推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度改進(jìn)研究

劉大洪 邱雋思

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430073)

繼續(xù)推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是新時(shí)代我國(guó)深化改革的重要部署之一。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開制度建設(shè)，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的制定和實(shí)施顯然對(duì)推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可忽略的重要作用。但是，目前我國(guó)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有關(guān)審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象和實(shí)施方案的相關(guān)設(shè)計(jì)存在一定程度的瑕疵，導(dǎo)致其在助推民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面難以發(fā)揮全面作用。因此，有必要通過研判公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度瑕疵及其改進(jìn)方案的方式，構(gòu)建推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基石。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度之實(shí)施：助推民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效契機(jī)

改革開放40年以來，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，一直在繁榮市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平、增加社會(huì)就業(yè)等各個(gè)方面發(fā)揮重要作用。在新時(shí)代背景下，進(jìn)一步推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也一直是我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。中共十八大即提出要“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。而習(xí)近平總書記于2018年11月1日民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)的發(fā)言上，更是明確指出：“全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)只能壯大、不能弱化，不僅不能‘離場(chǎng)’，而且要走向更加廣闊的舞臺(tái)?！?/p>

助推民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然需要有效的法律制度部署。在這方面，競(jìng)爭(zhēng)法的作用舉足輕重。作為具有“經(jīng)濟(jì)憲法”、“市場(chǎng)規(guī)制基本法”美稱的法律部門，競(jìng)爭(zhēng)法尤其是反壟斷法的實(shí)施，有利于為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展塑造一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而為助推民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基石。競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：首先，競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施有利于控制和威懾市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的一系列限制競(jìng)爭(zhēng)行為，保障民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)之間、民營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)之間、各民營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)、健康發(fā)展；其次，更重要的是競(jìng)爭(zhēng)法也能有效防范公權(quán)力實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為(Government-Facilitated Restraints on Competition)，[注]參見Michal S. Gal, Inbal Faibish. Six Principles for Limiting Government-Facilitated Restraints on Competition, 44(1) Common Market Law Review 69(2007).需要說明的是，公權(quán)力實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為并不僅局限于中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)術(shù)語境中常談到的“行政性壟斷”行為，后者僅體現(xiàn)為幾類違法行政行為。而公權(quán)力除行政行為外，還可通過立法、國(guó)家行為、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等其他方式限制競(jìng)爭(zhēng)。從而為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展消除各類限制競(jìng)爭(zhēng)的政策壁壘?？紤]到中國(guó)仍處于政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)、不正當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為依然時(shí)有發(fā)生，尤其是在處理國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系時(shí)，政府的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制依然很難秉持平等的資本觀，在若干重要產(chǎn)業(yè)會(huì)為民營(yíng)企業(yè)施加不合理的準(zhǔn)入壁壘。[注]參見段宏磊、劉大洪：《混合所有制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的完善》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第2期。此時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)于消除公權(quán)力實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為的作用，更應(yīng)得到重視。換言之，應(yīng)當(dāng)依照習(xí)近平總書記于民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上發(fā)言的精神，通過“清理違反公平、開放、透明市場(chǎng)規(guī)則的政策文件”的形式，“打破各種各樣的‘卷簾門’、‘玻璃門’、‘旋轉(zhuǎn)門’，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、招投標(biāo)、軍民融合等方面，為民營(yíng)企業(yè)打造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”。

2016年，《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)以下簡(jiǎn)稱《意見》)在我國(guó)建立起了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，發(fā)改價(jià)監(jiān)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》([2017]1849號(hào)以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)也已于2017年10月23日起實(shí)施。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度旨在對(duì)“行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān))，在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”時(shí)，開展競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，評(píng)價(jià)政策措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潛在影響，如果相關(guān)政策措施經(jīng)審查具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，則不應(yīng)出臺(tái)，或調(diào)整至符合要求后再出臺(tái)。由此可見，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是落實(shí)“清理違反公平、開放、透明市場(chǎng)規(guī)則的政策文件”的有效制度規(guī)劃，其對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將發(fā)揮直接的促進(jìn)作用。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度之瑕疵：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度羈絆

