東南亞國家與特朗普政府的印太戰(zhàn)略

【摘 要】 2019年6月1日，美國國防部發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》標(biāo)志特朗普政府的亞洲政策成型，而美國印太戰(zhàn)略也正式轉(zhuǎn)為實(shí)踐階段?！队√珣?zhàn)略報(bào)告》是美國國防部根據(jù)2017年《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告以及2018年《國防戰(zhàn)略》報(bào)告的基本精神制定的針對印太區(qū)域的地區(qū)性戰(zhàn)略。在《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，東南亞國家的戰(zhàn)略地位被大幅度提高，企圖謀求擴(kuò)大進(jìn)而建立一個排他性地緣戰(zhàn)略區(qū)域，力求將更多的東南亞國家納入該區(qū)域。因此本文將著重對特朗普政府的官方報(bào)告中的東南亞國家政策及原因分析，針對東南亞國家的層級和原因進(jìn)行討論。

【關(guān)鍵詞】 印太戰(zhàn)略 東南亞國家 美國

一、“印太戰(zhàn)略報(bào)告”中有關(guān)東南亞國家內(nèi)容

特朗普政府自上臺以來頻頻對中國發(fā)難，特別是2019年五月以來中美貿(mào)易戰(zhàn)不斷升級的大背景下，美國也加大了在印太地區(qū)的戰(zhàn)略投入。從2017年11月特朗普的亞洲之行中頻繁使用“印太”概念，到2019年6月美國國防部發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》標(biāo)志特朗普政府的亞洲政策成型，而美國印太戰(zhàn)略也正式轉(zhuǎn)為實(shí)踐階段。報(bào)告主要分為五個部分：引言、印太戰(zhàn)略格局的趨勢與挑戰(zhàn)、美國的利益及國防戰(zhàn)略、維持美國影響力以贏得地區(qū)目標(biāo)、結(jié)論。闡述了美國與印太地區(qū)的歷史聯(lián)系，展望并確立了“一個自由、開放印太”的愿景與原則，分析了面向印太地區(qū)的戰(zhàn)略前景，明確了美國所面臨的多元化挑戰(zhàn)以及應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的政策措施。[1]

東南亞國家在報(bào)告中被多次提及，次數(shù)大大超過2017年的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告。不難看出，特朗普政府正有意識地向?qū)?zhàn)略重心向東南亞國家轉(zhuǎn)移，積極拉攏東南亞國家加入美國“印太戰(zhàn)略”企圖謀求建立一個排他性地緣戰(zhàn)略區(qū)域，“印太”概念也正在被越來越多的東南亞國家所接受和使用。但不同國家對美國版的“印太戰(zhàn)略”反應(yīng)不同，有些國家堅(jiān)決支持，比如澳大利亞;有些國家則回應(yīng)模糊，提出本國版“印太戰(zhàn)略”，比如印度尼西亞。

二、特朗普政府官方文獻(xiàn)中對東南亞國家政策相關(guān)表述

1.特朗普政府《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中東南亞國家的表述。特朗普政府的《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中有關(guān)東南亞的表述，被歸結(jié)為印太部分，東南亞在《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》全文出現(xiàn)三次，而且表述順序分為東北亞、日澳印、東南亞。其原文“在東南亞，菲律賓和泰國仍然是美國重要的盟友和市場。越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡正在逐漸成為美國的安全和經(jīng)濟(jì)伙伴。東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）和亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）仍然是亞太地區(qū)架構(gòu)的核心和促進(jìn)自由秩序發(fā)展的區(qū)域平臺”。[2]東南亞的盟友菲律賓和泰國在特朗普初期的東南亞政策中仍然是主要支點(diǎn)，其次是越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡，具體行動大概仍然對奧巴馬政策存在延續(xù)性，即通過地區(qū)組織來實(shí)現(xiàn)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。

