淺析旅游地產(chǎn)開發(fā)中的“點(diǎn)狀供地”

文/毛三虎 上海融創(chuàng)房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)有限公司 上海 200051

1、引言

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用越來越明顯，特別是近幾年如火如荼的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，對(duì)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與面貌改善產(chǎn)生了積極的作用。但長久以來旅游項(xiàng)目的開發(fā)都面臨著土地政策的瓶頸。旅游項(xiàng)目一般占地大，建設(shè)用地布局分散，傳統(tǒng)的塊狀供給方式勢(shì)必會(huì)造成較大的土地浪費(fèi)，對(duì)于政府和開發(fā)商而言這種供地方式都不理想。另一方面，塊狀供地對(duì)開發(fā)商的一次性資金投入要求也比較高，而旅游項(xiàng)目通常投資大、周期長，開發(fā)商通常希望分期投入，滾動(dòng)開發(fā)，減少前期在土地上的資金沉淀，從這個(gè)角度講，塊狀供地其實(shí)并不符合大多數(shù)旅游項(xiàng)目的用地需求。很多旅游項(xiàng)目經(jīng)常會(huì)遇到與政府簽完協(xié)議后，在開發(fā)落地過程中因?yàn)榻┗耐恋卣叨M(jìn)退兩難。在這種形勢(shì)下，“點(diǎn)狀供地”的土地政策應(yīng)運(yùn)而生。

2、“點(diǎn)狀供地”的概念

點(diǎn)狀供地是在多項(xiàng)規(guī)劃充分銜接統(tǒng)一下，對(duì)局部工程建設(shè)確需納入建設(shè)用地使用的，在不影響規(guī)劃布局的前提下，主體項(xiàng)目周邊用地保持原貌，而采用分散劃塊、點(diǎn)狀分布的形式供地。點(diǎn)狀供地是相對(duì)傳統(tǒng)的塊狀供地的一種新的土地出讓方式，通俗點(diǎn)說，就是在一大片土地上，用多少土地指標(biāo)，算多少容積率，通過散點(diǎn)或者帶狀供給建筑用地，剩余土地可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項(xiàng)目業(yè)主使用。

3、“點(diǎn)狀供地”的優(yōu)勢(shì)與不足

3.1 點(diǎn)狀供地的優(yōu)勢(shì)

（1）有利于穩(wěn)定市場(chǎng)需求。房地產(chǎn)市場(chǎng)供需矛盾通過轉(zhuǎn)變土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)形式，探索“點(diǎn)狀供地”模式，促進(jìn)土地市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（2）有利于盤活土地資產(chǎn)。農(nóng)村項(xiàng)目土地征收及供地后產(chǎn)生的“邊角料”。盤活此類土地推向市場(chǎng)，釋放土地管理壓力，適當(dāng)補(bǔ)充財(cái)政性收入。

（3）減輕旅游企業(yè)負(fù)擔(dān)，獲取土地成本降低，更多資金投入核心吸引物項(xiàng)目建設(shè)中，并減少因資金壓力以至項(xiàng)目“爛尾”；

（4）政府管控能力加強(qiáng)，租賃為主的用地方式令旅游活動(dòng)空間和環(huán)境空間界定清晰，最大化避免土地指標(biāo)的浪費(fèi)，并便于對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的旅游產(chǎn)品和體驗(yàn)品質(zhì)加以整體把控；

（5）保障項(xiàng)目用地，可以結(jié)合旅游項(xiàng)目建設(shè)類型的特點(diǎn)，因地制宜保障項(xiàng)目建設(shè)用地和環(huán)境用地的均衡配搭；

（6）用地審批問題，可以簡化用地審批流程，可結(jié)合國家的相關(guān)政策或用地法規(guī)進(jìn)行簡化操作，使項(xiàng)目審批相對(duì)便捷。

3.2 點(diǎn)狀供地的不足

由于點(diǎn)狀供地采用分散劃塊、點(diǎn)狀分布的形式供地，相應(yīng)地，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書按照“一宗地對(duì)應(yīng)一本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證”形式發(fā)放。這一形式，雖能解決點(diǎn)狀供地項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證發(fā)放的問題，但也會(huì)帶來權(quán)利人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書管理不便、權(quán)利人隨意分割轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目整體使用功能受到影響等方面問題。