結(jié)合《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的文本內(nèi)容來看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要在審查標(biāo)準(zhǔn)、審查對(duì)象、實(shí)施方案三個(gè)方面存在部分瑕疵，使其無法完全發(fā)揮推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

(一)審查標(biāo)準(zhǔn)中“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策的缺失

《意見》主要從“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”、“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”、“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)”和“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)”四個(gè)方面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了框架性設(shè)計(jì)。《實(shí)施細(xì)則》則在《意見》規(guī)定的基礎(chǔ)上，從第14條至第17條對(duì)上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了精準(zhǔn)的細(xì)化。這些標(biāo)準(zhǔn)有利于甄別和修正具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果的相關(guān)政策措施，但是，由于并未能在相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)中落實(shí)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的政策要求，可能會(huì)一定程度上造成審查結(jié)果的疏漏。

競(jìng)爭(zhēng)中立政策是一個(gè)致力于正確處理國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)政策，其核心內(nèi)涵是要求國(guó)有企業(yè)不得因其具有國(guó)家所有權(quán)而獲得來自國(guó)家政策措施的任何“凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”(net competitive advantage)。[注]參見Council of Australian Governments. Competition Principles Agreement 1995, Clause 3 Subclause (1).換言之，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在稅收待遇、政策補(bǔ)貼、信貸成本、公共管制等方面的政策法規(guī)一視同仁，不對(duì)后者施加差別待遇。[注]參見Australian Federal Government. Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement 1996, p. 6.20世紀(jì)90年代以降，競(jìng)爭(zhēng)中立政策首先發(fā)端于澳大利亞的國(guó)內(nèi)立法，隨后在與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的雙邊協(xié)議、多邊協(xié)議、國(guó)際軟法中均有所體現(xiàn)和發(fā)展，目前已經(jīng)成為極具國(guó)際潮流的競(jìng)爭(zhēng)政策主張。[注]有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的全球發(fā)展歷程的梳理，可參見石偉：《“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度的理論和實(shí)踐》，法律出版社2017年版，第38-75頁。在我國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)中立政策雖然未明文寫入相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)立法或政策文本中，但其已毋庸置疑地成為我國(guó)處理國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系，擬定相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)的指導(dǎo)思想。[注]2018年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)張茅在接受人民日?qǐng)?bào)專訪時(shí)，便直接提出要堅(jiān)持和遵守競(jìng)爭(zhēng)中立政策，他表示，“要圍繞建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的目標(biāo)，健全競(jìng)爭(zhēng)政策體系，堅(jiān)持‘競(jìng)爭(zhēng)中立’原則，即對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)實(shí)行規(guī)則中立、稅收中立、債務(wù)中立，對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁、平等對(duì)待?！眳⒁娭袊?guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：《以“競(jìng)爭(zhēng)中立”營(yíng)造國(guó)企、民企公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境》，和訊新聞：http://news.hexun.com/2018-11-08/195139199.html，2018年12月17日最后訪問。確立和落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中立政策在我國(guó)現(xiàn)階段極具意義，因?yàn)樵谖覈?guó)改革開放的實(shí)踐進(jìn)程中，“始終面臨的一個(gè)難題是，在國(guó)有資本和非公資本所共同構(gòu)成的市場(chǎng)中，如何符合市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)律對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行妥善處理。一個(gè)長(zhǎng)期難以改變的狀態(tài)是，國(guó)有資本的投資和經(jīng)營(yíng)范圍過大、所涉范圍過寬，而非公資本卻面臨多處市場(chǎng)進(jìn)入壁壘或隱形限制?！盵注]劉大洪、段宏磊：《混合所有制、公私合作制及市場(chǎng)準(zhǔn)入法的改革論綱》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。而競(jìng)爭(zhēng)中立政策能為解決此問題提供一個(gè)有效的制度指引，它有利于打破國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)間在政策措施層面的差別待遇，確保其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的“起點(diǎn)公平”。對(duì)民營(yíng)企業(yè)家來說，競(jìng)爭(zhēng)中立政策的確立也有利于穩(wěn)固其政策預(yù)期，打破其對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)“離場(chǎng)”論謠言的顧慮。

