淺析強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制改革

曾碧娟

摘要：在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，我國(guó)財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，這就要求我們不斷強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，深化財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體制改革，完善和提高財(cái)政預(yù)算精細(xì)化和科學(xué)化水平。現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督，在制度上還存在一些問題。本文對(duì)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督存在的問題進(jìn)行分析，探究財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制的改革方案，以期能對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督水平的提升有所助益。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算;預(yù)算管理;預(yù)算監(jiān)督

財(cái)政是一個(gè)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政預(yù)算管理效果反映的是一個(gè)國(guó)家的總體財(cái)政水平。實(shí)施有效的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，能夠保障財(cái)政預(yù)算更加符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要。當(dāng)前，經(jīng)過多年探索和實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)初步形成了由人大監(jiān)督、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督共同構(gòu)成的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系，但深層次看，現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制仍不夠完善，存在一些問題與不足。對(duì)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制進(jìn)行改革，對(duì)促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督存在的問題

（一）財(cái)政預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的問題

首先，財(cái)政預(yù)算編制時(shí)間緊張。我國(guó)現(xiàn)行分級(jí)預(yù)算管理模式下，中央財(cái)政預(yù)算與地方財(cái)政預(yù)算分級(jí)編制，地方財(cái)政預(yù)算編制完成后，層層上報(bào)，經(jīng)財(cái)政部匯總后形成全國(guó)預(yù)算。通常情況下，各級(jí)財(cái)政預(yù)算編制都是從上一年度的10月或11月開始的，中央財(cái)政預(yù)算在次年3月提交全國(guó)人大審議，而縣級(jí)財(cái)政預(yù)算則通常在上一年度的12月底或次年的1月初就要提交縣人大審議。越到基層，預(yù)算編制時(shí)間越短、越緊張，這就造成政府部門在財(cái)政預(yù)算編制過程中，對(duì)預(yù)算安排的財(cái)政資金未來(lái)使用的時(shí)效性和準(zhǔn)確性難以完全做到“心中有數(shù)”，前期準(zhǔn)備不充分和綜合考量不足，都影響了財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

其次，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。財(cái)政支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的重要支撐。2009年，我國(guó)就已啟動(dòng)財(cái)政支取標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，但是目前全國(guó)建標(biāo)準(zhǔn)、用標(biāo)準(zhǔn)的理念仍不深入，財(cái)政支出多但支出定額標(biāo)準(zhǔn)少的矛盾仍舊十分突出，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算編制、管理有機(jī)結(jié)合的預(yù)期目標(biāo)。因不同地區(qū)、不同部門對(duì)于預(yù)算編制的重視度不同，財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平也有高低之分，在缺少財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系這一準(zhǔn)繩的情況下，政府部門間財(cái)政支出難以定量分配、統(tǒng)一衡量，易造成財(cái)政資金的浪費(fèi)或閑置。

再次，預(yù)算編制細(xì)化程度仍有待進(jìn)一步提高。

（二）財(cái)政預(yù)算監(jiān)督過程存在的問題

首先，人大監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有作用。由于各級(jí)財(cái)政預(yù)算編制時(shí)間比較緊張，且在提交人大會(huì)審議前，財(cái)政預(yù)算還要經(jīng)過黨委、政府等多部門審查，因此，部門審查和人大審議財(cái)政預(yù)算的時(shí)間并不長(zhǎng)，難以對(duì)財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行深層次的分析與解讀。再加上財(cái)政預(yù)算涉及了一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，專業(yè)術(shù)語(yǔ)多，報(bào)告內(nèi)容多，專業(yè)性較強(qiáng)，需要具備一定的會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)或有較長(zhǎng)時(shí)間的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)者，才能真正“讀懂”財(cái)政預(yù)算。另外，人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政決算的監(jiān)督，即事中和事后監(jiān)督也面臨著同樣的問題。這些實(shí)際存在的問題限制了人大監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，使得人大監(jiān)督最終流于形式。

其次，審計(jì)監(jiān)督仍偏重于事后監(jiān)督。目前，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督注重的仍然是對(duì)財(cái)政預(yù)算編制資料、數(shù)據(jù)，會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿等的事后監(jiān)督檢查，對(duì)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行的事前、事中監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督角色依舊缺位。

再次，預(yù)算監(jiān)督法律法規(guī)仍需完善。2014年新出臺(tái)的《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容、范圍、方式和追責(zé)機(jī)制都做出了更加明確的規(guī)定，但由于《預(yù)算法實(shí)施條例》等法規(guī)一直未隨《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督如何實(shí)施全流程監(jiān)督，監(jiān)督的范圍、程序、操作方法等仍缺少制度支撐，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督效果有限。

