論法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建中的法治與改革

劉軍

【摘 要】 法治與改革在一定程度上存在緊張關(guān)系。佛山在構(gòu)建法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中需要處理好法治與改革的關(guān)系，要以法治思維為指引，樹(shù)立憲法法律至上的思想;改革要于法有據(jù)，需要規(guī)范和完善立法;同時(shí)，政府在改革中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，為改革保駕護(hù)航。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)際化;營(yíng)商環(huán)境;法治;改革

法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境實(shí)質(zhì)上是法治保障下的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境。法治化是國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)，構(gòu)建法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境首先需要解決法治化的問(wèn)題。佛山通過(guò)大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，完善營(yíng)商制度環(huán)境，精簡(jiǎn)和規(guī)范行政審批，推進(jìn)公共資源交易改革，深化佛港澳合作等一系列工作，構(gòu)建法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境成效顯著。但不容否認(rèn)的是，佛山在構(gòu)建國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境中仍然存在改革缺乏上下聯(lián)動(dòng)，需頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn);創(chuàng)新的需求與法律的要求存在張力，需進(jìn)一步授權(quán)和司法保障;社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力不足，需積極培育和規(guī)范管理;鎮(zhèn)街基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)，需理順權(quán)力下放后政府間關(guān)系;社會(huì)整體法制意識(shí)不夠強(qiáng)，亟須筑牢法治基礎(chǔ)等問(wèn)題。[1]佛山要解決國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建過(guò)程中的法治化問(wèn)題，關(guān)鍵是要處理好法治與改革的關(guān)系。

一、法治與改革的張力

法治與改革是一對(duì)既統(tǒng)一又對(duì)立的范疇。改革需要法治作保障，法治進(jìn)步需要改革來(lái)推進(jìn)，二者相輔相成、互為條件。但是，法治的本質(zhì)要求與改革的實(shí)際需要在一定程度上存在緊張關(guān)系。

在國(guó)家治理中，法治是一種治國(guó)方略和社會(huì)調(diào)控方式，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)法律這種社會(huì)規(guī)則來(lái)治理國(guó)家和社會(huì)，并且以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障法律規(guī)則在整個(gè)社會(huì)規(guī)則中的最高地位。同時(shí)，法治也是一種國(guó)家和社會(huì)治理的價(jià)值、精神，它強(qiáng)調(diào)“法律至上”、“權(quán)力制約”、“權(quán)利保障”的價(jià)值、原則和精神。法治作為被世界各國(guó)推崇的治國(guó)理政方法，較之于人治，其優(yōu)點(diǎn)在于克服了人治所體現(xiàn)的個(gè)人專(zhuān)斷與獨(dú)裁，以及法律的隨意性與多變性的缺陷。法治以民主為基礎(chǔ)，平等為原則，強(qiáng)調(diào)法律的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。它要求法制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，避免法律中的矛盾;強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定，反對(duì)法律朝令夕改;要求法律應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性，在有效的強(qiáng)制力保障下人民對(duì)法律信仰和服從。國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)論從法治的形式還是實(shí)質(zhì)看，法治的特征與價(jià)值追求與以平等、自由為基本特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序具有一致性。法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是我們與國(guó)際接軌，構(gòu)建健康、積極的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境的必然要求。

改革，是指把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應(yīng)客觀情況的。[2]改革是對(duì)包括政治、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等在內(nèi)的各種舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作出改良革新。改革的內(nèi)容為“破”和“立”：打破現(xiàn)有的不符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的各種制度、事物，進(jìn)而建立符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的各種制度、事物，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展。先“破”后“立”的改革被認(rèn)為是社會(huì)發(fā)展最強(qiáng)大動(dòng)力。我們提出要構(gòu)建法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)有的營(yíng)商環(huán)境還存在不少制度性、觀念性的障礙。簡(jiǎn)而言之，就是我們現(xiàn)有的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境與世界先進(jìn)的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境還存在差距。改革舊的營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建新的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境是我國(guó)改革發(fā)展重要的一部分。

