城鎮(zhèn)化對(duì)自治縣建制的沖擊及應(yīng)對(duì)建議

田燁

（河南大學(xué)民族研究所，河南開(kāi)封475001）

城鎮(zhèn)化對(duì)自治縣建制的沖擊及應(yīng)對(duì)建議

田燁

（河南大學(xué)民族研究所，河南開(kāi)封475001）

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入快速上升階段，高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化對(duì)自治縣建制產(chǎn)生了重要影響。許多自治縣已經(jīng)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，它們面臨著一個(gè)兩難選擇，選擇了設(shè)市，就失去了自治權(quán)利；拒絕了設(shè)市，就失去了一個(gè)發(fā)展機(jī)遇。對(duì)待民族自治地方在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的撤銷自治縣設(shè)市問(wèn)題，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，應(yīng)該具備與時(shí)俱進(jìn)的精神，創(chuàng)新民族地區(qū)行政管理體制。

城鎮(zhèn)化；自治縣；民族區(qū)域自治制度；撤縣設(shè)市；管理體制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。在新的發(fā)展形勢(shì)下，民族區(qū)域自治面臨著新的問(wèn)題，其中最為突出的是自治縣建制的問(wèn)題。在民族區(qū)域自治制度設(shè)計(jì)之初，民族聚居地區(qū)基本處于農(nóng)牧地區(qū)，其城鎮(zhèn)化發(fā)展程度低。因此，設(shè)計(jì)的三級(jí)民族自治地方中沒(méi)有“自治市”的建制。當(dāng)自治縣達(dá)到國(guó)家設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)后，要么放棄民族自治地方行政建制，設(shè)立普通市；要么保持不變，繼續(xù)享受民族自治地方的待遇。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，自治縣變或不變，已經(jīng)成為眾多自治縣面臨的一個(gè)兩難選擇。

一、自治縣建制的設(shè)立及發(fā)展

（一）自治縣建制的設(shè)立

1.1949年，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的通過(guò)，為民族區(qū)域自治提供了法律依據(jù)。政協(xié)第一屆會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）?！豆餐V領(lǐng)》起到了臨時(shí)憲法的作用，其中第六章第五十一條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表?！盵1]

2.1950年至1951年，在全國(guó)范圍內(nèi)全面開(kāi)展了建立民族自治地方的工作。《共同綱領(lǐng)》實(shí)施后，為了貫徹落實(shí)黨的民族區(qū)域自治政策，從1950年開(kāi)始，中央人民政府及各大行政區(qū)和有關(guān)省份，在全國(guó)范圍內(nèi)全面開(kāi)展了建立民族自治地方的工作。

第一，結(jié)合各地的實(shí)際情況，組建各級(jí)民族民主聯(lián)合政府。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅1949年10月至1950年6月，全國(guó)就建立了包括新疆、寧夏在內(nèi)的200多個(gè)民族民主聯(lián)合政府。[2]

第二，籌建民族自治地方。1951年2月5日，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于民族事務(wù)的幾項(xiàng)決定》，要求各大行政區(qū)軍政委員會(huì)（人民政府）指導(dǎo)各有關(guān)省、市、行署人民政府認(rèn)真推行民族區(qū)域自治及民族民主聯(lián)合政府的政策和制度。同年2月18日，在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛主席提出要在各少數(shù)民族中進(jìn)行工作，指出：“推行區(qū)域自治和訓(xùn)練少數(shù)民族自己的干部是兩項(xiàng)中心工作?！盵3]同年4月24日，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，其中第六條提出：“少數(shù)民族聚居地區(qū)的各級(jí)人民政府，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，認(rèn)真地推行民族區(qū)域自治，適時(shí)地建立民族自治機(jī)構(gòu)?！盵4]在中央領(lǐng)導(dǎo)的重視下，我國(guó)民族自治區(qū)的建立速度逐漸加快。1951年，共建立了7個(gè)縣級(jí)以上民族自治地方，范圍擴(kuò)大到廣西和云南等西南地區(qū)，哈尼族（愛(ài)尼族）、彝族、苗族和瑤族等，也建立了自己民族的自治地方。

