基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力：現(xiàn)狀·問題·路徑

曾丹

（中共懷化市委黨校法學(xué)教研部，湖南懷化418000）

基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力：現(xiàn)狀·問題·路徑

曾丹

（中共懷化市委黨校法學(xué)教研部，湖南懷化418000）

基層領(lǐng)導(dǎo)干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，其法治思維能力的高低，關(guān)系著他們能否運(yùn)用法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定。受社會多重因素的影響，基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的現(xiàn)狀不容樂觀，需要引起重視。本文以大量實地調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，力圖展現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力現(xiàn)狀，深挖其影響因素，為加強(qiáng)法治宣傳教育，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力提供現(xiàn)實依據(jù)。

基層領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維能力；法治宣傳教育；公平正義

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。關(guān)于法治思維的概念，目前較有代表性的觀點為：“人們在法治理念、法治精神的基礎(chǔ)上，以合法性為起點，以權(quán)利義務(wù)對等和公平正義為目標(biāo)，運(yùn)用法律精神、法律原則、法律規(guī)范和法律邏輯對所遇到或要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理的思想認(rèn)識活動與過程?！盵1]相比較“法治意識”和“法治觀念”，法治思維具有較穩(wěn)定的特質(zhì)，而且超出了一般思想認(rèn)識的范疇，進(jìn)入到了社會實踐的層面。本文通過問卷調(diào)查和座談訪問，調(diào)查基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的現(xiàn)狀，分析其中存在的主要問題和成因，以期在法治宣傳教育中針對這些薄弱環(huán)節(jié)予以引導(dǎo)和訓(xùn)練。

一、調(diào)查的基本情況

（一）調(diào)查內(nèi)容

本次調(diào)查分為問卷調(diào)查和座談兩個部分。問卷調(diào)查以書面形式運(yùn)作，問卷試題以單選為主，多選為輔，部分試題設(shè)有空白選項可自主填寫。調(diào)查問卷共設(shè)計20道題目，分為四個方面：第一，基層領(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)的基本態(tài)度。第二，基層領(lǐng)導(dǎo)干部對基本法律原則和重要法律規(guī)則的掌握程度。第三，基層領(lǐng)導(dǎo)干部對當(dāng)前社會熱點、焦點事件的評價。第四，基層領(lǐng)導(dǎo)干部處理具體問題的情況。座談主要圍繞著“法治政府建設(shè)”主題展開，先由學(xué)員推薦代表集中發(fā)言，再進(jìn)行討論交流。

（二）調(diào)查方法

本次調(diào)研在中共懷化市委黨校2017年上學(xué)期四個主體班進(jìn)行，分別是：“一極兩帶”和“一個中心、四個懷化”戰(zhàn)略專題研討班、中青年干部培訓(xùn)班、依法治市專題研討班和從嚴(yán)治黨專題研討班。為了確保調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性，讓被調(diào)查者作出忠于內(nèi)心的選擇，本次調(diào)查問卷采用無記名方式，試題避免了明顯的是非判斷，以打消被調(diào)查者的顧慮。調(diào)查問卷在課堂上發(fā)放，現(xiàn)場答題，無人為干擾或暗示。問卷結(jié)束，現(xiàn)場直接收回，無任何中間環(huán)節(jié)。調(diào)查問卷全部收回之后，再進(jìn)行“法治政府建設(shè)”專題座談。據(jù)統(tǒng)計，本次調(diào)研共發(fā)放問卷188份，收回有效問卷184份，有效率為98%。

（三）調(diào)查對象

此次接受調(diào)查的188名基層領(lǐng)導(dǎo)干部來自懷化市13個縣市區(qū)，被調(diào)查者呈現(xiàn)如下特點:第一，從工作部門構(gòu)成看，被調(diào)查人員主要來自政府機(jī)關(guān)和部門，占全部被調(diào)查人員的59.6%，而來自司法部門、事業(yè)單位和其他部門的分別占6.9%、16.3%和17.2%。第二，被調(diào)查人員的職務(wù)級別構(gòu)成看：正處占2.7%，副處占22.3%，正科占52.1%，副科占19.7%，科級以下占3.2%。第三，從被調(diào)查者的學(xué)歷構(gòu)成看，所有被調(diào)查人員都具備大專以上學(xué)歷，其中碩士研究生學(xué)歷占8%。第四，從被調(diào)查者的年齡構(gòu)成看，被調(diào)查人員以30—50歲為主。其中40歲以上的占全部被調(diào)查人員的67%，30—40歲的占22.7%，20—30歲的占10.3%。以上數(shù)據(jù)說明，此次調(diào)查的對象無論是區(qū)域分布、工作部門、職務(wù)級別、學(xué)歷和年齡層次，都具有一定的代表性，可以真實反映基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力現(xiàn)狀。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的現(xiàn)狀

