民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理能力提升研究

摘要：我國(guó)是個(gè)多民族國(guó)家，民族地區(qū)的公共危機(jī)有敏感性、民族性、隱蔽性、民族矛盾轉(zhuǎn)變性、盲目跟從性、明確動(dòng)機(jī)性、目標(biāo)性、復(fù)合型和區(qū)域聯(lián)動(dòng)性等特征。但我國(guó)民族地區(qū)政府公共管理能力還存在許多問(wèn)題，主要是：危機(jī)意識(shí)淡薄、社會(huì)參與度不高，政府與社會(huì)合作不夠;相關(guān)法制不健全;各部門相分割，機(jī)制不完善，協(xié)調(diào)能力差;對(duì)民族地區(qū)的特殊性認(rèn)識(shí)不到位、信息管理及考評(píng)機(jī)制不健全等。提升的對(duì)策是：提高危機(jī)意識(shí)、深刻認(rèn)識(shí)民族特殊性、健全相關(guān)法律體系、建立預(yù)警機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)危機(jī)信息管理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵字：民族地區(qū);公共危機(jī);管理;能力提升

中圖分類號(hào)：D630??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）20-0024-03

一、基本概述

（一）公共危機(jī)

按危機(jī)影響的范圍、程度的大小、對(duì)整個(gè)社會(huì)價(jià)值觀的威脅性程度，將其分為一般危機(jī)和公共危機(jī)。簡(jiǎn)單講，公共危機(jī)是要以政府部門為主體，充分動(dòng)員全體社會(huì)參與，并且調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)的資源以及力量，來(lái)積極應(yīng)對(duì)公共領(lǐng)域的危機(jī)。它主要強(qiáng)調(diào)其影響范圍較大，或者是嚴(yán)重威脅了社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值觀與行為準(zhǔn)則的構(gòu)架，需要在時(shí)間壓力非常大、不確定因素極其高的情況之下，以政府部門為主體的公共部門做出關(guān)鍵性決策。公共危機(jī)有其獨(dú)特的特征如突發(fā)性與緊急性、高度不確定性與嚴(yán)重威脅性、信息有限性與雙重效果性、擴(kuò)散性與全球性等。公共危機(jī)也有其自身的發(fā)展演變階段，若從時(shí)間角度分析則可認(rèn)為有前兆期、緊急期、持久期和解決期四個(gè)階段。

（二）公共危機(jī)管理

公共危機(jī)管理是現(xiàn)代公共管理領(lǐng)域中的重要概念。關(guān)于公共危機(jī)管理概念的界定，有許多種說(shuō)法。學(xué)者張小明認(rèn)為：公共危機(jī)管理則是指對(duì)公共危機(jī)的管理，其管理主體為：政府部門、非政府部門（NGO）也包括企業(yè)等私人部門，甚至可以將公民個(gè)人涵蓋在內(nèi)。政府公共危機(jī)管理，是政府對(duì)公共性突發(fā)事件的管理，政府成為主要的管理機(jī)構(gòu)。[1]12

（三）民族地區(qū)公共危機(jī)管理特殊性

民族地區(qū)公共危機(jī)指的是在民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展與日常管理過(guò)程中出現(xiàn)的不利因素與突發(fā)非正常秩序不受控制的狀況。包括：不受人為控制的自然地理因素以及災(zāi)害，比如海嘯、地震、火山爆發(fā)、泥石流等;人為造成的惡劣因素引起的危害等。民族地區(qū)的公共危機(jī)特征主要表現(xiàn)在以下幾方面：敏感性、民族性、隱蔽性、民族矛盾轉(zhuǎn)變性、盲目跟從性、明確的動(dòng)機(jī)性、目標(biāo)性、復(fù)合性和區(qū)域聯(lián)動(dòng)性等。

針對(duì)民族地區(qū)的公共危機(jī)所進(jìn)行的管理，因民族地區(qū)的特殊性，也具有了自身的特征。民族地區(qū)的公共危機(jī)管理主要是以政府與相關(guān)部門為管理主體，結(jié)合民族地區(qū)公共危機(jī)的特征，運(yùn)用有限手段，對(duì)民族地區(qū)公共危機(jī)實(shí)施有效管理，控制危機(jī)的發(fā)展勢(shì)態(tài)和局面，減少給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響與損害。[2]

