中原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)耕地保護(hù)問題與對(duì)策研究*

向 雁，陳印軍

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

0 引言

河南省中原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)(簡(jiǎn)稱“中原區(qū)”)包括鄭州、開封、安陽(yáng)、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽(yáng)、許昌、漯河、駐馬店等10個(gè)省轄市，土地面積6.26萬km2，占河南全省土地總面積的37.80%； 2015年人口5 076萬人，占河南全省總?cè)丝诘?7.30%； 2014年耕地面積369.67萬hm2，占河南全省耕地總面積的45.49%； 2015年糧食產(chǎn)量3 103.4萬t，占河南全省糧食總產(chǎn)量的48.20%，其中小麥產(chǎn)量1 808.20萬t，占河南全省小麥總產(chǎn)量的50.20%； 玉米產(chǎn)量1 120.20萬t，占河南全省玉米總產(chǎn)量的55.10%，是河南省小麥和玉米主產(chǎn)區(qū)。中原農(nóng)業(yè)示范區(qū)在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和永久基本農(nóng)田劃定工作、堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量“雙紅線”等方面，做了不少探索，取得了較為明顯的成效。但與此同時(shí)，從河南的實(shí)踐看，當(dāng)前耕地保護(hù)也面臨一些問題和挑戰(zhàn)，亟待解決。

圖1 研究區(qū)域

1 耕地資源狀況

1.1 耕地?cái)?shù)量

基于一調(diào)結(jié)果， 2008年中原10個(gè)市共有耕地面積360.54萬hm2，占河南全省的45.49%(表1)。基于二調(diào)結(jié)果，止2014年年底，中原10個(gè)市共有耕地面積369.67萬hm2，也占河南全省耕地總面積的45.49%(表1)。

表1 河南中原區(qū)常用與一調(diào)耕地面積 萬hm2、%

圖2 處理前中原區(qū)耕地面積變化 圖3 處理后中原區(qū)耕地面積變化

圖2和表2反映了數(shù)據(jù)處理前河南省中原區(qū)(10個(gè)市)耕地面積變化情況。從圖2中可以看出， 2004—2008年間耕地面積變化不大， 2009—2014年間耕地面積呈逐漸減少之勢(shì)，而在2008年與2009年之間耕地面積出現(xiàn)直線式大幅增長(zhǎng)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是2004—2008年與2009—2014年的耕地面積數(shù)據(jù)來源不同，前者基于一調(diào)，后者基于二調(diào)。因數(shù)據(jù)來源不同，兩個(gè)階段的數(shù)據(jù)不能直接進(jìn)行對(duì)比，必須經(jīng)過可比性處理。

可比性處理過程：根據(jù)2009年耕地面積=2008年耕地面積-2009年耕地面積減少數(shù)這一關(guān)系式，根據(jù)各地基于一調(diào)的2008年耕地面積和2009年耕地面積增減變化數(shù)據(jù)，計(jì)算各地基于一調(diào)的2009年耕地面積。然后計(jì)算2009年各地基于一調(diào)和基于二調(diào)的耕地面積之差值(S差=S2-S1； S2為基于二調(diào)的2009年耕地面積，S1為基于一調(diào)的2009年耕地面積)。將2004—2008年各年基于一調(diào)的耕地面積加上這一差值，獲得2004—2008年基于二調(diào)的耕地面積(表3)。因現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料中無各市2009年耕地面積變化數(shù)據(jù)，該文以各地2008年和2010年兩年耕地面積變化值的平均值作為2009年耕地面積變化值。

經(jīng)過處理，得到了基于二調(diào)的2004—2014年耕地面積數(shù)據(jù)(圖3和表3)。

表2 河南中原區(qū)各市耕地面積變化情況耕地面積 萬hm2

表3 河南中原區(qū)各市耕地面積變化情況耕地面積 萬hm2

從圖3和表3可以看出，中原區(qū)耕地面積呈加快減少之勢(shì)。2004—2008年間，中原區(qū)耕地面積處于基本穩(wěn)定狀態(tài)， 4年耕地面積凈減少0.14萬hm2，年均凈減少0.03萬hm2； 但從2009年開始，耕地面積呈快速減少之勢(shì)， 2009—2014年耕地面積共凈減少4.43萬hm2，年均凈減少0.74萬hm2。