（一）法治思維能力參差不齊

從調(diào)查問卷以及座談的情況看，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力相比過去，有了較大的進(jìn)步。第一，在對法治建設(shè)的認(rèn)識以及信心方面，大部分被調(diào)查者積極擁護(hù)中央全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，意識到法治思維的提出對基層領(lǐng)導(dǎo)干部而言，意味著一次思想解放，意味著要從過去長期束縛頭腦的人治思維中解放出來。第二，部分被調(diào)查者在工作中感受到人民群眾法律意識提高所帶來的挑戰(zhàn)，如果再不加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，行政管理者的法治水平將有可能被行政相對人趕超。第三，部分被調(diào)查者在評價一些法律事件時，認(rèn)為一些行政機(jī)關(guān)的具體做法雖沒有違反現(xiàn)行法律，但是，違反了憲法中的一些基本原則?？磥?，憲法至上的觀念已悄然地在一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部心中扎根下來，這是尤其令人欣慰的。

雖然如此，但因為多方面的因素，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力還表現(xiàn)出較大的個體差異，并不是所有被調(diào)查者所表現(xiàn)出來的情況都令人樂觀。第一，基層領(lǐng)導(dǎo)干部們對人治與法治的理解存在偏差。調(diào)查問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，堅決支持法治反對人治的占39.1%，認(rèn)為法治應(yīng)當(dāng)與人治相結(jié)合的比例最高，占52.2%，而認(rèn)為人治更適合中國國情的占8.7%?？磥恚糠只鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部擁護(hù)全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署的態(tài)度還不夠堅決。第二，在座談中，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部對一些因違反憲法原則、被明令禁止的做法表示明確支持，甚至提出了一些頗有“嚴(yán)打”特色、明顯違背法律精神的言論，例如，恢復(fù)當(dāng)眾執(zhí)行死刑、對罪犯實行游街示眾等。第三，用“目的正當(dāng)”為違法行為正名的錯誤觀念還比較盛行，比如對待越權(quán)查處、違法強(qiáng)制拆除違章建筑問題，不少被調(diào)查者認(rèn)為只要為了公共利益，而沒有追求行政機(jī)關(guān)自身以及公務(wù)員個人的私利，那么是否超越行政管轄權(quán)范圍、執(zhí)法手段和執(zhí)法行為是否違法，都不在他們考慮的范圍之內(nèi)，這是值得我們特別注意的。

（二）實現(xiàn)法治目標(biāo)的信心不足

基層領(lǐng)導(dǎo)干部的信心是推動當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的動力源泉，信心不足就會動力不足。在調(diào)查問卷中，我們著力考察的是基層領(lǐng)導(dǎo)干部對“法治懷化”建設(shè)總體目標(biāo)的信心情況。按照《法治懷化建設(shè)綱要（2015-2020年）》的規(guī)劃，懷化市各項事業(yè)要在全省率先步入法治化軌道，到2020年，懷化成功創(chuàng)建“全國法治城市”，5個以上縣市區(qū)成功創(chuàng)建“全國法治縣市區(qū)”，6個以上縣市區(qū)到達(dá)“全國法治縣市區(qū)”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。[2]對此，僅有2.7%的被調(diào)查者非常有信心，認(rèn)為目標(biāo)一定會按時實現(xiàn)，各項事業(yè)能夠真正步入法治化軌道；而認(rèn)為時間短、困難大的占絕大多數(shù)，達(dá)72.9%；嚴(yán)重缺乏信心的達(dá)24.3%，這說明大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部對本地法治建設(shè)的信心不足。