4、“點(diǎn)狀供地”的相關(guān)政策梳理

為提升土地利用效率，全國不同省市先后都出臺(tái)了關(guān)于“點(diǎn)狀供地”的相關(guān)政策文件。

2018年1月10日，海南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提出積極探索在百鎮(zhèn)千村、共享農(nóng)莊以及其他旅游項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)中，主體項(xiàng)目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點(diǎn)狀分布的方式“點(diǎn)狀供地”，進(jìn)一步提升土地利用的精細(xì)化、精準(zhǔn)化、集約化程度。

2018年6月30日，浙江省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中明確指出“實(shí)行點(diǎn)面結(jié)合、差別供地”，即開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目區(qū)供地，項(xiàng)目區(qū)為單個(gè)地塊的，按建設(shè)地塊單個(gè)供地；項(xiàng)目區(qū)位多個(gè)地塊的，按建設(shè)地塊組合供地[1]。

2018年7月27日，廣東省政府出臺(tái)的《廣東省促進(jìn)全域旅游發(fā)展實(shí)施方案》（下稱《方案》），《方案》提出支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)盤活利用空閑農(nóng)房和宅基地，改造建設(shè)民宿、創(chuàng)客空間等場(chǎng)所，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)（不超過5%）用于零星分散單獨(dú)選址的鄉(xiāng)村旅游設(shè)施建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中屬于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地，以及符合精準(zhǔn)扶貧等政策要求的民生用地所需指標(biāo)，可從省新增建設(shè)用地指標(biāo)中統(tǒng)籌解決。

2018年10月吉林省旅發(fā)委發(fā)布“冰雪令”，包含土地政策、扶持政策、獎(jiǎng)勵(lì)政策、惠民政策等7 項(xiàng)務(wù)實(shí)舉措，其中在土地政策中尤其提到，凡投資鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，符合各類規(guī)劃的，可實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)狀供地”；凡投資文化旅游項(xiàng)目，可采取先租后讓的方式取得土地使用權(quán)；不屬于永久性建筑的項(xiàng)目，只要與原土地使用人協(xié)商一致后，可直接建設(shè)項(xiàng)目，不需辦理建設(shè)用地手續(xù)。

除以上提到的海南省、浙江省、廣東省、吉林省外，安徽省、重慶市、四川省部分地區(qū)也先后出臺(tái)相關(guān)政策支持“點(diǎn)狀供地”模式的落地執(zhí)行。

5、“點(diǎn)狀供地”案例研究

在政策的支持下，不少地區(qū)已采取“點(diǎn)狀供地”方式為休閑旅游項(xiàng)目落地進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索與嘗試，造就了杭州莫干山裸心堡、重慶歸原小鎮(zhèn)、寧波九龍湖度假村等一批優(yōu)秀的旅游休閑項(xiàng)目。

5.1 莫干山裸心堡

浙江德清莫干山裸心堡項(xiàng)目采取“點(diǎn)狀供地、垂直開發(fā)”的方式，項(xiàng)目僅新增建設(shè)用地12 畝，其余八成的建筑是租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)房改造而成，大大節(jié)約了建設(shè)用地指標(biāo)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的200 多畝山林，均從村民手中流轉(zhuǎn)，并結(jié)合原有資源特點(diǎn)與景觀風(fēng)貌進(jìn)行利用改造，打造了一處極具特色的高端旅游度假目的地。

5.2 武隆歸原小鎮(zhèn)

重慶武隆的“歸原小鎮(zhèn)”項(xiàng)目總占地面積1163 畝，實(shí)際建筑面積6.2 萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項(xiàng)目主要包括36 棟民宿建筑，其中25 棟為新建民宿，11 棟由原空置農(nóng)房改造而來。項(xiàng)目依據(jù)“點(diǎn)狀用地”模式[2]，按照項(xiàng)目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環(huán)境用地進(jìn)行點(diǎn)狀規(guī)劃、點(diǎn)狀報(bào)批、點(diǎn)狀供地，不僅極大的減少了土地占用指標(biāo)，解決了項(xiàng)目用地問題，同時(shí)減輕了投資方的資金壓力。而且，被征收農(nóng)房戶主將農(nóng)房周邊的耕地、林地等分別以600 元/畝·年和150 元/畝·年的租金租賃給項(xiàng)目方，用于農(nóng)事相關(guān)項(xiàng)目打造，租賃期為12年，農(nóng)民每年獲取租金收益，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也參與到歸原小鎮(zhèn)的運(yùn)營和建設(shè)工作中，提供了大量了就業(yè)崗位，改善了生活居住條件。