3.1952年至1954年，民族區(qū)域自治制度得到了初步實(shí)施。在黨和國(guó)家的高度重視下，截止到1954年底，從邊疆到內(nèi)陸、從山區(qū)到平原、從農(nóng)村至城市、從農(nóng)區(qū)至牧區(qū)，在各類少數(shù)民族聚居的地方，建立了各級(jí)民族自治地方。[5]通過(guò)建立各級(jí)民族自治地方，黨和國(guó)家的民族區(qū)域自治制度得到了初步實(shí)施，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的民族政策積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

4.1954年,《中華人民共和國(guó)憲法》的通過(guò)，為區(qū)分民族自治地方的級(jí)別提供了法律依據(jù)。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)舉行第一次會(huì)議，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《五四憲法》）?！段逅膽椃ā吩诳偩V第三條中提出：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分?！盵6]在《五四憲法》出臺(tái)之前，我國(guó)建立的各級(jí)民族自治地方無(wú)論大小，一律命名為自治區(qū)。例如，省級(jí)的民族自治地方“內(nèi)蒙古自治區(qū)”、地級(jí)的民族自治地方“紅河哈尼族彝族自治區(qū)”、縣級(jí)的民族自治地方“瀾滄拉祜族自治區(qū)”等，均稱為自治區(qū)。僅從行政建制名稱上無(wú)法區(qū)分民族自治地方的級(jí)別。《五四憲法》在我國(guó)歷史上第一次將民族自治地方分為“自治區(qū)、自治州、自治縣”三個(gè)級(jí)別。《五四憲法》正式實(shí)施后，從1955年起，全國(guó)各地開(kāi)始將不同類型的民族自治區(qū)更改為自治區(qū)、自治州、自治縣和民族鄉(xiāng)。同時(shí)，對(duì)于前一階段建立的各級(jí)地方民族民主聯(lián)合政府，1955年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于改變地方民族民主聯(lián)合政府的指示》也要求：凡適合建立自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)的民族民主聯(lián)合政府，改建為民族自治地方。[7]

從1955年1月到1956年4月，幾乎所有命名為“自治區(qū)”的民族自治地方，都按照《五四憲法》的要求進(jìn)行了更改。截止1957年底，我國(guó)現(xiàn)有的5個(gè)自治區(qū)已基本成立，現(xiàn)有的30個(gè)自治州基本形成，現(xiàn)有的120個(gè)自治縣（旗）中有46個(gè)已經(jīng)成立。[8]至此，我國(guó)自治縣行政建制基本確立。

（二）自治縣建制的發(fā)展

1.1958年到1964年，我國(guó)自治縣建制在曲折中發(fā)展。許多自治縣經(jīng)歷了從撤銷到建立、然后再撤銷又重新恢復(fù)的反復(fù)。第一，1958年到1960年，主要是撤銷一部分自治縣與其他普通縣或自治縣進(jìn)行合并，成立大轄區(qū)的普通縣或自治縣。第二，1961年到1964年，主要是撤銷前期合并成立的大轄區(qū)的普通縣或自治縣，恢復(fù)原有的自治縣。例如，1960年2月16日，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第96次會(huì)議決定，撤銷河口瑤族自治縣、屏邊苗族自治縣成立河口瑤族苗族自治縣。[9]1962年10月27日，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第117次會(huì)議決定，撤銷河口瑤族苗族自治縣，恢復(fù)河口瑤族自治縣和屏邊苗族自治縣。[10]1960年9月13日，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第103次會(huì)議決定，撤銷云南省路南彝族自治縣并歸宜良縣。[11]1964年6月5日，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第145次會(huì)議決定，以合并于宜良縣的原路南彝族自治縣行政區(qū)域?yàn)槁纺弦妥遄灾慰h的行政區(qū)域，恢復(fù)路南彝族自治縣。[12]

2.“文化大革命”期間，沒(méi)有新建自治縣。“文化大革命”期間，民族工作出現(xiàn)了嚴(yán)重的倒退，民族區(qū)域自治名存實(shí)亡，沒(méi)有新建自治縣。