二、我國(guó)民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理能力現(xiàn)狀分析

（一）公共危機(jī)意識(shí)淡薄，社會(huì)參與度不高，政府與社會(huì)缺乏合作

無(wú)論是從民族地區(qū)政府來(lái)說(shuō)還是從社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，對(duì)于公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)程度和預(yù)防應(yīng)對(duì)能力都比較薄弱，而危機(jī)意識(shí)的缺失則是最大的危機(jī)。由于長(zhǎng)時(shí)間缺乏對(duì)危機(jī)問(wèn)題的警示教育，在我國(guó)，無(wú)論是政府還是社會(huì)公民，公共危機(jī)意識(shí)相對(duì)普遍薄弱，對(duì)危機(jī)的誘因以及征兆的認(rèn)識(shí)不充足，一旦危機(jī)真正發(fā)生時(shí)，可能會(huì)措手不及。危機(jī)意識(shí)的缺乏將導(dǎo)致應(yīng)有的體系機(jī)制將形同虛設(shè)，協(xié)調(diào)與合作也將難以實(shí)現(xiàn)，相關(guān)的管理工作更是受不到相應(yīng)的重視，從而使危機(jī)進(jìn)一步發(fā)展，影響也將進(jìn)一步擴(kuò)大，有可能造成更大的危機(jī)。

公共危機(jī)的管理，不單單只靠政府部門，社會(huì)的全民參與十分重要。盡管政府是公共危機(jī)管理的主體與核心，但是政府部門在資源占有、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面的能力有限，必須依靠強(qiáng)大的社會(huì)力量，全民參與，各部門相互配合，共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。公共危機(jī)的管理不光是對(duì)政府能力的考驗(yàn)，更是對(duì)全體社會(huì)整合度的考驗(yàn)。民族地區(qū)具有其特殊性，在復(fù)雜的環(huán)境下，各個(gè)非政府公共部門、社會(huì)組織、社區(qū)、企業(yè)、新聞媒體和公眾在公共危機(jī)管理中都可以起到積極的作用。就邊疆民族地區(qū)而言，周邊鄰國(guó)較多，面臨了更多更復(fù)雜的公共危機(jī)因素，如區(qū)域沖突與跨國(guó)販毒等，國(guó)際性特征明顯，而民族地區(qū)與鄰國(guó)也沒(méi)有建立交往渠道，缺乏有效的合作，跨國(guó)危機(jī)管理能力有待提高。若全社會(huì)主動(dòng)參與到危機(jī)應(yīng)急管理的教育、培訓(xùn)與演練中，主動(dòng)增強(qiáng)社會(huì)危險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范與自救意識(shí)，增強(qiáng)國(guó)家間交流合作，公共危機(jī)也將被扼殺在搖籃中。[3]

（二）相關(guān)法制不夠健全

目前，我國(guó)已經(jīng)頒布有《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及其他相關(guān)的單項(xiàng)法律與法規(guī)，這些都是全國(guó)范圍內(nèi)的宏觀意義上的法律。而在民族地區(qū)，此類的法律法規(guī)體系還是存在很多局限，針對(duì)性與具體操作性不強(qiáng)，頒布的應(yīng)急辦法與條例明顯不全面。我國(guó)很多地區(qū)只有單行的法律規(guī)定，沒(méi)有形成完整的危機(jī)應(yīng)對(duì)法律體系。同時(shí)在執(zhí)法過(guò)程中也是問(wèn)題重重，執(zhí)法力度不夠，各部門相互推諉，職責(zé)不清，辦事效率差，管理不嚴(yán)格等，這些都是因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的具體法律法規(guī)來(lái)約束公共危機(jī)管理過(guò)程中的一系列事情，導(dǎo)致了公共危機(jī)管理無(wú)章可依，公共危機(jī)管理能力得不到有效提高。[4]

（三）各部門相分割，運(yùn)行機(jī)制不完善，工作協(xié)調(diào)能力差

在整個(gè)民族地區(qū)，各應(yīng)急管理部門雖都已形成，但是在各部門橫向配合過(guò)程中職責(zé)分工關(guān)系不明確，上下級(jí)之間、同級(jí)之間信息溝通不到位，職責(zé)交叉與脫節(jié)現(xiàn)象普遍存在，資源難以共享，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)。另外，應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制也存在很大的弊端。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限卻又缺乏整體性的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，容易造成各行其是，資源不能整合利用，浪費(fèi)財(cái)力物力卻達(dá)不到應(yīng)有的管理效果，應(yīng)急體系處于相對(duì)分散和粗放的狀態(tài)。[5]