但是，在目前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置中，競(jìng)爭(zhēng)中立政策的精神并未完全有效落實(shí)。依照目前的審查標(biāo)準(zhǔn)體系，并不能完全甄別政策措施是否對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)置了相較民營(yíng)企業(yè)的“凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。在《實(shí)施細(xì)則》第14條至第17條所設(shè)計(jì)的四大類合計(jì)18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)中，僅第14條“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”中的第(一)項(xiàng)“不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件”的相關(guān)要求中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策有所體現(xiàn)，該項(xiàng)要求于第2點(diǎn)明確：不得“沒有法律法規(guī)依據(jù)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定，對(duì)不同所有制、地區(qū)、組織形式的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施差別化待遇，設(shè)置不平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件”。而依照國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)中立政策的基本原則，競(jìng)爭(zhēng)中立意味著針對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在稅收、借貸與管制等方面全面的中立，不施加任何差別性待遇。[注]參見Australian Federal Government. Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement 1996, p. 16-19.因此，除了市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)之外，有關(guān)商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)或影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)方面的政策法規(guī)，均有可能對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)施加差別性待遇。比如，在設(shè)置技術(shù)、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)民營(yíng)企業(yè)施加更高標(biāo)準(zhǔn)，在落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)優(yōu)先照顧國(guó)有企業(yè)，在招投標(biāo)過程中排斥民營(yíng)資本，等等。而《實(shí)施細(xì)則》在涉及這些方面的審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，均再未強(qiáng)調(diào)政策法規(guī)可能存在的對(duì)不同所有制經(jīng)濟(jì)的不合理差別待遇問題，這種制度設(shè)計(jì)并未能完全反映競(jìng)爭(zhēng)中立政策的要求，有可能造成一部分不利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法規(guī)未被有效審查、甄別出來。

(二)審查對(duì)象中對(duì)存量政策法規(guī)有效審查的缺位

為確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施，《實(shí)施細(xì)則》盡可能寬泛地規(guī)定了審查對(duì)象，將各類有可能限制競(jìng)爭(zhēng)的政策法規(guī)均納入到了審查范圍，并實(shí)施了一系列制度保障審查的有效實(shí)施，如第5條、第6條對(duì)審查流程的基本規(guī)定，第7條、第8條對(duì)社會(huì)公眾參與、專家學(xué)者意見等的規(guī)定，第12條對(duì)定期評(píng)估制度的規(guī)定，等等。但是，這些有效的制度設(shè)計(jì)均局限于政策法規(guī)的“增量”，即僅僅設(shè)置了一種“前瞻性審查”；而一定程度上忽略了政策法規(guī)的“存量”，在“回顧性審查”層面有所疏忽。

我國(guó)領(lǐng)土廣袤，行政級(jí)別建制復(fù)雜，改革開放以來，為應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的各類問題，我國(guó)從中央到地方制定了數(shù)量繁雜、形式多樣、層級(jí)不一的政策措施，這些政策的存量中，必然有可觀的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，亟待清理和修正。尤其是針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策問題，從認(rèn)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是“公有制經(jīng)濟(jì)的必要的補(bǔ)充”，到“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，再到“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，我國(guó)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策態(tài)度是一個(gè)漸進(jìn)式的改進(jìn)和發(fā)展路徑，而非一蹴而就。這就決定了，我們的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策措施存量中，可能存在一系列已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，具有限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果的內(nèi)容，它們也亟待納入到公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍。亦即，應(yīng)當(dāng)把清理增量與存量結(jié)合起來，把“前瞻性審查”與“回顧性審查”結(jié)合起來。但是，目前所設(shè)計(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，則主要是針對(duì)政策存量發(fā)揮作用的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于該制度出臺(tái)前已經(jīng)存在的相關(guān)政策措施，《實(shí)施細(xì)則》并未設(shè)置有效的審查方案。