（三）掌握法律原則有所欠缺

原則作為行動的方針，對人們的自覺活動有特殊重要意義，一旦被認(rèn)識和提出，就能成為指引個人行為的動力，并可成為法律制度的基干。[3]我們認(rèn)為：在現(xiàn)階段，法律原則是基層領(lǐng)導(dǎo)干部最應(yīng)當(dāng)掌握，也是最重要的一種法治思維工具。

在調(diào)查問卷和座談中，我們發(fā)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部對兩項法律原則的掌握明顯欠缺：一是憲法至上，二是法律保留。我們觀察到，在從嚴(yán)治黨背景下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部對自身言行與黨中央高度保持一致，已經(jīng)具備了較強(qiáng)的政治敏銳性。但是，少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在公開場合發(fā)布明顯違背憲法精神的言論時有發(fā)生，憲法至上的理念還沒有真正樹立起來。比如，一些被調(diào)查者的言論與“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則有著很大的沖突。

除此之外，另一個缺位的法律原則是“法律保留”。2015年《立法法》修訂中加以強(qiáng)化的“稅收法定”原則，就是一項國際通行的帝王條款，是法律保留原則在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。但當(dāng)調(diào)查問卷中問及“目前，一些地方政府為了招商引資，出臺了引進(jìn)企業(yè)在三年內(nèi)免稅的優(yōu)惠政策”時，針對該事件的評價，僅有30.6%明確表示反對，認(rèn)為“稅收減免事關(guān)重大，地方政府無此權(quán)限”；2.8%選擇“如果地方政府有權(quán)實施則可實施，無權(quán)實施則是違法行為，應(yīng)當(dāng)法無授權(quán)不可為”；25%表示反對，認(rèn)為免稅措施不應(yīng)當(dāng)以政策方式加以規(guī)定，只能個別靈活處理；而高達(dá)41.7%的被調(diào)查者則持支持態(tài)度，認(rèn)為免稅政策有利于招商引資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種情況是經(jīng)濟(jì)思維壓倒法治思維的一種表現(xiàn)，究其根本原因，在于法律保留原則的缺位。

（四）抵制違法指令不夠堅決

制約基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力提升的一個重要外部因素，來自于上級領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。在一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部心中，位子是領(lǐng)導(dǎo)給的，帽子是領(lǐng)導(dǎo)戴的，權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)授的，領(lǐng)導(dǎo)是父母而不是公仆，唯領(lǐng)導(dǎo)之命是從。[4]調(diào)查問卷顯示，有48.6%的被調(diào)查者認(rèn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部主要按照上級領(lǐng)導(dǎo)意志和自身習(xí)慣、經(jīng)驗開展工作。為了考察基層領(lǐng)導(dǎo)干部在面對上級領(lǐng)導(dǎo)明顯違法的指令時究竟如何選擇，調(diào)查問卷設(shè)置了一個兩難的情境：“假如你有權(quán)決定是否通過社保申請，某位申請人明顯不符合條件，但上級領(lǐng)導(dǎo)指示你簽字蓋章予以通過時，你會如何處理？”可喜的是，沒有一人選擇盲目地服從領(lǐng)導(dǎo)，但是，高達(dá)63.9%的被調(diào)查人選擇“將申請人不符合條件的情況，以及后果告訴領(lǐng)導(dǎo)，如果領(lǐng)導(dǎo)愿意擔(dān)責(zé)并簽字，則服從領(lǐng)導(dǎo)?！倍x擇“將申請人不符合條件的情況，以及后果告訴領(lǐng)導(dǎo)，不管領(lǐng)導(dǎo)意見如何，堅持對社保申請不予通過”的比例僅僅只有25%。這說明，面對上級領(lǐng)導(dǎo)的違法指令，只有少數(shù)人敢于堅持原則、維護(hù)法律權(quán)威。換言之，上級領(lǐng)導(dǎo)的違法指令，有可能嚴(yán)重影響基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的提升，并阻礙法治思維方式進(jìn)一步向行為方式轉(zhuǎn)化。

