、社會監(jiān)督。通過及時公開基金的投入動向、規(guī)模與使用情況，減少監(jiān)管層次與信息不對稱，降低政府監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。

4.多方配合協(xié)作 切實(shí)做好風(fēng)險防控

區(qū)財政部門牽頭完善基金管理辦法，在允許收益讓渡時完善相應(yīng)的風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制。區(qū)級基金管理方應(yīng)切實(shí)代表政府履行好出資人職責(zé)，定期監(jiān)督檢查子基金投資運(yùn)作情況、資金使用情況、財務(wù)收支情況，并視工作需要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)審計，保障基金安全運(yùn)行、國有資產(chǎn)保值增值。子基金管理人應(yīng)建立嚴(yán)格的風(fēng)控合規(guī)體系和內(nèi)部管控制度，定期向區(qū)級基金報送基金運(yùn)作、財務(wù)報表及投資進(jìn)展等情況。

5.客觀評價績效 制定多維評估標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)級基金應(yīng)以基金帶動社會股權(quán)投資的規(guī)模、推動上市項(xiàng)目的數(shù)量、對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)投資規(guī)模、對當(dāng)?shù)爻鮿?chuàng)企業(yè)扶持情況、申請專利及推動科技成果轉(zhuǎn)化的數(shù)量、政府基金退出的收益、促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)情況、退出后企業(yè)的狀況等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價。

6.搭建投資服務(wù)平臺 吸引社會資本落地

建議成立專門的服務(wù)平臺，為投資機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)的本地化增值服務(wù)，包括舉辦項(xiàng)目對接會，免費(fèi)為落地基金提供辦公場地等。街道協(xié)助子基金及其已投項(xiàng)目提供工商注冊、稅務(wù)登記、政策申報、人才培訓(xùn)等落地服務(wù)，打造“全程化、保姆式”服務(wù)體系。

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