在2016年出臺(tái)的《意見》中，明確規(guī)定了要在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施中“有序清理存量”，“按照‘誰制定、誰清理’的原則，各級(jí)人民政府及所屬部門要對(duì)照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)行政策措施區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥把握節(jié)奏，有序清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法?！钡?，這一規(guī)定并未能有效反映到2017年底開始實(shí)施的《實(shí)施細(xì)則》中，在后者的文本設(shè)計(jì)中，主要針對(duì)“增量”的審查工作進(jìn)行了相關(guān)部署，缺乏對(duì)“存量”審查的具體規(guī)定，這構(gòu)成一個(gè)亟待改進(jìn)的制度疏漏。它將會(huì)導(dǎo)致若干限制競(jìng)爭(zhēng)、影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的政策法規(guī)游離于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度發(fā)揮作用的空間之外，難以實(shí)時(shí)甄別和清理，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)效發(fā)展構(gòu)成潛在桎梏。

(三)審查實(shí)施中監(jiān)督控制機(jī)制的弱化

目前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施主要是一種“自我控制”機(jī)制，即依賴于政策制定機(jī)關(guān)通過開展自我審查的形式，對(duì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施進(jìn)行有效的甄別、清理和修正。《實(shí)施細(xì)則》雖在第五章專門規(guī)定了“社會(huì)監(jiān)督和責(zé)任追究”，但相關(guān)規(guī)定主要依賴于社會(huì)公眾的監(jiān)督舉報(bào)或上級(jí)機(jī)關(guān)的責(zé)令改正，并未建立起足夠剛性的監(jiān)督控制機(jī)制。

在國(guó)外，為確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效的監(jiān)督控制機(jī)制，通常會(huì)在反壟斷立法中規(guī)定“競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)”制度。廣義上的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)(Competition Advocacy)泛指反壟斷主管機(jī)構(gòu)運(yùn)用其在競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)加強(qiáng)一切形式的政府決策在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者選擇上的作用的過程。[注]參見James C. Cooper, Paul A. Pautler, Todd J. Zywicki. Theory and Practice of Competition Advocacy at the FTC, Antitrust Law Journal, Vol. 72, No. 3, 2005.而狹義的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)經(jīng)常與“競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估”(Competition Assessment)一詞被同時(shí)提及，二者實(shí)際上反映了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在西方國(guó)家的實(shí)施過程。首先，反壟斷主管機(jī)構(gòu)會(huì)通過競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估甄別出具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施，隨后，反壟斷主管機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)這些政策措施提出改進(jìn)和修正意見，這即是競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的過程。[注]參見張占江：《政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的反壟斷法規(guī)制路徑研究——基于路徑適用的邏輯展開》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常會(huì)在立法中明確賦予反壟斷主管機(jī)構(gòu)享有競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估和競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的職權(quán)。如美國(guó)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第46條即明確賦予聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)針對(duì)國(guó)會(huì)其他法案涉及競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)提出建議的權(quán)力。FTC近年來已經(jīng)在競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)方面形成了一個(gè)“倡導(dǎo)檔案”(Advocacy Filings)，當(dāng)政府部門做出影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益的公共管制決策時(shí)，F(xiàn)TC會(huì)提交意見函對(duì)相關(guān)的決策提供專業(yè)建議。[注]參見Federal Trade Commission. Advocacy Filings, https://www.ftc.gov/policy/advocacy/advocacy-filings?combine=&field_matter_number_value=&field_advocacy_document_terms_tid=All&field_date_value[min]=&field_date_value[max]=&items_per_page=20&page=39, 2018年12月17日最后訪問。在韓國(guó)《獨(dú)占規(guī)制與公正交易法》第63條規(guī)定，“相關(guān)行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官制定或者修改以限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)為內(nèi)容的慣例規(guī)則、告示時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先向公正交易委員會(huì)通報(bào)?！比绻灰孜瘑T會(huì)“認(rèn)為該制定或者修改的慣例規(guī)則、告示包含限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的，可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官提出糾正限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的意見?！盵注]金河祿、蔡永浩：《中韓兩國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法比較研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第258頁。俄羅斯《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》第23條也規(guī)定，反壟斷署有權(quán)“按照規(guī)定的程序，對(duì)專項(xiàng)市場(chǎng)保護(hù)措施、反傾銷措施和補(bǔ)貼措施的可能造成的結(jié)果，以及對(duì)調(diào)整海關(guān)進(jìn)出口稅率對(duì)俄羅斯商品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的后果提供結(jié)論性意見”。[注]李福川：《俄羅斯反壟斷政策》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第361-362頁。