從圖4～6可以看出， 90%的市耕地面積減少。在中原區(qū)10個(gè)市中有9個(gè)市的耕地面積趨于減少，其中鄭州市耕地面積減少幅度最大， 2004—2014年間共減少1.91萬hm2，減少了5.56%； 其次是許昌市和鶴壁市， 2004—2014年間耕地面積分別減少0.83萬hm2和0.53萬km2，分別減少了2.40%和4.24%。在10個(gè)市中，只有濮陽(yáng)市耕地面積有所增加， 2004—2014年間共增加耕地0.16萬hm2，增加了0.57%，不過濮陽(yáng)市2013年和2014年耕地面積也趨于減少。

從圖7可以看出，耕地面積減少量與人均GDP之間呈“U”型關(guān)系，耕地面積減少幅度較大的區(qū)域位于人均GDP的兩端，即人均GDP高值區(qū)和人均GDP低值區(qū)，而人均GDP中值區(qū)耕地面積減少幅度相對(duì)較小。

圖4 2004—2014年中原區(qū)各市耕地面積增減情況 圖5 2004—2014年中原區(qū)各市耕地面積增減率情況

圖6 中原區(qū)各市耕地面積變化趨勢(shì) 圖7 中原區(qū)耕地面積變化與GDP關(guān)系

1.2 耕地質(zhì)量

中原區(qū)耕地水利化條件明顯優(yōu)于河南全省，更優(yōu)于全國(guó)平均水平。如表4所示，中原區(qū)有效灌溉面積占比為71.66%，較河南全省平均水平(64.28%)高出7.38個(gè)百分點(diǎn)，更是較全國(guó)平均水平(48.79%)高出22.87個(gè)百分點(diǎn)； 其中開封市和焦作市有效灌溉面積占比超過了80.00%，分別為81.12%和85.66%。2015年中原區(qū)灌溉農(nóng)田實(shí)灌率高達(dá)88.15%，中原區(qū)10個(gè)市中有7個(gè)市農(nóng)田實(shí)灌率超過了90.00%，其中濮陽(yáng)市和漯河市分別高達(dá)99.38%和99.93%。

表4 河南省中原區(qū)耕地灌溉情況

地區(qū)耕地面積(萬hm2)有效灌溉面積(萬hm2)實(shí)灌面積(萬hm2)有效灌溉面積占耕地(%)實(shí)灌率(%)全國(guó)13 499.876 587.2648.79河南省810.59521.07449.5564.2886.27中原369.67264.92233.5371.6688.15鄭州市32.5119.1116.1858.7884.67開封市41.4333.6124.1581.1271.85安陽(yáng)市40.9129.4627.5272.0193.41鶴壁市11.978.938.2974.6092.83新鄉(xiāng)市47.4536.0333.7975.9393.78焦作市19.5216.7215.6785.6693.72濮陽(yáng)市28.2922.6122.4779.9299.38許昌市33.7424.6322.6873.0092.08漯河市18.9614.2414.2375.1199.93駐馬店市94.8959.5748.5462.7881.48 注:耕地面積為2014年數(shù)據(jù),灌溉面積為2015年數(shù)據(jù),來自于2016年河南省統(tǒng)計(jì)年鑒; 實(shí)灌率=實(shí)灌面積/有效灌溉面積?100

中原區(qū)耕地平整化狀況明顯優(yōu)于河南全省平均水平，更優(yōu)于全國(guó)平均水平。如表5所示，據(jù)第二次全國(guó)土地資源調(diào)查結(jié)果，中原區(qū)平耕地面積占了耕地總面積的91.22%，較河南全省平均水平(85.30%)高出5.92個(gè)百分點(diǎn)，較全國(guó)平均水平(57.14%)高出34.08個(gè)百分點(diǎn)。中原區(qū)耕地平整化程度高，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，使得中原區(qū)耕地機(jī)耕率接近于1，農(nóng)作物機(jī)播率達(dá)78.00%，農(nóng)作物機(jī)收率達(dá)72.00%，分別超全國(guó)平均水平約20個(gè)百分點(diǎn)。