3.改革開(kāi)放后，重新啟動(dòng)了自治縣的設(shè)立工作。改革開(kāi)放后，隨著黨和國(guó)家民族政策的恢復(fù)，我國(guó)重新啟動(dòng)了自治縣的設(shè)立工作。1984年5月，全國(guó)人大六屆二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》），我國(guó)的民族工作開(kāi)始邁進(jìn)法制化軌道。《民族區(qū)域自治法》實(shí)施后，我國(guó)自治縣設(shè)立工作進(jìn)入快速發(fā)展期。1985年，全國(guó)新設(shè)立了13個(gè)自治縣。1986年，全國(guó)新設(shè)立了8個(gè)自治縣。1987年，全國(guó)新設(shè)立了10個(gè)自治縣。據(jù)1990年12月29日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，截止當(dāng)年12月底，我國(guó)民族自治縣（旗）和民族自治地方管轄的縣、旗已達(dá)589個(gè)，占全國(guó)縣總數(shù)的31%，民族自治地方占全國(guó)總面積的64. 5%，民族自治地方的人口占全國(guó)少數(shù)民族人口總數(shù)的90%，設(shè)置民族自治地方的任務(wù)，已基本完成。

4.20世紀(jì)90年代以來(lái)，自治縣設(shè)立工作放緩。從20世紀(jì)90年代至今，我國(guó)僅設(shè)立了恭城瑤族自治縣、鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣、玉龍納西族自治縣和北川羌族自治縣，自治縣建制趨于穩(wěn)定。

二、自治縣建制的特點(diǎn)及自治權(quán)利

（一）自治縣建制的特點(diǎn)

1.在政治方面。自治縣可以設(shè)立自治機(jī)關(guān)，自主管理本民族及本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，自治縣人大常委會(huì)的主任或副主任、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的本民族公民擔(dān)任。

2.在經(jīng)濟(jì)方面。自治縣具有較大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，享受國(guó)家的經(jīng)濟(jì)照顧和優(yōu)待。凡是依照國(guó)家規(guī)定屬于自治縣的財(cái)政收入，自治縣自治機(jī)關(guān)可以自主安排使用。自治縣財(cái)政收入和財(cái)政支出的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定。

3.在文化方面。自治縣享有使用本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利，可以自主地發(fā)展具有民族形式和民族特點(diǎn)的文化藝術(shù)、民族教育，推進(jìn)本地方文化事業(yè)的發(fā)展。

4.在法律方面。自治縣具有立法權(quán)，包括制定自治條例和單行條例、對(duì)國(guó)家有關(guān)法律進(jìn)行變通執(zhí)行等權(quán)利，有利于自治地方的少數(shù)民族平等地參與國(guó)家事務(wù)管理和維護(hù)自身利益。

（二）自治縣的自治權(quán)利

根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，自治縣享有的自治權(quán)利主要包括以下10個(gè)方面。

1.自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)。自治縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的主任或副主任由實(shí)行區(qū)域自治的本民族的公民擔(dān)任，自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的本民族公民擔(dān)任。

2.享有制定自治條例和單行條例的權(quán)力。自治縣的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。

3.擁有對(duì)國(guó)家有關(guān)法律的變通執(zhí)行權(quán)利。對(duì)于那些不適合自治縣實(shí)際情況的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示等，自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，上報(bào)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。

4.享有使用本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利。自治縣的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)匾环N或者幾種語(yǔ)言文字；同時(shí)使用幾種通用的語(yǔ)言文字執(zhí)行職務(wù)的，可以以實(shí)行區(qū)域自治的民族的語(yǔ)言文字為主。

5.擁有培養(yǎng)干部的權(quán)利。自治縣的自治機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人。

6.擁有組建公安部隊(duì)的權(quán)利。自治縣的自治機(jī)關(guān)依照國(guó)家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)。

7.自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。自治縣的自治機(jī)關(guān)在國(guó)家的指導(dǎo)下，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃；合理地調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，改革經(jīng)濟(jì)管理體制；確定本地方內(nèi)草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，等等。

8.擁有進(jìn)行貿(mào)易活動(dòng)的權(quán)利。自治縣的自治地方依照國(guó)家規(guī)定，可以開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以開(kāi)辟對(duì)外貿(mào)易口岸；與外國(guó)接壤的自治縣，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以開(kāi)展邊境貿(mào)易。自治縣的自治機(jī)關(guān)在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)中，在有些方面享受國(guó)家的優(yōu)待。