但是，改革是一場(chǎng)相當(dāng)活躍的社會(huì)活動(dòng)，其顯著特征在于“變”。而相較于前面論述的法治，二者在一定層面上是存在矛盾的。法治是要對(duì)一種穩(wěn)定、成熟的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范化、確定性、權(quán)威性和可預(yù)期的調(diào)整。[3]法治要求已經(jīng)通過(guò)法律確定下來(lái)的現(xiàn)有制度和事物必須相對(duì)穩(wěn)定，不應(yīng)該改變過(guò)于頻繁，否則民眾會(huì)因?yàn)槿狈α私庑路ǘ鵁o(wú)從適應(yīng)，也影響到法律的權(quán)威。因此，法治的“定”與改革的“變”就存在了必然的矛盾。如何協(xié)調(diào)法治與改革的關(guān)系，成為了國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建的首要問(wèn)題。

二、法治與改革的協(xié)調(diào)

過(guò)去，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策留下的法律制度在很大的程度上阻礙著法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建。受限于不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊法律制度、立法觀念和技術(shù)，“在長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)體制改革的特點(diǎn)是政策驅(qū)動(dòng)型，不少領(lǐng)域的改革都是沒(méi)有法律根據(jù)甚至違反法律明文規(guī)定的情況下，以政策文件的形式進(jìn)行的。”[4]作為改革開(kāi)放前沿陣地的佛山，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間理所當(dāng)然也深受該政策驅(qū)動(dòng)型改革模式影響。一個(gè)社會(huì)要健康發(fā)展需要有一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。政策驅(qū)動(dòng)型改革模式的致命點(diǎn)在于，一個(gè)政策往往會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人的改變或領(lǐng)導(dǎo)思想的改變而改變。一個(gè)政策的朝令夕改影響著政府的信譽(yù)與權(quán)威，讓參與改革的人民群眾缺乏安全感。更重要的是，此種改革模式，與當(dāng)今法治理念南轅北轍，背離了我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家目標(biāo)，不符合我們構(gòu)建法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的要求。

在改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)的今天，一方面，我們已經(jīng)取得了巨大的成績(jī)，積累了豐富的的改革經(jīng)驗(yàn)，另一方面，改革已經(jīng)涉及深刻而強(qiáng)烈的利益調(diào)整，各方面利益博弈日趨激化，我們需要法治來(lái)維護(hù)改革的漸進(jìn)性和社會(huì)的穩(wěn)定性。因此，轉(zhuǎn)變改革的模式，摒棄以政策代替法律的政策驅(qū)動(dòng)型改革，走“一斷于法”的法治驅(qū)動(dòng)改革之路是我國(guó)繼續(xù)深入改革的需要，也是我們構(gòu)建法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的需要。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！绷?xí)總書(shū)記的講話，深刻闡述了改革與法治的辯證關(guān)系，這對(duì)我們處理好法治、改革和法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建具有指導(dǎo)意義。

第一，改革需要有法治思維指引。改革是一場(chǎng)破舊立新的革命。在改革的過(guò)程中，由法治思維來(lái)指引、協(xié)調(diào)各種利益是現(xiàn)實(shí)的需要。構(gòu)建法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，是對(duì)過(guò)去營(yíng)商環(huán)境的一種革新。佛山在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)間中形成了一套自己的國(guó)際營(yíng)商模式，但與法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境仍然有一定的距離。走在改革前列的佛山，在打破原有營(yíng)商環(huán)境，探索、構(gòu)建新型的營(yíng)商環(huán)境中會(huì)遇到很多從未遇到過(guò)的，也沒(méi)有可借鑒解決方案的阻力和困難。我們?nèi)绾谓鉀Q改革中遇到的這種復(fù)雜多變又無(wú)先例的問(wèn)題？關(guān)鍵是要樹(shù)立法治思維。佛山在構(gòu)建國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境中，一方面相關(guān)部門(mén)要樹(shù)立憲法法律至上的思想，避免改革在無(wú)憲法、法律依據(jù)，甚至“良性違憲”或“良性違法”的情況下進(jìn)行。要在改革中做到心中有法，行動(dòng)依法，要尊重法律，信仰法律，自覺(jué)地把法律作為處理各種問(wèn)題的準(zhǔn)則。具體而言，相關(guān)國(guó)家職能部門(mén)在構(gòu)建國(guó)際營(yíng)商環(huán)境中要充分運(yùn)用法治思維和法治方法，要依法行政、公正司法，杜絕“人情世故”、“貪贓枉法”。另一方面，需要培育社會(huì)的守法意識(shí)、守法觀念，提升守法水平。首先，參與到國(guó)際化營(yíng)商中的每個(gè)人都需要本著法治的思維行使自己的權(quán)利，承擔(dān)自己的義務(wù)，杜絕行為游離于法律之外和超越權(quán)利行使“自由”;其次，遇到權(quán)利受到侵害，需要通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦蛴枰员Ｗo(hù)和恢復(fù)，杜絕通過(guò)非法途徑滿足自己的權(quán)利要求;最后，要樹(shù)立主人翁意識(shí)，監(jiān)督法律的實(shí)施，通過(guò)批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等方式維護(hù)法律的權(quán)威。