表5 河南省中原區(qū)耕地平整化狀況

地區(qū)耕地總面(萬hm2)耕地面積構(gòu)成(%)平耕地梯田平地+梯田坡地2°^6°6°^15°15°^25°>25°全國(guó)13 538.4757.1413.6670.8029.2011.089.355.573.19河南819.2085.304.5989.8910.124.624.311.060.13中原373.7391.223.6694.885.123.121.710.29鄭州34.0762.2320.5582.7817.229.206.461.57開封41.73100.00100.00安陽(yáng)41.1385.748.5994.335.673.571.940.16鶴壁12.4785.5610.7096.263.741.601.600.53新鄉(xiāng)47.5397.620.7098.321.681.120.420.14焦作19.5393.525.1298.631.371.37濮陽(yáng)28.27100.00100.00許昌34.4788.201.3589.5610.445.424.060.97漯河19.07100.00100.00駐馬店95.4793.9293.926.084.401.68 注:平耕地是指地面坡度小于2°的耕地; 梯田是指原為坡地,后經(jīng)人工整治為水平梯田的耕地。根據(jù)國(guó)土資源部第二次全國(guó)土地資源調(diào)查結(jié)果整理; 為2009年年底數(shù)據(jù)

中原區(qū)耕地土壤有機(jī)質(zhì)和全氮含量較低。根據(jù)2005—2014年各地測(cè)土配方施肥土壤基礎(chǔ)養(yǎng)分測(cè)試結(jié)果，中原區(qū)各市土壤有機(jī)質(zhì)平均含量為13.05～17.13g/kg，屬于四級(jí)，為低水平； 中原區(qū)各市土壤全氮平均含量除了焦作市為1.00，屬于三級(jí)，為中等外，其他各市介于0.85～0.98g/kg，均屬于四級(jí)，為低水平(表6)。

中原區(qū)耕地土壤有效磷和速效鉀含量處于中等水平。根據(jù)2005—2014年各地測(cè)土配方施肥土壤基礎(chǔ)養(yǎng)分測(cè)試結(jié)果，中原區(qū)各市土壤有效磷平均含量為12.10～18.00g/kg，屬于三級(jí)，為中等水平； 中原區(qū)各市土壤速效鉀平均含量為102.70～149.60mg/kg，屬于三級(jí)，為中等水平(表6)。

中原區(qū)耕地土壤以堿性為主。根據(jù)2005—2014年各地測(cè)土配方施肥土壤基礎(chǔ)養(yǎng)分測(cè)試結(jié)果，中原區(qū)各市土壤pH平均值除了漯河市和駐馬店市介于6.50～7.50之間，屬于中性外，其他各市均介于7.50～8.20之間，屬于堿性土壤。

表6 河南省中原區(qū)耕地土壤肥力狀況

指標(biāo)河南鄭州開封安陽(yáng)鶴壁新鄉(xiāng)焦作濮陽(yáng)許昌漯河駐馬店有機(jī)質(zhì)含量(g/kg)15.8316.1513.0516.5616.7915.1617.1313.7615.5814.8915.27肥力等級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)金氮含量(g/kg)0.960.910.850.950.980.931.000.870.970.920.91肥力等級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)三級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)四級(jí)有效磷含量(g/kg)15.3012.2014.8016.3014.4015.7016.5016.3012.1018.0017.80肥力等級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)速效鉀含量(mg/kg)120.60114.50103.10121.00121.9124.30149.60102.70121.4118.40103.80肥力等級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)三級(jí)酸堿度pH值7.508.008.207.908.008.208.008.207.907.106.50酸堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性中性中性 注:為區(qū)域內(nèi)多點(diǎn)2005—2014年10年測(cè)土配方施肥土壤基礎(chǔ)養(yǎng)分測(cè)試結(jié)果平均值。來源于《測(cè)土配方施肥土壤基礎(chǔ)養(yǎng)分?jǐn)?shù)據(jù)集(2005—2014)》,全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心編著,中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社, 2015年3月。肥力指標(biāo)分為6級(jí),其中,一級(jí)為很高,二級(jí)為高,三級(jí)為中等,四級(jí)為低,五級(jí)為很低,六級(jí)為極低