9.擁有管理財(cái)政的權(quán)利。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于自治縣的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由自治縣的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用。在執(zhí)行國(guó)家稅法的時(shí)候，對(duì)屬于地方財(cái)政收入的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵(lì)的，可以實(shí)行減稅或者免稅。

10.自主發(fā)展文化教育的權(quán)利。自治縣的自治機(jī)關(guān)可以自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學(xué)校，決定本地方的教育規(guī)劃、學(xué)校的設(shè)置、學(xué)制、辦學(xué)形式、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)用語(yǔ)和招生辦法；可以為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū)，設(shè)立寄宿為主和助學(xué)金為主的公辦民族小學(xué)和民族中學(xué)。同時(shí)，自治縣的自治機(jī)關(guān)還可以自主地發(fā)展具有民族形式和民族特點(diǎn)的文化藝術(shù)，積極推進(jìn)本地方的科學(xué)、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展。此外，自治縣可以同其他地方開(kāi)展教育、科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、衛(wèi)生、體育等方面的交流和協(xié)作。[13]

三、城鎮(zhèn)化建制對(duì)自治縣建制的影響

（一）行政隸屬層級(jí)不同，相關(guān)職權(quán)存在差異

縣級(jí)市一般由省、自治區(qū)直接管轄，地級(jí)市或地區(qū)代為管轄，而自治縣一般由地級(jí)市、自治州或地區(qū)直接管轄，由于隸屬層級(jí)不同，縣級(jí)市往往比自治縣多出一些特別的權(quán)限。第一，在管理模式上。一是自治縣在農(nóng)牧業(yè)管理方面較強(qiáng)，而縣級(jí)市在城市規(guī)劃建設(shè)管理方面較強(qiáng)。因此，縣級(jí)市可以在城市管理方面多設(shè)立機(jī)構(gòu)。二是縣級(jí)市以城市經(jīng)濟(jì)和管理部門設(shè)置為主，對(duì)于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)扶持資金，縣級(jí)市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域，而自治縣只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域。三是縣級(jí)市可以開(kāi)征并使用城市維護(hù)建設(shè)稅，而自治縣一般不可。第二，在人員編制上。縣級(jí)市可以多設(shè)立一些機(jī)構(gòu)，多安排一些職務(wù)和工作人員。第三，在政府部門設(shè)置方面。自治縣涉農(nóng)部門較多，縣級(jí)市工商業(yè)相關(guān)部門較多。第四，在行政管理上。一是自治縣改為縣級(jí)市后，可以實(shí)行省級(jí)計(jì)劃單列，從而繞過(guò)地級(jí)單位，直接面對(duì)省級(jí)有關(guān)部門，容易爭(zhēng)取到更多的資金和項(xiàng)目。二是省、地級(jí)政府對(duì)縣級(jí)市政府的要求比自治縣政府的要求更高。例如，“全國(guó)衛(wèi)生城”的檢查工作往往驗(yàn)收縣級(jí)市的工作成果，而不驗(yàn)收自治縣的工作成果。機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)也往往放在縣級(jí)市。

（二）工作職能重點(diǎn)有區(qū)別，管理體制上有差異

第一，在工作重點(diǎn)上?？h級(jí)市以城市工作為重點(diǎn)，兼顧農(nóng)村；自治縣以農(nóng)村為重點(diǎn)，兼顧城市。第二，在配套政策上?？h級(jí)市對(duì)市城建方面支持多，自治縣對(duì)農(nóng)牧業(yè)支持多。第三，在城市規(guī)劃建設(shè)管理水平上。縣級(jí)市政府所在地一般由市政府介入，普遍加大城市建設(shè)力度，城鎮(zhèn)建設(shè)較好；自治縣政府所在地一般由駐地鎮(zhèn)政府管理，城鎮(zhèn)建設(shè)較差。第四，在下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置上?？h級(jí)市城區(qū)一般都設(shè)立街道辦事處，作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處機(jī)構(gòu)相對(duì)精簡(jiǎn)，不設(shè)人大，工作重點(diǎn)在社區(qū)工作上。而自治縣一般在縣政府所在地區(qū)設(shè)建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)是國(guó)家一級(jí)政府，設(shè)有黨委、人大主席團(tuán)和政府機(jī)關(guān)，其工作除考慮社區(qū)工作外，還要考慮郊區(qū)行政村的農(nóng)業(yè)工作。自治縣撤縣設(shè)市后，通常會(huì)將縣城所在鎮(zhèn)分為幾個(gè)街道辦事處，工作重心開(kāi)始下移，有利于提高辦事效率。