由此可見，發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)制度主要通過反壟斷主管機(jī)構(gòu)予以“外部控制”進(jìn)行，而中國(guó)目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查則主要依賴于政策制定機(jī)關(guān)的自我控制?！兑庖姟芬?guī)定，“國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局要會(huì)同有關(guān)部門，建立健全工作機(jī)制，指導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施工作，并及時(shí)總結(jié)成效和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制度不斷完善，在條件成熟時(shí)組織開展第三方評(píng)估?！薄秾?shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定，“鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)助對(duì)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和定期評(píng)估。”換言之，在目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度設(shè)計(jì)下，依托于反壟斷主管機(jī)構(gòu)的“第三方評(píng)估”僅作為一種倡導(dǎo)性法律規(guī)定而存在，反壟斷主管機(jī)構(gòu)并未被賦予明確的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)職權(quán)。

毋庸置疑，自我控制的實(shí)施機(jī)制極容易引發(fā)審查過程的軟約束問題：首先，如果某一限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施符合政策制定機(jī)關(guān)的部門利益，那么它完全不具備審查和改進(jìn)的動(dòng)力；其次，即便自我審查的過程是真誠(chéng)且可信的，但對(duì)一個(gè)不專司于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法問題的機(jī)構(gòu)來說，其是否真正具備評(píng)估政策措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛在影響的能力，也是高度可疑的。由此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施過程便陷入了“多重悖論式”的困局。[注]參見李俊峰：《公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查的困局及其破解》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，并無法確保不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施被完全有效篩選和甄別出來，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度助推民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能定位也必然將大打折扣。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度之完善：構(gòu)建推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基石

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛剛進(jìn)入全面實(shí)施階段，許多制度瑕疵都有待在實(shí)踐中不斷完善。目前，《反壟斷法》的修正也已經(jīng)提上日程，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有望在這次修法中寫入立法，從而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的確立。[注]參見李遠(yuǎn)方：《反壟斷法十年迎修訂，執(zhí)法力度有望加大》，載《中國(guó)商報(bào)》2017年9月13日。在這樣一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)點(diǎn)，有必要對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在審查標(biāo)準(zhǔn)、審查對(duì)象、實(shí)施機(jī)制中存在的上述瑕疵予以審慎修改，全面釋放該制度在促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、正確處理國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系等方面的功能，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度夯實(shí)為推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。

(一)將“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策納入到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的基本理念與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中

競(jìng)爭(zhēng)中立的本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，祛除政策措施設(shè)計(jì)中基于所有制差別而施加的差別待遇，其與反壟斷法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)在精神具有一致性。理應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)中立嵌入到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的基本理念與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，將政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潛在損害壓縮在最小范圍之內(nèi)，[注]參見張占江：《政府行為競(jìng)爭(zhēng)中立制度的構(gòu)造——以反壟斷法框架為基礎(chǔ)》，載《法學(xué)》2018年第6期。只有如此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)方能打破制度壁壘的藩籬，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