2 耕地保護(hù)現(xiàn)狀

2.1 耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀

近年來中原區(qū)各市均能實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，各市的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積也能夠一直穩(wěn)定在河南省下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)以上?？傮w來看，中原區(qū)各市完成耕地占補(bǔ)平衡的途徑主要有兩種：一是對(duì)于后備耕地尚能滿足占補(bǔ)平衡要求的市，通過補(bǔ)充、補(bǔ)劃耕地能夠完成建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，例如，開封市通過在全市范圍內(nèi)實(shí)行占補(bǔ)平衡指標(biāo)統(tǒng)籌，在2012—2016年補(bǔ)充耕地0.35萬hm2[1]； 鶴壁市通過重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡途徑，“十二五”期間完成補(bǔ)充耕地0.4萬hm2，有效破解了建設(shè)占用耕地報(bào)批瓶頸[2]； 二是對(duì)于鄭州、許昌、漯河等宜耕后備資源嚴(yán)重匱乏、非農(nóng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目多，不具備利用自行補(bǔ)充和補(bǔ)劃耕地完成建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的客觀條件的地市[3]，則是通過基本農(nóng)田異地代保、交易補(bǔ)充耕地指標(biāo)等方式，完成耕地“占補(bǔ)平衡”，保障重大項(xiàng)目順利實(shí)施[4]。例如，新鄉(xiāng)市為保障新鄉(xiāng)平原新區(qū)建設(shè)，通過連續(xù)競(jìng)買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)來滿足發(fā)展的空間需求[5]； 鄭州市耕地占補(bǔ)平衡的自給率嚴(yán)重不足，大部分“占補(bǔ)平衡”耕地指標(biāo)需要異地購(gòu)買補(bǔ)充[6]。

2.2 永久基本農(nóng)田劃定與保護(hù)現(xiàn)狀

永久基本農(nóng)田劃定方面。目前河南省永久基本農(nóng)田劃定工作已經(jīng)基本結(jié)束，通過永久基本農(nóng)田劃定工作，新劃入基本農(nóng)田34.52萬hm2，原基本農(nóng)田中的建設(shè)用地等不符合要求的土地，全部調(diào)出基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田劃定后，河南省永久基本農(nóng)田面積增加到681.80萬hm2，增加了1.87萬hm2[7]。

基本農(nóng)田保護(hù)方面。中原區(qū)各市政府與各級(jí)縣政府簽訂年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，將耕地保護(hù)責(zé)任納入各級(jí)政府年度考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以推動(dòng)永久基本農(nóng)田劃定工作。在扎實(shí)開展永久基本農(nóng)田劃定工作的同時(shí)，中原區(qū)各市也積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任落實(shí)工作，例如駐馬店市，其所轄的西平縣在認(rèn)真完成縣城周邊1 579.79hm2永久基本農(nóng)田劃定的基礎(chǔ)上，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書的簽訂工作，落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任。

2.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

2012年，在河南省政府下發(fā)的《關(guān)于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田的指導(dǎo)意見》中，明確提出從2012年開始實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程，即到2020年，在全省95個(gè)縣(市、區(qū))的糧食核心區(qū)內(nèi)，集中打造6 000萬畝平均畝產(chǎn)1t以上的高標(biāo)準(zhǔn)糧田，建成2 000個(gè)萬畝方、2萬個(gè)千畝方、20萬個(gè)百畝方永久性糧田，確保糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高到0.65億t。后續(xù)出臺(tái)《全省高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)規(guī)劃》，到2020年，全省規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田424.6萬hm2。截止2016年6月，河南省高標(biāo)準(zhǔn)糧田面積達(dá)357.13萬hm2，完成全部規(guī)劃任務(wù)的84.10%。許昌市、濮陽(yáng)市、焦作市等中原區(qū)各市也都相繼出臺(tái)了針對(duì)本市的《高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程(2012—2020)建設(shè)規(guī)劃》。規(guī)劃均提出了到2020年規(guī)劃建成高標(biāo)準(zhǔn)糧田總數(shù)和建成萬畝方、千畝方、百畝方的具體數(shù)量，從2012年開始分年完成一定的指標(biāo)。