（三）市與縣名稱不同，居民內(nèi)心感受有差異

自治縣改為市后，縣長(zhǎng)改為市長(zhǎng)，縣民改為市民，從市民到官員內(nèi)心感受不同。在對(duì)外招商引資方面，縣級(jí)市的吸引力比自治縣大得多?？h級(jí)市與自治縣相比，通常有心理、影響力和知名度上的優(yōu)勢(shì)。盡管自治縣改市后級(jí)別不變，但實(shí)際待遇截然不同。此類差別待遇，與等級(jí)制社會(huì)心理、等級(jí)化行政體制、等級(jí)化社會(huì)身份等聯(lián)系在一起，從而更強(qiáng)化了自治縣改設(shè)縣級(jí)市的愿望。

按照設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照我國(guó)自治縣的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前，有一些自治縣（旗）已達(dá)到或者接近設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。其中，河口瑤族自治縣和石林彝族自治縣，已正式提出要撤銷自治縣設(shè)市，并已經(jīng)開(kāi)展了相關(guān)工作。根據(jù)相關(guān)媒體公開(kāi)報(bào)道的消息，2012年5月，河口瑤族自治縣人大常委會(huì)曾組織全體干部職工集中學(xué)習(xí)“撤縣恢復(fù)市”相關(guān)精神，組織學(xué)習(xí)了《中共河口縣委關(guān)于撤銷河口瑤族自治縣建制恢復(fù)縣級(jí)河口市的意見(jiàn)》和《河口瑤族自治縣人民政府關(guān)于撤銷河口瑤族自治縣建制恢復(fù)縣級(jí)河口市的請(qǐng)示》文件精神。河口瑤族自治縣人大常委會(huì)主任要求干部職工全力配合縣委、政府做好“撤縣恢復(fù)市”的各項(xiàng)工作。[14]2012年7月，河口瑤族自治縣申報(bào)撤縣設(shè)市工作領(lǐng)導(dǎo)小組到省、州兩級(jí)政府進(jìn)行了“撤縣恢復(fù)市”的匯報(bào)，得到了省、州兩級(jí)政府的肯定和支持。[15]2013年12月，河口瑤族自治縣十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議討論了《河口瑤族自治縣人民政府關(guān)于提請(qǐng)審議河口撤縣設(shè)市的議案》。[16]2012年10月，石林彝族自治縣計(jì)劃舉行《石林彝族自治縣撤縣設(shè)市的報(bào)告（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)于石林撤縣設(shè)市的意見(jiàn)和建議，但后來(lái)被延期。[17]目前，雖然河口瑤族自治縣撤縣、石林彝族自治縣的設(shè)市工作還在繼續(xù)推進(jìn)，但都處于困境之中。

自治縣撤縣設(shè)市的障礙來(lái)自于制度方面，主要有兩個(gè)方面的原因。一是1997年國(guó)務(wù)院作出了“暫停審批縣改市”的決定，民政部也對(duì)撤縣設(shè)市進(jìn)入了嚴(yán)格管理與控制的階段，從1997年至2015年,全國(guó)撤縣設(shè)市（區(qū)）基本處于凍結(jié)狀態(tài)，不過(guò)近兩年開(kāi)始有所松動(dòng)。二是自治縣作為我國(guó)的民族自治地方，關(guān)系到民族區(qū)域自治制度的實(shí)施及少數(shù)民族自治權(quán)利的保障，涉及的問(wèn)題更多。因此，更加具有復(fù)雜性。