（四）對(duì)民族地區(qū)的特殊性認(rèn)識(shí)不到位

然而，民族地區(qū)多數(shù)情況下是少數(shù)民族生產(chǎn)生活的聚居地，這些地區(qū)有其歷史的傳承性，有其自身的文化與文明。因而這些地區(qū)難免有其特殊性。加之國(guó)際和周邊反華勢(shì)力的滲透煽動(dòng)蠱惑等因素，使其特殊性更加復(fù)雜化，而有的人對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)很不到位。自新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家相繼頒布了許多有利于民族平等、民族融合的相關(guān)政策。以保護(hù)我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)人們的利益，并且制定民族自治等相關(guān)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)真正意義上的人民當(dāng)家做主。民族文化也得到了國(guó)家與社會(huì)的支持，民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)人文都得到了很好的發(fā)展。

（五）公共危機(jī)管理信息公開(kāi)與績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全

在民族地區(qū)發(fā)生突發(fā)性事件之后，很多民眾卻不清楚發(fā)生了什么以及事情的真相是什么，在危機(jī)事件發(fā)生之前，也沒(méi)有收到任何告警。對(duì)于公共危機(jī)事件的相關(guān)信息處理，沒(méi)有一個(gè)快速有效的信息公開(kāi)處理機(jī)制，導(dǎo)致政府在危機(jī)處置過(guò)程中喪失了主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，更重要的是失去了公信力和民眾的支持。

在我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效考核制度下，更多傾向于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視整體性的綜合社會(huì)指標(biāo)，公共危機(jī)管理的績(jī)效考評(píng)亦是如此。指標(biāo)不明確，責(zé)任不明確，考評(píng)機(jī)制不科學(xué)不合理，對(duì)于一些危機(jī)的發(fā)生，政府部門的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)更多是在考慮如何掩蓋事實(shí)，而非緊急處理危機(jī)，將損失降到最低限度。獎(jiǎng)懲結(jié)構(gòu)與實(shí)際工作成績(jī)不相符，出現(xiàn)本來(lái)不該承擔(dān)責(zé)任的部門卻承擔(dān)了責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的部門卻不受任何影響的局面，嚴(yán)重影響民族地區(qū)公共危機(jī)事件處理的科學(xué)合理性。[6]

三、提升我國(guó)民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理能力的對(duì)策建議

（一）提高民族地區(qū)社會(huì)整體危機(jī)意識(shí)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的教育

對(duì)于危機(jī)意識(shí)，不僅是民族地區(qū)的政府部門與管理部門要樹(shù)立，作為該地區(qū)的人民為了自身的利益也應(yīng)當(dāng)樹(shù)立強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)。只有社會(huì)整體都有對(duì)危機(jī)的防范意識(shí)，公共危機(jī)事件的發(fā)生就缺少了市場(chǎng)，而危機(jī)管理部門也能在危機(jī)的源頭上控制好危機(jī)的發(fā)展苗頭。

加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的危機(jī)防范意識(shí)，政府就要對(duì)全社會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的教育。不僅要強(qiáng)化政府部門工作人員的危機(jī)管理意識(shí)、知識(shí)和能力，還要做好對(duì)老百姓的宣傳與教育工作，科學(xué)有效地引導(dǎo)老百姓的危機(jī)認(rèn)識(shí)，大力傳播危機(jī)應(yīng)對(duì)的相關(guān)知識(shí)與技能，提高民族地區(qū)人們的自救與他救能力，從而提升整個(gè)民族地區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。

（二）健全民族地區(qū)公共危機(jī)管理的相關(guān)法律體系

制定并完善國(guó)家危機(jī)管理的法律法規(guī)和規(guī)章體系，加強(qiáng)民族地方政府應(yīng)急管理法制建設(shè)，是政府危機(jī)管理系統(tǒng)中最重要的支撐。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，我國(guó)危機(jī)管理已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)，但是不夠全面不具有地區(qū)針對(duì)性，沒(méi)有形成完整的應(yīng)對(duì)體系。最關(guān)鍵的是我國(guó)憲法沒(méi)有關(guān)于危機(jī)狀態(tài)的規(guī)定，地方政府緊急管理權(quán)也沒(méi)有明確的規(guī)定。所以，完善和協(xié)調(diào)與此相關(guān)的法律，規(guī)定各種制度與權(quán)責(zé)，補(bǔ)充現(xiàn)有法律漏洞，加大立法宣傳力度，做好普法工作。政府部門在應(yīng)對(duì)危機(jī)中要依法辦事，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

（三）建立完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制以及合作協(xié)調(diào)機(jī)制

民族地區(qū)公共危機(jī)事件的發(fā)生與其自身應(yīng)急處理方案不全面、應(yīng)急能力較弱、預(yù)警機(jī)制不健全有重大關(guān)系。政府有必要提前對(duì)所有可能導(dǎo)致危機(jī)的各個(gè)因素進(jìn)行分析歸納和總結(jié)，確立危機(jī)發(fā)生的指標(biāo)體系，為危機(jī)發(fā)生和處置做好各方面的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。尤其是針對(duì)可能發(fā)生情況組織模擬演練，鍛煉危機(jī)管理人員的隨機(jī)應(yīng)變能力。劃分好等級(jí)程度，針對(duì)不同等級(jí)程度的危機(jī)實(shí)施不同程度的管理。