首先，應(yīng)當(dāng)將競(jìng)爭(zhēng)中立確定為我國(guó)的基本競(jìng)爭(zhēng)政策。如果說競(jìng)爭(zhēng)政策是我國(guó)基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)政策，那么競(jìng)爭(zhēng)中立政策理應(yīng)成為“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”，即基石性的競(jìng)爭(zhēng)政策。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，政府行為理應(yīng)恪守競(jìng)爭(zhēng)中立，為不同所有制來源、不同資本屬性的企業(yè)提供一個(gè)公允、中性、無歧視的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。我國(guó)目前雖未在官方政策法規(guī)中明確競(jìng)爭(zhēng)中立政策，但新時(shí)代以來有關(guān)處理國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)關(guān)系的若干經(jīng)濟(jì)改革規(guī)劃，如國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革、國(guó)有企業(yè)的分類經(jīng)營(yíng)改革等，均暗合競(jìng)爭(zhēng)中立政策的基本要求。[注]參見石偉：《“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度的理論和實(shí)踐》，法律出版社2017年版，第152-155頁。換言之，我國(guó)已經(jīng)在切實(shí)實(shí)踐競(jìng)爭(zhēng)中立政策，未來更應(yīng)當(dāng)直接在《反壟斷法》和《實(shí)施細(xì)則》中實(shí)現(xiàn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的明文規(guī)定，將其作為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施的理念基礎(chǔ)與基本原則。結(jié)合以澳大利亞為代表的有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策理念的基本要求應(yīng)當(dāng)主要包括：其一，稅收中立，即國(guó)有企業(yè)不能享有民營(yíng)企業(yè)不具備的稅收豁免、稅收優(yōu)惠；其二，借貸中立，即國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的信貸成本應(yīng)當(dāng)與民營(yíng)企業(yè)居于同一水平；其三，管制中立，即國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)適用的政府管制政策是一致的。[注]參見Australian Federal Government. Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement 1996, p. 16-19.稅收、借貸和管制的“三個(gè)中立”是澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立政策的基本要求，并成為國(guó)際上絕大多數(shù)規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)中立政策的國(guó)家所堅(jiān)持的基本規(guī)則。但是，在澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立政策要求中，除“三個(gè)中立”之外，還有所謂的“商業(yè)回報(bào)率”要求，即要求國(guó)有企業(yè)必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，向股東提供合理的商業(yè)回報(bào)，且國(guó)有企業(yè)的商品和服務(wù)定價(jià)應(yīng)真實(shí)反映全部成本，不得從事不正當(dāng)?shù)牡蛢r(jià)競(jìng)爭(zhēng)，如果國(guó)有企業(yè)同時(shí)從事非營(yíng)利性公共項(xiàng)目，則公共項(xiàng)目資金不得用于補(bǔ)貼其商業(yè)行為。筆者認(rèn)為，考慮到中國(guó)國(guó)有企業(yè)所具有的政治意義、社會(huì)功能與經(jīng)濟(jì)地位，并不適宜完全依照澳大利亞的資本回報(bào)率要求對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行限制，且相關(guān)規(guī)則亦屬于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等競(jìng)爭(zhēng)法之外的法律規(guī)范的調(diào)整范圍，并不屬于本文所主要探討的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相關(guān)規(guī)則調(diào)整范圍。因此，筆者認(rèn)為中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的要求，僅需貫徹稅收、借貸和管制的“三個(gè)中立”即可，并不需要完全照搬西方的相關(guān)制度，對(duì)商業(yè)回報(bào)率規(guī)則進(jìn)行設(shè)置。凡是不符合稅收、借貸與管制中立要求的政策措施，均應(yīng)當(dāng)依照公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相關(guān)要求，予以清理和修正。

其次，應(yīng)當(dāng)按照競(jìng)爭(zhēng)中立政策的基本要求，進(jìn)一步修正和完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)體系。除了應(yīng)當(dāng)保持目前《實(shí)施細(xì)則》第14條規(guī)定中符合競(jìng)爭(zhēng)中立政策要求的內(nèi)容之外，還應(yīng)當(dāng)在第15條、第16條、第17條的相關(guān)規(guī)定中，全面落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中立的“三個(gè)中立”之要求。目前第14條有關(guān)不得對(duì)不同所有制施加市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件的差別化待遇的規(guī)定，其實(shí)僅相當(dāng)于“管制中立”規(guī)則中的“市場(chǎng)準(zhǔn)入中立”，該要求符合中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)制度的演進(jìn)趨勢(shì)與改革走向。[注]參見管金平：《中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度的演進(jìn)趨勢(shì)與改革走向——基于自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度的研究》，載《法商研究》2017年第6期。但是，為了全面符合和落實(shí)“三個(gè)中立”的要求，除市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)以外，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定，要求在政策措施對(duì)商品和要素自由流動(dòng)的影響、對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的影響、對(duì)生產(chǎn)行為的影響等方面，均不應(yīng)當(dāng)存在所有制上的差別，真正做到對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的同等對(duì)待。