四、相關(guān)應(yīng)對(duì)建議

（一）自治縣面臨的兩難選擇

近20年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口年增長(zhǎng)率在4%以上，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2016年末我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。[18]今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步快速發(fā)展。隨著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，將會(huì)有更多的自治縣達(dá)到撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。撤銷自治縣設(shè)市在一定程度上可以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)于進(jìn)一步提升城市規(guī)模，擴(kuò)大城市影響力和對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)的輻射力，以及在對(duì)外交往、市政規(guī)劃建設(shè)等方面，都具有積極的意義。但是，撤銷自治縣就不再是民族自治地方，意味著喪失了民族區(qū)域自治的權(quán)利。如果保持原有民族自治地方行政建制不變，雖然可以繼續(xù)享受民族區(qū)域自治的權(quán)利，但享受不到設(shè)市后帶來(lái)的種種發(fā)展機(jī)遇。這是在現(xiàn)行的法律法規(guī)沒(méi)有“民族自治市”行政建制的情況下產(chǎn)生的一個(gè)兩難的問(wèn)題，也是民族自治地方在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免的一個(gè)問(wèn)題。涉及到在新形勢(shì)下如何堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度、如何貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的各項(xiàng)民族政策的問(wèn)題。

筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多達(dá)到了撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的自治縣之所以沒(méi)有提出撤自治縣設(shè)市，就是擔(dān)心設(shè)市后將不再是民族自治地方，民族區(qū)域自治權(quán)利無(wú)法得到有效保障。即便是提出撤縣設(shè)市申請(qǐng)的自治縣，在給上級(jí)機(jī)關(guān)的報(bào)告中特別提出要“保留自治縣的各項(xiàng)民族政策和優(yōu)惠待遇?！盵19]但是，撤銷自治縣后，繼續(xù)保留自治縣的各項(xiàng)民族政策和優(yōu)惠待遇將無(wú)法律依據(jù)。因此，達(dá)到撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)后的自治縣，將面臨一個(gè)兩難選擇，選擇了設(shè)市，就失去了自治權(quán)利；拒絕了設(shè)市，就失去了一個(gè)發(fā)展機(jī)遇。

（二）完善自治縣撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)

達(dá)到撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的自治縣，無(wú)論是選擇設(shè)市還是拒絕設(shè)市，不能僅由當(dāng)?shù)卣陌鍥Q定，應(yīng)該充分尊重當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?jiàn)。因?yàn)槌蜂N自治縣設(shè)市，將導(dǎo)致當(dāng)?shù)厥ッ褡鍏^(qū)域自治的法律地位，直接影響了自治民族的權(quán)利，關(guān)系到當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝?。如果不充分考慮當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?jiàn)，即便是撤銷自治縣改設(shè)了市，也會(huì)引發(fā)上訪等群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。因此，自治縣撤縣設(shè)市，除了達(dá)到國(guó)家規(guī)定的撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)該增加其他條件。

1.要把當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?jiàn)作為一個(gè)硬性指標(biāo)，規(guī)定具體的抽樣調(diào)查同意率。通過(guò)引入第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行抽樣調(diào)查，如果當(dāng)?shù)孛癖娡獬纷灾慰h設(shè)市的比例低于2/3，將不允許撤銷自治縣設(shè)市。

2.要把縣城建成區(qū)的自治民族的人口比例作為一個(gè)硬性指標(biāo)。如果縣城建成區(qū)的自治民族人口比例高于1/3，將不允許撤銷自治縣設(shè)市。因?yàn)槌鞘凶鳛橐粋€(gè)更為開(kāi)放的空間，應(yīng)該打破地域封閉，成為民族交融的平臺(tái)。如果縣城建成區(qū)的自治民族人口比例高于1/3，應(yīng)充分保障自治民族的自治權(quán)利，不要盲目以犧牲自治權(quán)利為代價(jià)換取市制。當(dāng)自治縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，必然會(huì)吸引來(lái)自不同地區(qū)、不同民族的群眾，從而使聚居狀態(tài)向著散居化發(fā)展，在這種形勢(shì)下，再撤銷自治縣設(shè)市?？梢酝ㄟ^(guò)引入城鎮(zhèn)少數(shù)民族權(quán)益保障機(jī)制，保障城市中少數(shù)民族的權(quán)益。