這些表述足以見得特朗普政府執(zhí)政初期未把東南亞國家的關(guān)系作為對外戰(zhàn)略的最優(yōu)項(xiàng)，而是想讓美國的東南亞政策回歸奧巴馬政府之前的歷史常態(tài)。加之特朗普對奧巴馬極為反感，從競選時就逢奧巴馬必反，上任后便開始清除奧巴馬留下的政治遺產(chǎn)，首先退出TPP便使得“亞太再平衡”戰(zhàn)略形同虛設(shè)，這一系列的政策行動招致美國及其亞太盟國政商學(xué)界的抱怨和批評。[3]

2.特朗普政府《2018亞洲再保障倡議法》中東南亞國家表述。2018年12月31日由特朗普簽署，并獲得國會參眾兩院一致通過的《2018亞洲再保障倡議法》是通過一年的時間醞釀，以及聽取政府官員和相關(guān)的智庫專家意見的基礎(chǔ)上形成的法案文本，幾經(jīng)修改之后的成熟美國亞洲戰(zhàn)略。然而中國國內(nèi)媒體有關(guān)該法案的報(bào)道大多僅關(guān)注其中的美國對中國臺灣地區(qū)關(guān)系的內(nèi)容，忽略了整體的亞洲戰(zhàn)略，特朗普政府的東南亞政策已經(jīng)開始逐步轉(zhuǎn)變，從東北亞向東南亞的一定程度的過渡。[4]《再保障法案》中有關(guān)東南亞地區(qū)強(qiáng)調(diào)“美國繼續(xù)推進(jìn)冷戰(zhàn)時期建立起來的軍事同盟關(guān)系，承諾繼續(xù)實(shí)施美菲軍事條約和美泰軍事條約;深化同東南亞四個國家的安全伙伴關(guān)系，即同印尼、馬來西亞、新加坡和越南的伙伴關(guān)系;等待時機(jī)，及時發(fā)展新的伙伴關(guān)系?！蓖ㄟ^這段表述，表明特朗普的東南亞政策分層已經(jīng)開始，出令菲律賓和泰國外，把印尼、馬來西亞、新加坡和越南定義為安全伙伴關(guān)系，并進(jìn)一步擴(kuò)大與東南亞國家關(guān)系，即以安全合作為基礎(chǔ)，持續(xù)發(fā)展與東南亞經(jīng)濟(jì)為抓手。

行動上，美國將繼續(xù)插手南海事務(wù)，推進(jìn)雙邊和多邊軍事演習(xí)，加大在南海議題上東南亞國家對美國的依賴，建設(shè)并擴(kuò)大其在東南亞的軍事基地，包括夯實(shí)新加坡樟宜基地設(shè)施、完善菲律賓蘇比克灣海軍基地。與此同時美國在馬來西亞、印尼、泰國等國建立了海軍后勤維修補(bǔ)給基地，以及東南亞和南亞國家進(jìn)行情報(bào)及信息分享、促進(jìn)東南亞同日澳印等國家的多邊軍事合作。[5]可以明顯看到特朗普的東南亞政策正在逐步完善并成熟。