(二)建立回顧性審查機(jī)制，清理限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施存量

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施既要關(guān)心政策措施的增量，又要有序清理存量。應(yīng)當(dāng)及時(shí)建立起公平競(jìng)爭(zhēng)審查的回顧性審查機(jī)制，清理我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的各類政策措施中排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)內(nèi)容，為促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃清制度壁壘。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最為妥切的方式自然是在《實(shí)施細(xì)則》中增加相關(guān)規(guī)定，單獨(dú)明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)已實(shí)施的政策措施進(jìn)行回顧清理的實(shí)施機(jī)制。但是，考慮到中國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚處于初創(chuàng)階段，各項(xiàng)配套措施并不成熟，而我國(guó)相關(guān)政策措施的“存量”又極為廣袤。在這樣的條件下，倉(cāng)促地要求增加回顧性審查機(jī)制，則一方面會(huì)分散前瞻性審查的實(shí)施資源，影響其實(shí)際效果；另一方面，在審查能力尚缺乏實(shí)踐打磨的情況下，回顧性審查的具體結(jié)果是否可靠，也值得商榷。因此，筆者提供了一個(gè)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查尚無法建立系統(tǒng)的回顧性審查機(jī)制時(shí)的“過渡期”建議：通過在地方立法后評(píng)估中增加競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估相關(guān)內(nèi)容的形式，替代公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度發(fā)揮回顧性審查作用。

我國(guó)從2004年開始，為提高行政立法質(zhì)量，即要求建立起地方立法后評(píng)估制度，彼時(shí)的國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估?！痹谶@之后，中國(guó)各地方行政單位陸續(xù)開啟了地方立法后評(píng)估的相關(guān)實(shí)踐，并陸續(xù)形成了有關(guān)地方立法后評(píng)估的評(píng)估指標(biāo)體系，主要包括合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性等各個(gè)方面。[注]參見姜述弢：《地方立法后評(píng)估制度的法治化及對(duì)策》，載《學(xué)術(shù)交流》2016年第4期。經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國(guó)的地方立法后評(píng)估制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)較為充足，形成了較為規(guī)范化的工作流程。

從性質(zhì)上來看，地方立法后評(píng)估本身即是一種對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件等政策措施進(jìn)行定期回顧性審查的有效機(jī)制，只不過，該評(píng)估主要局限于立法的合法性、合理性、立法實(shí)施效果等方面的傳統(tǒng)評(píng)估內(nèi)容，并不包含對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響的評(píng)估。因此，筆者認(rèn)為，可以通過將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估內(nèi)容內(nèi)嵌于立法后評(píng)估指標(biāo)體系的形式，使其能暫時(shí)發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度回顧性審查機(jī)制的作用。2018年，在上述思想的指導(dǎo)下，筆者所參與的“武漢市政府規(guī)章立法后評(píng)估”項(xiàng)目在建立公平競(jìng)爭(zhēng)回顧性審查機(jī)制方面進(jìn)行了有效探索。該次立法后評(píng)估以《武漢市城市管線管理辦法》《武漢市長(zhǎng)江隧道管理暫行辦法》《武漢市道路運(yùn)輸管理規(guī)定》等八部地方政府規(guī)章為對(duì)象，在評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中，除了基礎(chǔ)內(nèi)容評(píng)估、成本收益評(píng)估、實(shí)施效果評(píng)估等傳統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)體系之外，另外單獨(dú)設(shè)立了“競(jìng)爭(zhēng)專項(xiàng)評(píng)估”，該項(xiàng)評(píng)估下設(shè)有與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具體要求相一致的“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估”、“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估”、“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估”、“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估”和“例外性標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估”，對(duì)相關(guān)立法可能存在的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定進(jìn)行審查。經(jīng)過評(píng)估后，八部政府規(guī)章中存在的限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定被有效的甄別出來，評(píng)估小組審慎提出了相關(guān)制度改進(jìn)建議。[注]相關(guān)報(bào)道可參見湖北省政府法制辦：《市政府法制辦舉辦政府規(guī)章立法后評(píng)估專家評(píng)審會(huì)》，湖北省人民政府法制辦公室網(wǎng)：http://www.hbzffz.gov.cn/zwdt/fxdt/whf/51674.htm，2018年12月17日最后訪問。筆者認(rèn)為，這一工作經(jīng)驗(yàn)值得做出推廣，它可以成為在公平競(jìng)爭(zhēng)審查尚無法建立系統(tǒng)的回顧性審查機(jī)制時(shí)的過渡期實(shí)施方案。