總的來說，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力相比過去有了很大的進(jìn)步，但是情況并不樂觀，需要引起重視。調(diào)查問卷顯示，有45.9%被調(diào)查者認(rèn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)具備很強(qiáng)或較強(qiáng)的法治思維能力。48.6%認(rèn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部具備了一定的法治意識和法治觀念，但主要按照上級領(lǐng)導(dǎo)意志和習(xí)慣、經(jīng)驗開展工作；5.4%認(rèn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治意識和法治觀念，思維方式還停留在管制型思維的時代。這組數(shù)據(jù)體現(xiàn)了被調(diào)查者對自身的評價，基本符合我們對當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力現(xiàn)狀的判斷。

三、提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的路徑

加強(qiáng)法治宣傳教育，是提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的重要環(huán)節(jié)。黨校、行政學(xué)院是提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的重要陣地，在法治宣傳教育中，應(yīng)針對當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，引導(dǎo)學(xué)員牢牢把握法治思維的價值取向，熟練運(yùn)用法律原則、法律規(guī)則和法律邏輯三大思維工具，增強(qiáng)法治宣傳教育的實效。

（一）保持公平正義的價值取向

1.堅持公正至上。每一個法律規(guī)范的背后，都對應(yīng)著一種價值。除了公正之外，法治所蘊(yùn)含的價值還包括平等、自由、效益和秩序等等。具體問題的解決，必然涉及對不同價值的取舍。所謂核心價值，正是在對多種價值的取舍中逐漸形成并發(fā)展的。在改革開放初期，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必然要求凸顯自由價值和效益價值。而在現(xiàn)階段，社會發(fā)展的價值取向亟待調(diào)整。羅爾斯指出：正義是社會制度的首要價值，正如真理是思想體系的首要價值一樣。[5]公平正義應(yīng)當(dāng)是位階最高，也是最永恒的價值。習(xí)近平同志指出：“公平正義是社會主義的本質(zhì)與內(nèi)在要求”。這一本質(zhì)和內(nèi)在要求反映到基層領(lǐng)導(dǎo)干部個體的思維方式中，就是在深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等各項工作中，要堅持公平正義至上。這正是法治思維區(qū)別于經(jīng)濟(jì)思維和政治思維的基本特征。

2.厘清判斷標(biāo)準(zhǔn)。公平正義是十分抽象的概念，在法治宣傳教育中，應(yīng)進(jìn)一步厘清公平正義的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹立實體正義和程序正義的觀念。第一，實體正義的判斷標(biāo)準(zhǔn)是資源分配的結(jié)果是否正義。雖然“按需分配”這種人類社會最理想的分配方式，只有到了共產(chǎn)主義社會才能實現(xiàn)，但在現(xiàn)階段，“按需分配”可以用來審視一項決策或制度安排是否滿足了社會需要，是否適當(dāng)合理。第二，程序正義的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是看在具體工作中是否遵循了回避和聽證的原則?；乇茉瓌t要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部在處理自己或與自己有利害關(guān)系的事項時，不能“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”；聽證原則要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部無論是作出決策，還是具體執(zhí)行，只要行為對相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，都必須告知并聽取對方意見。

3.杜絕重實體、輕程序。長期以來，基層領(lǐng)導(dǎo)干部“重實體、請程序”的現(xiàn)象較為普遍。在本次調(diào)查問卷中，當(dāng)問及違反程序拆除違章建筑，是否應(yīng)給予相對人賠償時，有相當(dāng)一部分被調(diào)查者認(rèn)為違章建筑本就應(yīng)拆除、不予賠償。分析其中的原因，在于基層領(lǐng)導(dǎo)干部還不能正確處理實體正義和程序正義的關(guān)系。第一，實體正義的標(biāo)準(zhǔn)非常模糊，較難把握，但程序正義是“看得見的正義”，其標(biāo)準(zhǔn)很容易被接受、理解和掌握。第二，實體正義的實現(xiàn)有賴于程序正義的保障，缺乏程序正義，極有可能背離實體正義。在基層，很多冤假錯案的產(chǎn)生，在根本上就是重實體輕程序的后果。第三，很多程序設(shè)計本身就具備目的性價值，比如在行政執(zhí)法中，執(zhí)法者需要說明理由和聽取陳述，它體現(xiàn)的是對行政相對人的尊重，對人的尊重明顯是目的，而不是手段?，F(xiàn)代法治的理念是重程序正義甚于實體正義，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)處理好實體正義和程序正義的關(guān)系，才能避免顧此失彼。