2.4 耕地確權(quán)現(xiàn)狀

河南省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實(shí)施意見(豫政辦[2015]39號(hào))， 2015年全省完成266.7萬hm2左右的確權(quán)登記頒證任務(wù)， 2016年全省基本完成確權(quán)登記頒證任務(wù)， 2017年完成掃尾工作。具體安排為： 2015年濟(jì)源、新鄉(xiāng)、鶴壁、焦作、漯河、三門峽、商丘、信陽(yáng)市和10個(gè)省直管縣(市)以及通許縣全面完成確權(quán)登記頒證工作； 其他省轄市要統(tǒng)籌安排2015年工作進(jìn)度， 2016年基本完成確權(quán)登記頒證工作。目前中原區(qū)各市耕地確權(quán)工作基本完成，并已進(jìn)行掃尾工作階段。

3 耕地保護(hù)主要問題

3.1 耕地面積持續(xù)減少，未來耕地面積減少之勢(shì)難逆轉(zhuǎn)

中原區(qū)耕地面積呈持續(xù)減少之勢(shì)。2004—2008年間，中原區(qū)耕地面積年均凈減少0.03萬hm2； 2009—2014年，耕地面積呈快速減少之勢(shì)年均凈減少0.74萬hm2?？梢?，盡管中原區(qū)各市均能完成耕地“占補(bǔ)平衡”要求，但并未從根本上扭轉(zhuǎn)耕地持續(xù)減少的局面。與陳印軍等[8]“以耕地占補(bǔ)平衡作為土地開發(fā)整理的基本目標(biāo)不足以扭轉(zhuǎn)耕地面積持續(xù)減少的局面”的論述一致。

以2004—2014年河南省中原區(qū)耕地面積數(shù)據(jù)(表3)為樣本，應(yīng)用時(shí)序模型進(jìn)行擬合，得到結(jié)果：LT=-0.069583724T2+0.378293737T+373.8467698，r2=0.99(注：LT為T年耕地面積預(yù)測(cè)值，T為時(shí)間序號(hào))。以2014年中原區(qū)實(shí)際耕地面積為基數(shù)，對(duì)模型的擬合結(jié)果進(jìn)行修正。結(jié)果顯示：到2020年和2030年中原區(qū)耕地面積分別為360.09萬hm2和333.25萬hm2， 2014—2020年減少耕地9.58萬hm2，年均減少1.60萬hm2； 2020—2030年減少耕地26.84萬hm2，年均減少2.68萬hm2(表7)。未來中原區(qū)未來耕地面積減少之勢(shì)難逆轉(zhuǎn)。

表7 河南省中原區(qū)耕地面積預(yù)測(cè)結(jié)果 萬hm2

表8 河南部分地市級(jí)違法占用耕地情況

地區(qū)違法用耕地(hm2)總違法用地(hm2)耕地占比(%)年份全省450.231 039.7743.302015鄭州市888.903 013.6529.502015開封市186.90742.9525.162015年上半年安陽(yáng)市225.00254.4088.442016鶴壁市958.821 409.4268.032014新鄉(xiāng)市291.451 052.2527.702015焦作市287.10551.2552.082015濮陽(yáng)市424.35592.0571.672015漯河市22.9534.6566.232015年第一季度 注:數(shù)據(jù)由各市國(guó)土資源局發(fā)布的土地資源統(tǒng)計(jì)信息整理所得

3.2 保護(hù)力度不夠，非法占用耕地問題時(shí)有發(fā)生

長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為必須堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策[9]。然而，近年來中原區(qū)耕地違法違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不絕，不但侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，而且違背了中央提出的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。2015 年，全省共發(fā)現(xiàn)土地違法案件3 254件，涉及土地面積1 039.77hm2，其中耕地450.23hm2。中原各市均有為數(shù)不少的土地違法案件，而且違法用地中耕地占比都不小， 2016安陽(yáng)市的違法用耕地占總違法用地的比率年達(dá)到88.44%， 2014年鶴壁市的違法用耕地占總違法用地的比率年達(dá)到68.03%(表8)。