對(duì)于合作機(jī)制的建立，不僅僅局限于應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)各個(gè)部門之間的合作與協(xié)調(diào)，同時(shí)也指政府與社會(huì)的合作，提高社會(huì)的參與程度。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理的過(guò)程中，各部門的密切配合十分重要，建立民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，作為處理緊急事件的指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全方位整合社會(huì)資源與社會(huì)信息，在危機(jī)管理中發(fā)揮核心作用;針對(duì)民族地區(qū)的特殊性，在進(jìn)行管理時(shí)必須重視社會(huì)力量的參與，通過(guò)政策引導(dǎo)、支持、經(jīng)費(fèi)資助等多種途徑，發(fā)揮非政府組織參與應(yīng)急事務(wù)管理的積極作用，包括對(duì)社會(huì)民眾危機(jī)意識(shí)的宣傳教育、危機(jī)事務(wù)的處置等，使其成為民族地區(qū)政府應(yīng)急力量的重要補(bǔ)充。另外，結(jié)合民族地區(qū)地理位置的情況，建立國(guó)際間的公共危機(jī)管理合作協(xié)調(diào)機(jī)制也十分有必要。[7]

（四）深刻認(rèn)識(shí)民族特殊性，充分利用民族傳統(tǒng)與智慧

自古以來(lái)，中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)都有其獨(dú)特的社會(huì)環(huán)境與自然環(huán)境，這就使得民族地區(qū)形成了具有自身特色的民族傳統(tǒng)文化與社會(huì)風(fēng)俗。在進(jìn)行民族地區(qū)的危機(jī)管理時(shí)，民族特殊性既會(huì)是管理的絆腳石，也會(huì)成為管理的助推器，而這完全取決于地區(qū)政府對(duì)于民族特殊性的認(rèn)識(shí)與掌控。[8]在充分認(rèn)識(shí)民族地區(qū)特殊性的前提下，才能運(yùn)用民族傳統(tǒng)與智慧，對(duì)癥下藥，把控危機(jī)。

（五）加強(qiáng)危機(jī)信息管理，完善政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制

社會(huì)信息化的發(fā)展越來(lái)越快，信息成為重要的戰(zhàn)略資源。建立完善的公共信息管理體系，是政府危機(jī)決策是否科學(xué)合理的重要依據(jù)。一方面政府部門要處理危機(jī)，掌握好各方面信息必不可少，在各部門之間搭建信息溝通平臺(tái)，使各參與部門有了必要的信息才能有效解決危機(jī)，才能減少成本降低損失。另一方面民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，現(xiàn)代通訊不發(fā)達(dá)，溝通渠道不暢，極易造成信息的誤傳與謠言的傳播，將直接關(guān)乎危機(jī)事件的影響程度。做好危機(jī)信息的公開(kāi)工作，尊重人民的知情權(quán)，強(qiáng)化信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)，重視輿論，正確引導(dǎo)輿論，及時(shí)辟謠，保證政府的公信力，凝聚人心。

從全國(guó)范圍看，政府部門的績(jī)效評(píng)估體系有待完善與提高，民族地區(qū)公共危機(jī)管理亦是如此。地區(qū)政府的績(jī)效評(píng)估不應(yīng)只看經(jīng)濟(jì)而忽略社會(huì)的整體性，由于公共危機(jī)管理事件存在的特殊性，著重點(diǎn)應(yīng)該為社會(huì)公眾的滿意度，更加注重社會(huì)效果。在民族地區(qū)公共危機(jī)管理部門及人員中建立有效的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)其進(jìn)行有效的激勵(lì)：工作做得出色到位的給予獎(jiǎng)勵(lì);存在隱瞞危機(jī)，推脫責(zé)任的則給予懲罰。嚴(yán)厲杜絕不公平現(xiàn)象，權(quán)責(zé)明晰，增強(qiáng)民族地區(qū)政府部門與管理人員的公共危機(jī)管理能力，降低管理成本，提升管理效率，為民族地區(qū)人民創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。[9]

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作者簡(jiǎn)介：邱波（1989—），女，漢族，山西大同人，碩士，單位為廣西城市職業(yè)大學(xué)，研究方向?yàn)槌鞘泄补芾怼?/p>

（責(zé)任編輯：李直）