（二）樹立依法行政的法律原則

法律原則是指在一定法律制度中作為具體法律規(guī)范的指導(dǎo)思想、基礎(chǔ)或者本源的原理和準(zhǔn)則。在現(xiàn)階段，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)一進(jìn)步樹立行政權(quán)力受法定限制的觀念。權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任是對應(yīng)的，這不僅是保護(hù)公民的合法權(quán)益，更是保護(hù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身。在針對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治宣傳教育中，應(yīng)強(qiáng)化以下3點法律原則：

1.遵循法律保留原則，明示授權(quán)依據(jù)。法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)在法律沒有明確授權(quán)的情況下，不得做出損害相對人權(quán)益的行為。具體要求是：要根據(jù)行政行為對相對人權(quán)益影響的程度，確定是否需要提供明確的法律根據(jù)，獲得法律的授權(quán)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部在工作中應(yīng)當(dāng)要注意，如果自身行為將對相對人產(chǎn)生不利影響，尤其是涉及侵犯憲法所保障的公民基本權(quán)利，應(yīng)注意查詢并明示法律授權(quán)依據(jù)；如果查詢不到法律依據(jù)，就不能任意作出決定。

2.遵循比例原則，約束權(quán)力濫用。比例原則要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部心中建立這樣一個天平：天平的一頭是行政目標(biāo)，另一頭是對相對人造成的不利影響，要著力保持平衡，做到兩頭兼顧。具體來說，第一，行政手段的選擇必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目標(biāo)，手段背離目的就是濫用權(quán)力，比如釣魚執(zhí)法現(xiàn)象，正是因為背離法律精神而被人民群眾深惡痛絕。第二，應(yīng)當(dāng)選擇給相對人權(quán)益造成最小侵害的手段來實現(xiàn)行政目標(biāo)，即我們通常所說的損害不能超出必要限度。比如，在扣押相對人財產(chǎn)時，既可以扣押產(chǎn)品，也可以扣押設(shè)備。如果扣押產(chǎn)品可以實現(xiàn)行政目標(biāo)，應(yīng)選擇扣押產(chǎn)品這種造成損害較小的手段。第三，要放棄對相對人權(quán)益造成的侵害遠(yuǎn)超出達(dá)成目標(biāo)所獲得利益的手段。

3.遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，防止和杜絕行政不作為。行政機(jī)關(guān)享有的管理職權(quán)，既是權(quán)力，也是職責(zé)，不容任意放棄或者消極行使，否則，即構(gòu)成違法失職。因此，當(dāng)立法規(guī)定的行使職權(quán)的條件成立時，行政機(jī)關(guān)沒有選擇的余地，必須采取相應(yīng)行動，保障法律規(guī)范的實施。比如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的上位法已經(jīng)發(fā)生改變時，其依據(jù)原上位法制定的執(zhí)行性文件應(yīng)及時進(jìn)行修改或者廢止；當(dāng)處于暴力威脅的相對人向人民警察尋求保護(hù)時，人民警察應(yīng)當(dāng)及時出警實施保護(hù)，否則即構(gòu)成行政不作為，行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員要為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?？傊?，行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在運(yùn)用行政權(quán)力的過程中，要時刻注意遵守依法行政原則的基本要求，合法、正當(dāng)和積極主動地行使權(quán)力，做到既不越界，也不失職。

（三）掌握法律規(guī)則的運(yùn)用方法

較之法律原則這種抽象的法律規(guī)范，法律規(guī)則通常以法律條文的方式具體地呈現(xiàn)出來。中國特色社會主義法律體系已基本形成，法律規(guī)則數(shù)量龐大，已經(jīng)涵蓋了社會生活的方方面面。即便是法律專業(yè)人士，也無法一一掌握。對基層領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一個最基本的要求，就是要掌握工作范圍涉及的法律規(guī)則。在法治宣傳教育中，應(yīng)該進(jìn)一步明確在查詢法律依據(jù)時要注意的問題。