3.特朗普政府《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中東南亞國家的表述。此次《印太戰(zhàn)略報(bào)告》的出臺，進(jìn)一步闡述了特朗普的亞洲政策，特朗普的外交特性在這份報(bào)告中有明顯的體現(xiàn)。相比于奧巴馬政府的亞太再平衡戰(zhàn)略中對東北亞和東南亞的重視程度明顯存在主次之分，針對朝鮮所實(shí)行的戰(zhàn)略忍耐，可見奧巴馬政府對東北亞的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于東南亞的重視程度。特朗普在上任之初就表現(xiàn)出對解決朝鮮問題的迫不及待，先是發(fā)表言論要求中國進(jìn)一步配合共同制裁朝鮮，而后又加大制裁力度，最后實(shí)現(xiàn)了美朝首腦兩次會晤，但效果有限。目前，特朗普又開始不急于解決朝鮮問題，因?yàn)榕c中國的貿(mào)易戰(zhàn)成為當(dāng)下美國最重要的目標(biāo)，美國需要一改奧巴馬時期對東南亞國家“全方位介入”政策，因而在《報(bào)告》中對東南亞國家分梯隊(duì)的進(jìn)行論述，進(jìn)一步反映了特朗普政府對東南亞國家重視程度。特朗普的東南亞政策也是在不斷變化，在特朗普看來與其向奧巴馬政府時期那樣無差別的拉攏，不如對東南亞國家抗衡中國的決心、實(shí)力和戰(zhàn)略重要程度進(jìn)行分級，有主次的進(jìn)行戰(zhàn)略投入和拉攏，會收到比奧巴馬時期更好的戰(zhàn)略收益。

在報(bào)告中美國大致分為一下幾個梯隊(duì)，針對第一類盟友國家的表述：“我們需要加強(qiáng)與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國的聯(lián)盟。這些聯(lián)盟對于該地區(qū)的和平與安全是不可或缺的，美國對 這些盟友的投資未來將為美國和世界帶來紅利?！睂Φ诙惸蟻喌貐^(qū)的新興伙伴關(guān)系的表述：“在南亞，我們正在努力落實(shí)我們與印度的主要國防伙伴關(guān)系，同時尋求與斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉國和尼泊爾建立新興伙伴關(guān)系?！钡谌惖陌踩c防務(wù)伙伴關(guān)系的國家包括“越南、印度尼西亞和馬來西亞?！钡谒念悋摇拔娜R、老撾、柬埔寨”美國將持續(xù)加強(qiáng)與這些國家的持續(xù)接觸。[6]

美國將會充分利用這幾類國家的比較優(yōu)勢，來達(dá)到美國施行“印太戰(zhàn)略”的目的——遏制中國崛起。

三、特朗普政府對東南亞的態(tài)度變化

奧巴馬政府“亞太再平衡”試圖對東南亞地區(qū)全方位介入，以重塑東南亞地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)格局和安全秩序。奧巴馬政府的“全方位介入”，從政治、經(jīng)濟(jì)、安全和文化各領(lǐng)域全面推進(jìn)，是近三十多年來對東南亞地區(qū)最為重視的一屆美國政府。特朗普上任之初對東南亞的政策就與奧巴馬政府“全方位介入”政策表現(xiàn)出巨大差異，在競選中，可以明顯發(fā)現(xiàn)特朗普對東北亞地區(qū)尤其是朝核問題的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過東南亞地區(qū)。然而隨著執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的積累，特朗普開始重視東南亞地區(qū)，特別是印太戰(zhàn)略提出后可以看到，從政治、經(jīng)濟(jì)、安全三個方面對東南亞的重視程度明顯提高。

在政治上，一方面執(zhí)政初期高層交往不頻繁。特朗普在上任之初的幾個月內(nèi)沒有安排與任何東南亞國家的領(lǐng)導(dǎo)人的會面和高層之間的通話。另一方面，關(guān)鍵外交人員的任命不及時。許多關(guān)鍵政府部門崗位長期空缺，而且白宮任命的國務(wù)院、商務(wù)部、國防部等主要政府部門的官員幾乎都沒有任何東南亞方面的知識背景和人脈關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)上，特朗普上臺簽署的第一份行政命令就是推出TPP，這對一些東南亞國家造成了巨大打擊。越南、馬來西亞等國為了加入該協(xié)定，都曾進(jìn)行過艱難的經(jīng)濟(jì)改革和巨大的讓步。根據(jù)TPP協(xié)定，越南必須允許勞工成立獨(dú)立的工會，以及加大處罰強(qiáng)迫過度勞動的行為，加強(qiáng)對勞工反保護(hù)力度;馬來西亞必須全面加強(qiáng)打擊人口販賣活動，明確雇主扣押雇員護(hù)照是非法行為，確保雇傭稅的繳納方為雇主而非雇員，制止機(jī)構(gòu)違法從海外引進(jìn)新的勞工。美國在不顧任何他國利益的情況下堅(jiān)持退出讓這些努力改革的東南亞國家對協(xié)定未來的發(fā)展和自身改革的期待開始下降。然而，特朗普近年指在加強(qiáng)同東南亞國家發(fā)展平等、互惠、均衡的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，以此來對沖退出TPP帶來的消極影響。