二、強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督體制改革的對(duì)策

（一）創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算管理模式

1.加快推進(jìn)財(cái)政體制改革

推進(jìn)中央與地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，促進(jìn)地方自主發(fā)展，縮短地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，同時(shí)繼續(xù)清理規(guī)范、調(diào)整優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，要加快建立經(jīng)濟(jì)合理、簡(jiǎn)便易行，充分考慮流程再造、資源整合、技術(shù)進(jìn)步等節(jié)支因素，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)總體水平、地方財(cái)力狀況以及預(yù)算安排情況相銜接的財(cái)政支取標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政資金分配效益提供依據(jù)。

2.實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理

落實(shí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效事前評(píng)價(jià)、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，做到“花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)”，切實(shí)提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，促進(jìn)政府花錢更加科學(xué)化精細(xì)化。

3.強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算剛性約束

實(shí)行財(cái)政預(yù)算中期規(guī)劃管理，按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，逐步提高財(cái)政預(yù)算的預(yù)見性。用好用活財(cái)政一體化管理信息系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)施政府部門公務(wù)卡結(jié)算制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支付流程的實(shí)時(shí)監(jiān)督和管理，不斷增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的剛性約束力。

（二）健全內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制

1.完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督法律法規(guī)

進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)體系建設(shè)，推動(dòng)《預(yù)算法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)早日出臺(tái)，為做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作營(yíng)造良好的法律氛圍，使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的事前、事中、事后的全過程、全方位的監(jiān)控有法可依，有章可循，使《預(yù)算法》能夠更好落地落實(shí)，從而推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督工作更加規(guī)范化。

2.促進(jìn)人大監(jiān)督發(fā)揮更大作用

為使人大監(jiān)督能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，財(cái)政預(yù)算編制在時(shí)間上需要進(jìn)行一定的調(diào)整，盡量給予人大更合理、更充分的時(shí)間來(lái)審查財(cái)政預(yù)算草案。事中監(jiān)督方面，人大可以利用信息化手段，通過接入財(cái)政一體化管理信息系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，隨時(shí)掌握和了解財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的最新動(dòng)向。同時(shí)，各級(jí)人大也要加強(qiáng)專業(yè)人才儲(chǔ)備，對(duì)一些涉及專業(yè)性強(qiáng)的問題，必要時(shí)也可以向同級(jí)財(cái)政部門和審計(jì)部門借調(diào)人手或函件咨詢。通過對(duì)財(cái)政預(yù)算管理全流程的參與，切實(shí)發(fā)揮人大監(jiān)督作用。

3.推進(jìn)大人監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督有效結(jié)合

人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督都是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的重要組成部分，在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督中都發(fā)揮著重要作用。兩種監(jiān)督力量的監(jiān)督目標(biāo)相同，也都提出了由單一流程監(jiān)督向預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變的要求，兩種監(jiān)督力量不應(yīng)該分割開來(lái)，若兩者能夠溝通協(xié)作、有機(jī)結(jié)合，形成監(jiān)督合力，則將產(chǎn)生一加一大于二的監(jiān)督效果，將大大增加財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的廣度與深度，提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量與效果。

4.加強(qiáng)政府部門內(nèi)部審計(jì)作用

發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革新組建的審計(jì)委員會(huì)的職能，結(jié)合政府部門內(nèi)部控制體系，推進(jìn)政府部門認(rèn)真開展內(nèi)部審計(jì)工作。通過政府部門內(nèi)部審計(jì)，促進(jìn)政府部門加強(qiáng)內(nèi)部治理，達(dá)到完善管理工作制度和強(qiáng)化部門內(nèi)部約束的目的，進(jìn)而從根本上及時(shí)的預(yù)防、制止違法違規(guī)的行為，不斷提升財(cái)政預(yù)算管理能力。

三、結(jié)論

財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是國(guó)家行政監(jiān)督的核心組成部分，對(duì)穩(wěn)定財(cái)經(jīng)秩序、提升財(cái)政管理水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展有著重要作用，而財(cái)政預(yù)算編制質(zhì)量的高低又直接影響了財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作開展的效果，財(cái)政預(yù)算管理與監(jiān)督相輔相成，相互制約，相互促進(jìn)。在新時(shí)代、新常態(tài)下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新問題、新挑戰(zhàn)，財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督也要有新作為，不斷強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，深化財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制改革，對(duì)保證我國(guó)財(cái)政資金的合理性、合規(guī)性有著重要的意義，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭超.新預(yù)算法下財(cái)政監(jiān)督研究[D].山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.

[2]馬治遠(yuǎn).論我國(guó)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制[D].鄭州大學(xué)，2017.

[3]唐娟.我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的問題與對(duì)策研究[D].重慶大學(xué)，2017.

[4]李小平.關(guān)于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督體制改革的若干思考[J].新經(jīng)濟(jì)，2016 （20）：81-82.

[5]徐光利.深化財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制改革的相關(guān)建議[J].管理觀察，2015 （28）：124-128.