1.明確劃定行政權(quán)力界限的法律依據(jù)。為了明確劃定行政權(quán)力界限的法律依據(jù)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須明確三個問題：第一，行政權(quán)力應(yīng)受到哪些法律規(guī)范的制約。我國是成文法國家，制定法是最主要的法律淵源，廣義的法律包含了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章、國際條約和協(xié)定、法律解釋。第二，以上法源的制定主體。制定主體往往是權(quán)威發(fā)布者，沿著制定主體這個線索，就能直接查詢到這些法律文件的出處。第三，以上法律淵源對于行政權(quán)的劃定，具有什么樣的意義。不同層級的法律規(guī)范，對行政權(quán)力構(gòu)成不同程度的制約。比如，行政法規(guī)，其制定主體是最高行政機(jī)關(guān)，即國務(wù)院，其中的絕大多數(shù)都是行政管理規(guī)范，是政府和行政機(jī)關(guān)重要的執(zhí)法依據(jù)。在實踐中，不少反地域歧視、反身高歧視、反性別歧視的案件，都是以憲法作為依據(jù)，對政府及行政機(jī)關(guān)的行為作出糾正的。

2.檢查法律依據(jù)的權(quán)威性、真實性和效力范圍。第一，注意檢查法律依據(jù)的權(quán)威性。在座談中，我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部都習(xí)慣通過搜索引擎查詢法律依據(jù)，其權(quán)威性無法得到保障。在法治宣傳教育中，應(yīng)明確兩個權(quán)威出處，一是制定主體正式出版的刊物，如《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》《國務(wù)院公報》《最高人民法院公報》。二是制定主體的官方網(wǎng)站，如全國人民代表大會官方網(wǎng)站中的“法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”。如果在其他出處查詢法律依據(jù)，則要注意是否符合原文。第二，注意檢查法律依據(jù)的真實性?？捶梢?guī)范是否經(jīng)過修改，是否已經(jīng)廢止。同一部法律，可能經(jīng)過多次的修訂；而已經(jīng)廢止的法律，則失去了法律效力。第三，注意檢查法律依據(jù)的效力范圍。要注意一部法律規(guī)范生效和失效的時間，已經(jīng)生效的法律規(guī)范對生效之前的行為無約束力，即法不溯及既往。在空間上，要注意一部法律規(guī)范的地域范圍。不少基層領(lǐng)導(dǎo)干部把效力的普遍性誤解為在主權(quán)范圍內(nèi)有效，事實上，憲法是唯一一部在我國主權(quán)范圍內(nèi)均有效力的法律規(guī)范。在對人的效力上，要注意適用的對象范圍，這是無論在查詢法律依據(jù)，還是在制定規(guī)范性文件時，都應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

3.遵循法律規(guī)范選擇適用的規(guī)則，正確處理行政法律規(guī)范的沖突問題。在實踐中，存在這樣一個問題：針對同一行政事項，相關(guān)立法文件規(guī)定的處置方式存在差異。法律體系內(nèi)部的矛盾，往往導(dǎo)致法律適用者的無所適從?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)在基層領(lǐng)導(dǎo)干部中普及法律規(guī)范選擇適用規(guī)則，以便正確處理行政法律規(guī)范的沖突問題。第一，針對不同級別（不同位階）的法律規(guī)范沖突問題，應(yīng)適用上級優(yōu)于下級（上位法優(yōu)于下位法）的規(guī)則。第二，針對相同級別，不同序列的法律規(guī)范的沖突問題，應(yīng)適用權(quán)力機(jī)關(guān)優(yōu)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)則。在國家權(quán)力體系中，行政權(quán)具有優(yōu)勢性，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部容易產(chǎn)生政府規(guī)章優(yōu)先適用的誤解。在法治宣傳教育中，應(yīng)當(dāng)明確：同級政府規(guī)章的效力低于同級人大頒布的地方性法規(guī)。第三，針對同一機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范的沖突問題，應(yīng)遵循新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則。比如，《治安管理處罰法》和《行政處罰法》，就是特別法與一般法的關(guān)系，應(yīng)優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。第四，針對同一位階，不同機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范沖突問題，原則上由其共同上級按相關(guān)程序決定適用的問題。