安全上，南海問題是美國與東南亞國家繞不開的話題，在奧巴馬時期，炒熱南海問題并以此提升同東南亞聲索國之間的安全合作，是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分。但是特朗普執(zhí)政初期，在南海問題上表現(xiàn)得較為“克制”，沒有延續(xù)奧巴馬的南海政策，然而此據(jù)受到了來自美國國內(nèi)各方的批評和施壓。特朗普出臺印太戰(zhàn)略以來明顯增強(qiáng)對南海地區(qū)的軍事介入，表現(xiàn)出強(qiáng)硬的一面。

戰(zhàn)略上，特朗普政府2017年12月份公布的首份《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，對東南亞國家的定位相當(dāng)模糊，在“印太”章節(jié)只有一小部分涉及到東南亞，稱“泰國、菲律賓仍然是美國重要的盟國，而越南、新加坡則是越來越密切的安全和經(jīng)濟(jì)伙伴”。[7]然而在2019年6月的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中對東南亞國家進(jìn)行了分梯隊(duì)的重點(diǎn)論述。

特朗普政府從政治、經(jīng)濟(jì)、安全和戰(zhàn)略各領(lǐng)域的改變中可以看出，明顯增強(qiáng)對東南亞地區(qū)的關(guān)注度。因此分析報(bào)告中東南亞國家的地位和戰(zhàn)略投入，對于中國如何應(yīng)對美國的遏制至關(guān)重要。

四、《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中對東南亞國家分層表述的原因

首先，收縮國際戰(zhàn)略投入，聚焦國內(nèi)爭端。與奧巴馬任期不同，特朗普的上臺始終面對著美國國內(nèi)政治的掣肘，從核心決策圈的內(nèi)斗和重構(gòu)到“通俄門”“封口費(fèi)”等丑聞頻現(xiàn)，美國國內(nèi)的建制派一直在找各種方式反對特朗普，因此追求連任對特朗普來說十分關(guān)鍵，其政策和言論大部分將轉(zhuǎn)為以選票為導(dǎo)向。民主黨在中期選舉之后重新執(zhí)掌眾議院，將對特朗普政府在內(nèi)外政策上形成很大的制約。特朗普在國內(nèi)自顧不暇，對外政策面臨的落實(shí)難題也與日俱增。特朗普政府要繼續(xù)推動奧巴馬時期的“全方位介入”顯然不切實(shí)際。

其次，優(yōu)中選優(yōu)，以最少的戰(zhàn)略資源收獲最大效果。以一種商人的視角來看待國際問題即“成本與收益是否在可以承受的范圍內(nèi)“，這是理解特朗普執(zhí)政策略的關(guān)鍵。因此，特朗普政府在外交方面全面收縮國際義務(wù)，比如在阿富汗和敘利亞撤軍、要求北約盟友承擔(dān)更多的軍費(fèi)、緩和與朝鮮的關(guān)系。以上的舉動是為了集中精力與中國打貿(mào)易戰(zhàn)。美國政府一方面連年提高軍事預(yù)算，另一方面卻在不斷縮減外交方面的支出。特朗普對東南亞地區(qū)的投入必須有主有次，有先有后。