6、“點(diǎn)狀供地”可能面臨的問題與實(shí)施建議

6.1 “點(diǎn)狀供地”可能遇到的問題

作為創(chuàng)新型土地政策，“點(diǎn)狀供地”模式在落地過程中也會(huì)面臨一些問題。

（1）打政策“擦邊球”非法取地

“點(diǎn)狀供地”的一大優(yōu)勢(shì)在于不僅縮減了用地指標(biāo)，同時(shí)也減少了項(xiàng)目前期的投資，減輕了投資方的資金壓力，因而可能會(huì)出現(xiàn)部分社會(huì)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目打“點(diǎn)狀供地”政策的“擦邊球”，戴著設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地的帽子非法取得建設(shè)用地。

（2）耕地與建設(shè)用地時(shí)間不匹配

一般來說項(xiàng)目租賃的耕地、林地租賃期限與建設(shè)用地上所建房屋產(chǎn)權(quán)不一樣，生態(tài)保留用地租賃期限與建設(shè)用地出讓年限也不一致，意味著項(xiàng)目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產(chǎn)權(quán)不一而帶來的問題。

6.2 “點(diǎn)狀供地”的實(shí)施建議

旅游項(xiàng)目開發(fā)中經(jīng)常涉及到除建設(shè)用地以外的其它資源要素，如農(nóng)田、林地、水系等，不同資源要素的利用方式、行政管理審批方式也不盡相同，為促進(jìn)旅游項(xiàng)目按“點(diǎn)狀供地”政策的順利實(shí)施，提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）實(shí)行“多規(guī)合一、精準(zhǔn)用地”。根據(jù)項(xiàng)目用地規(guī)劃方案，做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、水土保持總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接工作，確保項(xiàng)目能夠順利落地。

（2）實(shí)行“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”。按照“用多少、征多少，建多少、轉(zhuǎn)多少”的原則，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的土地，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，按建設(shè)用地實(shí)施管理；作為生態(tài)保留用地的，可以根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)需要辦理征收手續(xù)后，仍按原土地用途進(jìn)行管理，以提高建設(shè)用地有效供給。

（3）實(shí)行“點(diǎn)面結(jié)合、差別供地”。按照“具體項(xiàng)目、具體政策”的原則，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，建設(shè)地塊可以獨(dú)立供地也可以組合供地。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)生態(tài)保留用地可以采取租賃方式供地。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的建筑，可以根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整容積率、密度等要求。

（4）調(diào)整相關(guān)規(guī)劃政策。現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃是以“塊狀用地”為標(biāo)準(zhǔn)，界定相應(yīng)的強(qiáng)制性指標(biāo)對(duì)整體的地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)管控；“點(diǎn)狀供地”則需要進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃與概念性規(guī)劃的結(jié)合，以便于“點(diǎn)狀用地”政策的精準(zhǔn)落地和執(zhí)行。

（5）明確邊界，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過點(diǎn)狀供地開發(fā)的鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格依照國土局及地方要求進(jìn)行合規(guī)、合理取地。

結(jié)語：

旅游業(yè)作為我國新時(shí)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的支柱產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)在用地制度方面進(jìn)行一定的探索與創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)以土地要素的科學(xué)精準(zhǔn)管控與供給，促進(jìn)旅游業(yè)綜合發(fā)展績效的可持續(xù)提升。“點(diǎn)狀供地”既是時(shí)代發(fā)展的需求，也是制度創(chuàng)新的成果，它將憑借其顯著的優(yōu)勢(shì)，對(duì)盤活鄉(xiāng)村閑置房屋、提升土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興等方面助產(chǎn)生越來越大的價(jià)值。