（三）自治縣撤縣設(shè)市后少數(shù)民族權(quán)利的保障

對(duì)民族自治地方在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的撤銷自治縣設(shè)立市的問(wèn)題，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，應(yīng)該具備與時(shí)俱進(jìn)的精神，創(chuàng)新民族地區(qū)行政區(qū)劃管理體制。在自治縣達(dá)到撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)后，經(jīng)過(guò)正常的行政區(qū)劃變動(dòng)申請(qǐng)審批程序，允許直接撤縣設(shè)市，使之退出民族自治地方體系。民族區(qū)域自治具有扶弱的經(jīng)濟(jì)功能，自治縣達(dá)到了國(guó)家設(shè)定的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，顯示出這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，可以走上自主發(fā)展之路。由于撤銷自治縣后這些地方不再是民族自治地方，本地區(qū)少數(shù)民族原先享有的政治、經(jīng)濟(jì)及文化方面的權(quán)利失去了法律的保障，但可以通過(guò)修改《城市民族工作條例》或出臺(tái)《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，保障這部分少數(shù)民族的權(quán)益。

總之，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將會(huì)有越來(lái)越多的自治縣達(dá)到撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，在此背景下，國(guó)家層面應(yīng)該出臺(tái)統(tǒng)一的解決方案，一方面，滿足自治縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)少數(shù)民族發(fā)展，促進(jìn)民族交往，消除民族隔閡，減少民族差別。[20]另一方面，保障自治縣少數(shù)民族的相關(guān)權(quán)益，不能因?yàn)槌蜂N自治縣設(shè)市而取消了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族享有的相關(guān)權(quán)益。只有這樣，才能解決自治縣撤縣設(shè)市的后顧之憂，切實(shí)推動(dòng)自治縣城鎮(zhèn)化發(fā)展。

[1]中央檔案館編.中共中央文件選集.第14冊(cè)[M].北京:中共中央黨校出版社，1992:742.

[2]50年代初期民族自治地方的建立情況[EB/OL].東方民族網(wǎng)，2008-04-22.

[3]毛澤東選集.第5卷[M].北京:人民出版社，1977:37.

[4]政務(wù)院關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)，2012-09-04.

[5]田燁.試論我國(guó)民族地區(qū)行政區(qū)劃發(fā)展歷史及現(xiàn)狀[J].三峽大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（05）.

[6]韓大元.1954年憲法與中國(guó)憲政（第二版）[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2008:447.

[7]全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)處秘書(shū)組，國(guó)家民委政法司.中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典[M].北京:中央民族大學(xué)出版社，2002:2.

[8]田燁.新中國(guó)民族地區(qū)行政區(qū)劃研究[M].北京:中央民族大學(xué)出版社，2010:27.

[9][11]內(nèi)務(wù)部編.中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)（1961）[M].北京:地圖出版社，1961:41、62.

[10]內(nèi)務(wù)部編.中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)（1963）[M].北京:地圖出版社，1963:39.

[12]內(nèi)務(wù)部編.中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)（1965）[M].北京:地圖出版社，1965:52.

[13]中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法[EB/OL].國(guó)家民委官網(wǎng)，2011-06-29.

[14]河口縣人大常委會(huì)學(xué)習(xí)“撤縣恢復(fù)市”相關(guān)精神[EB/ OL].紅河州人大常委會(huì)官網(wǎng)，2012-05-23.

[15]河口縣撤縣設(shè)市前期工作成效顯著，后續(xù)工作穩(wěn)步推進(jìn)[EB/OL].紅河州官網(wǎng)，2012-07-12.

[16]河口十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議召開(kāi)[EB/OL].新華網(wǎng)，2013-12-23.

[17]石林撤縣設(shè)市條件具備24日聽(tīng)證[EB/OL].生活新報(bào)網(wǎng)，2012-10-11.

[18]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2016年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%[EB/ OL].中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2017-01-20.

[19]關(guān)于石林彝族自治縣撤縣設(shè)市的報(bào)告（征求意見(jiàn)稿）[EB/OL].石林彝族自治縣政務(wù)公眾信息網(wǎng)，2012-10-08.

[20]田燁.馬克思主義民族交往理論及在中國(guó)的創(chuàng)新發(fā)展[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2016（01）.

F291.1

A

1671-2994（2017）04-0162-05

2017-04-04

田燁（1981-），男，湖北荊門人，河南大學(xué)民族研究所副教授。研究方向：民族政策，民族理論。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化背景下各民族跨區(qū)域大流動(dòng)及其影響研究》（15BMZ084）的階段性成果。

責(zé)任編輯：馬樹(shù)勛