最后，拉攏東盟主要國家，擾亂中國周邊戰(zhàn)略，遏制中國崛起。隨著中國的“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的持續(xù)推進(jìn)，中國在東南亞地區(qū)的影響力顯著提升，中國提供的經(jīng)濟(jì)方案越來越受到地區(qū)國家的認(rèn)可和歡迎。這對美國來說是不可接受的。2018年，美國國務(wù)卿蓬佩奧在首屆印太商業(yè)論壇上公布了美國在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)構(gòu)想，宣布美國將提供1.13億美元用于支持印太地區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作為推進(jìn)美國在印太地區(qū)深度介入的戰(zhàn)略投資。蓬佩奧在致辭中強(qiáng)調(diào)“很明顯該地區(qū)是未來全球經(jīng)濟(jì)的最大引擎之一，未來美國的國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的很大一部分都在東南亞地區(qū)。這些資金將成為美國對印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)承諾的首付資金”?！度A盛頓郵報(bào)》評論稱“特朗普政府為亞洲提供了中國投資的替代方案”。然而東南亞地區(qū)國家對特朗普的承諾持質(zhì)疑態(tài)度;而另一方面，中國積極利用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目迎合東南亞國家的利益。因此，美國為制衡中國的影響力，愈加反對中國利用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)戰(zhàn)略利益的方式。

五、結(jié)論與前瞻

綜上所述，特朗普政府在《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中對東南亞國家進(jìn)行了分級分為盟友、伙伴關(guān)系、合作伙伴關(guān)系、保持接觸和參與四個層級，可以看出其用詞是逐級遞減。面對特朗普政府的分級，中國可以從中看到一些機(jī)會，有效方式是進(jìn)行戰(zhàn)略對沖，既然美國將東南亞國家大體分為加強(qiáng)盟友關(guān)系，極力拉攏，保持接觸以及“有限忽視”;中國就可以對美國“有限忽視”的東南亞國家進(jìn)行戰(zhàn)略層面的拉攏，例如建立全面合作關(guān)系等;對于美國保持接觸的東南亞國家中國積極拉攏，例如增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資等;對于美國極力拉攏的增加戰(zhàn)術(shù)投入，例如加強(qiáng)雙邊經(jīng)濟(jì)，以擴(kuò)大中國影響，以防完全倒向美國。

但是《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中的說是一回事，而做又是另外一回事。事實(shí)上特朗普經(jīng)常在政策上表現(xiàn)出言行不一致的情況。例如，在外交辭令中時常強(qiáng)調(diào)日本很重要，然而特朗普經(jīng)常逼迫日本多買美國貨，把日本變?yōu)橹忻蕾Q(mào)易的“犧牲品”。正是特朗普在政策上的不確定性，引發(fā)東南亞國家的普遍擔(dān)憂。這也導(dǎo)致東南亞國家在對待《印太戰(zhàn)略報(bào)告》的態(tài)度表現(xiàn)出一定的差異，但保持東盟中心地位是普遍共識，正是如此第34屆東盟峰會通過了《東盟印太展望》。

【參考文獻(xiàn)】

[1] The Department of Defense， Indo-Pacific Strategy Report， https：/ / media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OFDEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.

[2] The Department of Defense.“The National Security Strategy Report ”.2017

[3] William T.Tow，“Sea Change or More of the Same？Trumps Security Policies in Asia，”Asia Policy，Vol.13，Number 4，October 2018，pp.10–16.

[4] 蔡鵬鴻.美國對東南亞“再保障”政策析論[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2019，1：30-37.

[5] David Shambaugh，U.S.Relations with Southeast Asia in 2018，More Continuity Than Change，Singapore：ISEAS Yusof Ishak In-stitute，2018，p.21.

[6] The Department of Defense.“The Indo-Pacific Strategy Report”.2019.1（6）

[7] 任遠(yuǎn)喆.特朗普政府的東南亞政策解析[J].美國研究，2019，1：49-70.

作者簡介：陶書良，男，籍貫：吉林省長春市，學(xué)歷：碩士，單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院