（四）加強(qiáng)法律邏輯的思維訓(xùn)練

法律邏輯是以法律規(guī)范為大前提，以法律事實為小前提，經(jīng)過分析、綜合、判斷、推理得出結(jié)論的過程。本次調(diào)查問卷選取了頗有爭議的雷陽事件，考查基層領(lǐng)導(dǎo)干部對此的評價。其中，先入為主、盲目從眾的高達(dá)30%，認(rèn)為調(diào)查清楚之前無法評價的占37.1%。而調(diào)查問卷中的另一個相關(guān)問題，對于網(wǎng)絡(luò)上“對人販子一律處死刑”的呼聲，明顯受群眾意見影響的占59.5%，較為理性的占40.5%。這說明，基層領(lǐng)導(dǎo)干部尚未具備較強(qiáng)的法律邏輯思維能力。為此，要有意識地訓(xùn)練基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法律邏輯進(jìn)行思考。

1.注意表達(dá)準(zhǔn)確，避免概念模糊。表達(dá)是否準(zhǔn)確，概念是否清楚，體現(xiàn)思維是否嚴(yán)謹(jǐn)。從不同的概念出發(fā)，得出的結(jié)論會截然不同；不注意細(xì)節(jié)，就會差之毫厘，謬以千里?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)在口頭和書面表達(dá)中有意識地使用準(zhǔn)確的概念，不能把概念當(dāng)成無關(guān)緊要的小事。實踐中，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部常常把“法人”和“法人代表”，“行政責(zé)任”和“刑責(zé)”混為一談。事實上，“法人”是法律擬制的主體，并非自然人，而“行政責(zé)任”和“刑事責(zé)任”所帶來的法律后果也大相徑庭，這是應(yīng)當(dāng)注意的。

2.堅持法律推理，力戒類比推理。我們在座談中發(fā)現(xiàn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在思考中用類比推理代替法律推理的現(xiàn)象較為普遍。比如，不少基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，既然人民法院可以公布欠債不還的“老賴”的個人信息，公安機(jī)關(guān)也理應(yīng)可以公開賣淫嫖娼嫌疑人的個人信息。分析其中的邏輯，其漏洞在于將一個類似的情況作為推理的大前提，而不是將法律規(guī)定作為思考問題的出發(fā)點。即不考慮公安機(jī)關(guān)是否有法定權(quán)限，而只注意到社會上存在類似的情況，就理所當(dāng)然地推此即彼?；诖?，要引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部堅持法律推理，糾正類比推理的思維習(xí)慣。

3.倡導(dǎo)人格獨(dú)立，克服思維盲從。如前所述，上級領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，還很大程度上制約著基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的提升。在法治宣傳教育中，要引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹立人格獨(dú)立的理念。人格的獨(dú)立是克服思維盲從的前提，第一，要引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部正確認(rèn)識自身的工作責(zé)任。基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作，不僅要對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，更重要的是要對法律負(fù)責(zé)，對人民群眾負(fù)責(zé)。第二，要引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部正確對待人民群眾的呼聲。對于非理性的言論，要客觀冷靜，不能盲目從眾。一旦基層領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成了從法律和事實出發(fā)的邏輯思維習(xí)慣，其法治思維能力必然有質(zhì)的提高。在全面深化改革的背景下，特別要圍繞深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會治理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法等實施，持之以恒，使法治思維成為一種習(xí)慣、一種自覺，最終形成一種“解決社會問題，法治思維當(dāng)先”的思維定式。[6]

[1]劉丹等.新時期治國理政的偉大綱領(lǐng)全面推進(jìn)依法治國[M].北京:中國友誼出版社，2014:220.

[2]中共懷化市委、懷化市人民政府關(guān)于印發(fā)《法治懷化建設(shè)綱要（2015-2020年）》的通知[Z].懷發(fā)[2015]18號，2015-12-11.

[3]孫國華，朱景文.法理學(xué)（第四版）[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2015:87.

[4]顧和全.基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的現(xiàn)狀及治理對策[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2013（02）.

[5][美]羅爾斯.何懷宏譯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，1988:1.

[6]曹秀偉.基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力建設(shè)問題研究—以山東省聊城市為例[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2015（02）.

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2017-05-03

曾丹（1982-），女，湖南懷化人，中共懷化市委黨校法學(xué)教研部副主任，講師。研究方向：法治理論，知識產(chǎn)權(quán)。

責(zé)任編輯：許如江