3.3 耕地后備資源不足，耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)難度加大

當(dāng)前，中原區(qū)諸如漯河、開封、安陽(yáng)、鄭州、濮陽(yáng)、鶴壁等多市已經(jīng)面臨著耕地后備資源匱乏，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的難度日益加大的局面。以鶴壁市為例，隨著適宜開墾的后備資源和耕地整理潛力日趨減少，以及國(guó)土資源部提出“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的占補(bǔ)平衡新政策的實(shí)施， 2015年全市耕地后備資源3.67萬hm2中適宜用于占補(bǔ)平衡的不足1/3，由于耕地整理、復(fù)墾難度越來越大，成本越來越高[10]，未來鶴壁市落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的難度將越來越大。

后備耕地資源分布不均衡，必然會(huì)導(dǎo)致后備耕地資源匱乏、建設(shè)用地需求量大的城市，采取異地購(gòu)買占補(bǔ)平衡指標(biāo)來滿足發(fā)展空間需求。以鄭州市為例， 2015年，鄭州市異地補(bǔ)充耕地占全年總量的86.81%； 2016年，鄭州市異地補(bǔ)充耕地占全年總量的68.55%。

一方面，隨著可開墾為耕地的土地后備資源逐漸減少，耕地保有指標(biāo)“輸出地”出于自身耕地占補(bǔ)平衡的考慮和未來建設(shè)發(fā)展的需要，將趨于限制耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易。另一方面，由于尚缺乏耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易的價(jià)格管控體系，競(jìng)買大量耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)將會(huì)導(dǎo)致耕地指標(biāo)交易價(jià)格驟增，加重購(gòu)買指標(biāo)地區(qū)發(fā)展的成本壓力。例如新鄉(xiāng)平原新區(qū)建設(shè)，通過連續(xù)競(jìng)買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)來滿足發(fā)展需求，導(dǎo)致耕地指標(biāo)的交易價(jià)格由2012年的4萬元/667m2上升到2014年的15萬元/667m2，到2015年達(dá)16萬～20萬元/667m2。同時(shí)，加之補(bǔ)充耕地的激勵(lì)約束機(jī)制不健全，大規(guī)模補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易將極有可能引起部分二、三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)的市縣依賴于出讓占補(bǔ)平衡指標(biāo)搞財(cái)政創(chuàng)收的風(fēng)險(xiǎn)。由于購(gòu)買補(bǔ)充耕地指標(biāo)困難的加大，對(duì)于耕地后備資源幾近枯竭的城市，未來破解用地兩難的困局，保障耕地占補(bǔ)平衡的壓力將會(huì)加重。

3.4 耕地重用輕管問題仍然突出，農(nóng)田質(zhì)量較低

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由于缺乏行之有效的管護(hù)機(jī)制和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目竣工移交到鄉(xiāng)(村)后缺乏維護(hù)，工程使用壽命短，該問題在高標(biāo)準(zhǔn)糧田的工程建設(shè)中尤為突出。此外，河南省人多地少，要想滿足農(nóng)產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的需求，就必須提高糧食單位面積產(chǎn)量，導(dǎo)致耕地的利用效率不斷提高，無法利用輪作倒茬以恢復(fù)地力，進(jìn)而導(dǎo)致耕地中的各種營(yíng)養(yǎng)成分失調(diào)。例如，河南省耕地土壤速效鉀含量下降明顯，土壤速效鉀2012年平均值119 mg/kg，比第二次土壤普查時(shí)下降20 mg/kg，平均每年下降0.77 mg/kg[11]。與全省類似，中原區(qū)各市同樣存在土壤速效鉀下降的現(xiàn)象，盡管得益于近年來補(bǔ)鉀工程及測(cè)土配方施肥的實(shí)施，土壤速效鉀下降趨勢(shì)得到緩解，但這仍將是各市耕地質(zhì)量建設(shè)需要重視的問題。