第二，改革需要于法有據(jù)。改革需要依法進(jìn)行，這是法治的基本要求。國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建需要法制先行，不能因?yàn)椤皣?guó)際化”而拋開(kāi)法律。在構(gòu)建法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境中，一方面需要完善立法，建立符合國(guó)際營(yíng)商環(huán)境要求的法律體系。根據(jù)法治要求，各立法主體必須依照法定權(quán)限和程序，依據(jù)各自的職權(quán)制定關(guān)于國(guó)際營(yíng)商環(huán)境的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和政府規(guī)章。立法必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一、民主、科學(xué)原則，由統(tǒng)一的機(jī)關(guān)和統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)定立法權(quán)限和程序，立法過(guò)程中要貫徹群眾路線，立法觀念、制度、技術(shù)要科學(xué)合理，要與國(guó)際接軌，要符合國(guó)際營(yíng)商環(huán)境所需。當(dāng)然，佛山雖然是改革的前沿，但佛山依舊是普通的地級(jí)市，沒(méi)有立法權(quán)。但是，改革開(kāi)放以來(lái)的佛山經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，許多改革走在了全國(guó)前列，同時(shí)在實(shí)踐中也碰到了許多現(xiàn)有法律難以解決的問(wèn)題。成為具有立法權(quán)的較大市是佛山發(fā)展的需要。佛山在構(gòu)建國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中，需要積累經(jīng)驗(yàn)，為日后成為具有立法權(quán)的較大市作準(zhǔn)備;另一方面，需要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件進(jìn)行系統(tǒng)化。改革開(kāi)放四十年中，佛山在參與國(guó)內(nèi)和國(guó)際的合作中，形成了一批規(guī)范性法律文件（主要是“紅頭文件”）。這些規(guī)范性法律文件數(shù)量龐大、錯(cuò)綜復(fù)雜，很多已經(jīng)與現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不相協(xié)調(diào)。因此，對(duì)相關(guān)的“紅頭文件”進(jìn)行清理是構(gòu)建法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的要求。按照統(tǒng)一安排和一定的程序，對(duì)佛山關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查、清理、整理，通過(guò)修改、予以廢止、宣布失效等確立相關(guān)規(guī)范性法律文件的效力。通過(guò)上述立法和規(guī)范化法律文件系統(tǒng)化，為構(gòu)建法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造一個(gè)完善的法制環(huán)境。

第三，在改革中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法。法律的生命力在于它在社會(huì)生活中的具體實(shí)施，執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)政府職能的最主要、最重要的手段，它在分配社會(huì)資源、維護(hù)社會(huì)秩序、保障公民權(quán)利、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步方面起著重要的作用。[5]佛山在改革舊的營(yíng)商環(huán)境，建立法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中，首先應(yīng)當(dāng)在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)在構(gòu)建法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中遇到制度障礙時(shí)，應(yīng)努力在法律體系內(nèi)通過(guò)法律解釋等持續(xù)尋求解決之道，并通過(guò)行政管理手段的創(chuàng)新，減少改革與法律的直接沖突。其次在改革營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中遇到法律沒(méi)有規(guī)定的情形，應(yīng)通過(guò)上級(jí)的授權(quán)，為新的營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建創(chuàng)造更大的空間。最后，要求執(zhí)法人員必須秉公執(zhí)法，嚴(yán)肅執(zhí)法，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和程序履行職責(zé)，對(duì)發(fā)生的違法行為要勇于糾正，依法處罰，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

【參考文獻(xiàn)】

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[3] 封麗霞.用法治思維引領(lǐng)改革前行[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-04-28（A5）.

[4] 李洪雷.恰當(dāng)協(xié)調(diào)改革與法治的關(guān)系[N].北京日?qǐng)?bào)，2013-05-13（17）.

[5] 張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003.263-264.

【作者簡(jiǎn)介】

劉 軍（1986—）男，江西萍鄉(xiāng)人，法學(xué)碩士，中共佛山市委黨校法學(xué)教研部講師，研究方向：法治.