(三)重塑反壟斷主管機(jī)構(gòu)職權(quán)，明確其競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)職能

目前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施機(jī)制主要交由政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查、自我控制。在該制度實(shí)施的初期，考慮到中國(guó)政策制定機(jī)構(gòu)眾多、政策數(shù)量龐大且多樣化，這尚且可以算作一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，但從未來發(fā)展的大方向上來看，將反壟斷主管機(jī)構(gòu)參與到審查機(jī)制當(dāng)中，增加有效的外部控制機(jī)制，顯然是必然選擇。[注]參見向立力：《中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理論梳理、制度基礎(chǔ)與機(jī)制完善》，載《法治研究》2017年第3期。依照2018年初的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革規(guī)劃，新成立的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局將統(tǒng)合原發(fā)改委、商務(wù)部、工商局有關(guān)反壟斷執(zhí)法的職責(zé)，成為統(tǒng)一的反壟斷主管機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)利用這次反壟斷主管機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，對(duì)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的反壟斷職權(quán)進(jìn)行重塑，明確其享有對(duì)政策措施開展競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估和競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的職能，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的外部控制機(jī)制。

因此，未來《實(shí)施細(xì)則》應(yīng)當(dāng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立成“自我控制+外部控制”的有效實(shí)施機(jī)制，即一項(xiàng)政策措施在出臺(tái)前首先交由政策制定機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查，然后再由反壟斷主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，如果經(jīng)評(píng)估認(rèn)為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，則要通過競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的形式對(duì)其進(jìn)行修正。考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策體量巨大、政府機(jī)構(gòu)建制復(fù)雜，強(qiáng)制性地要求任何政策措施在政策制定機(jī)構(gòu)自我審查后，都必須送交反壟斷主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的做法并不現(xiàn)實(shí)，也會(huì)造成過高的工作負(fù)擔(dān)，影響效率。因此，一個(gè)可以想到的折中處理方案是：如果政策制定機(jī)構(gòu)自我審查的評(píng)估結(jié)論是肯定性的，即認(rèn)為政策措施不會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)，則可自由選擇是否送交競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估；如果評(píng)估結(jié)論是否定性的，則必須送交競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。與此同時(shí)，為確保外部控制機(jī)制的足夠威懾性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定反壟斷主管機(jī)構(gòu)有權(quán)主動(dòng)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)或地方立法機(jī)關(guān)的任何政府管制決策開展競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，相應(yīng)的政策措施制定機(jī)構(gòu)有義務(wù)進(jìn)行配合。反壟斷主管機(jī)構(gòu)既可以在政策措施制定階段開展競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，即“規(guī)則制定層面的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)”，又可以在政策措施已經(jīng)實(shí)施時(shí)，根據(jù)其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的實(shí)際影響開展倡導(dǎo)活動(dòng)，即“規(guī)則實(shí)施層面的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)”。[注]參見張占江：《政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的反壟斷法規(guī)制路徑研究——基于路徑適用的邏輯展開》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。由此，政策措施的制定和實(shí)施過程才會(huì)一直受到反壟斷主管機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)控制，防止其產(chǎn)生對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不正當(dāng)限制，助推民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃方能構(gòu)建起一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、優(yōu)化的政策環(huán)境。

結(jié)語

在新時(shí)代背景下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展怎么強(qiáng)調(diào)都不為過，而在法律制度層面為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)建起一個(gè)可靠基石，則顯然是當(dāng)務(wù)之急。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有助于清理和修正我國(guó)不利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不正當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的政策法規(guī)，為助推民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定必要的政策環(huán)境。本文基于這一目標(biāo)定位，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在審查標(biāo)準(zhǔn)、審查對(duì)象、實(shí)施機(jī)制等方面存在的問題提出了改進(jìn)建議，希望能夠?yàn)槲覈?guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的優(yōu)化與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)綿薄之力。“是制度使得競(jìng)爭(zhēng)成為可能，并塑造了其形式和強(qiáng)度?！盵注][美]戴維·格伯爾：《全球競(jìng)爭(zhēng)：法律、市場(chǎng)和全球化》，陳若鴻譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第3頁。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的護(hù)航下，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必將走向更廣闊的舞臺(tái)。