3.5 耕地污染問題日益突出

2014年河南省發(fā)布該省《關(guān)于土壤污染防治工作情況的報(bào)告》，報(bào)告稱，由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源、人類活動(dòng)等的影響，對(duì)耕地土壤造成嚴(yán)重污染，并在局部地區(qū)耕地土壤呈現(xiàn)出新老污染并存、有機(jī)污染和無機(jī)污染交織的復(fù)雜局面。2014年調(diào)查結(jié)果顯示，河南省中原區(qū)除濮陽(yáng)市外，其余9個(gè)城市的調(diào)查點(diǎn)出現(xiàn)污染物超標(biāo)現(xiàn)象，其中，新鄉(xiāng)、漯河、鄭州、許昌、開封、駐馬店、安陽(yáng)等市耕地土壤環(huán)境質(zhì)量相對(duì)較好，焦作、鶴壁等市耕地土壤環(huán)境質(zhì)量相對(duì)較差，耕地土壤環(huán)境保護(hù)形勢(shì)相對(duì)較為嚴(yán)峻。

4 加強(qiáng)耕地保護(hù)對(duì)策建議

4.1 強(qiáng)化耕地管護(hù)，確保耕地面積基本穩(wěn)定

強(qiáng)化耕地規(guī)劃管控，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃管控，明確耕地保護(hù)區(qū)邊界。強(qiáng)化永久基本農(nóng)田劃定監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的永久基本農(nóng)田劃定工作的監(jiān)管，保障80%以上的耕地劃入永久基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)。嚴(yán)控基本農(nóng)田調(diào)出，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)，規(guī)范基本農(nóng)田調(diào)出行為，對(duì)于補(bǔ)充耕地要進(jìn)行更加嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)，確保質(zhì)量不下降。綜合運(yùn)用遙感、信息等現(xiàn)代技術(shù)，建立耕地用途監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)，定期、定點(diǎn)對(duì)各地耕地實(shí)際種植情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和普查，監(jiān)測(cè)結(jié)果與各項(xiàng)耕地保護(hù)、糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策相掛鉤。

4.2 強(qiáng)化耕地建設(shè)，提升耕地生產(chǎn)能力

強(qiáng)化“改良土壤、培肥地力、保水保肥、輪休養(yǎng)地、控污修復(fù)”等綜合措施，提升耕地質(zhì)量。強(qiáng)化農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善農(nóng)田水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田防護(hù)和生態(tài)保持措施，提升農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。充分發(fā)揮國(guó)家和河南省開展的耕地建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，如沃土工程、土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建等的示范效應(yīng)，繼續(xù)加大項(xiàng)目支撐力度，以項(xiàng)目促進(jìn)建設(shè)，逐步拓展耕地建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目覆蓋范圍。加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，建立耕地質(zhì)量、土壤墑情和肥料效果三大監(jiān)測(cè)平臺(tái)和省、市、縣耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，提升耕地質(zhì)量監(jiān)管水平。

4.3 創(chuàng)新土地管理與保護(hù)機(jī)制

一是建立和完善永久基本農(nóng)田管理、補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收、耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)等管理制度，切實(shí)將耕地保護(hù)任務(wù)落實(shí)到用途管制分區(qū)，落實(shí)到圖斑地塊； 將保護(hù)責(zé)任逐級(jí)落實(shí)到各級(jí)政府，落實(shí)到村組、農(nóng)戶。二是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織、土地整治與農(nóng)村安置公司、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是完善利益補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)有及新增財(cái)政支農(nóng)資金向產(chǎn)糧大縣傾斜，建立產(chǎn)糧大縣的均衡性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)性政策。四是探討農(nóng)田發(fā)展權(quán)政府購(gòu)買制度，對(duì)納入基本農(nóng)田永久保護(hù)范圍內(nèi)的耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途和工商業(yè)建設(shè)用途的價(jià)值分別進(jìn)行核算，計(jì)算農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值，以增值定價(jià)農(nóng)田發(fā)展權(quán)，由政府對(duì)農(nóng)田發(fā)展權(quán)進(jìn)行購(gòu)買，經(jīng)購(gòu)買的農(nóng)田將只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。