城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目在基層發(fā)展中的效益性及實施性研究
——以山東省單縣為例

文/吳凱 山東省菏澤市單縣自然資源和規(guī)劃局 山東單縣 274300

筆者是一名自然資源和規(guī)劃基層工作者，通過對山東省單縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施情況的實地調(diào)查研究，分析總結(jié)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目在基層發(fā)展中的效益性及實施性問題，并提出措施，以保證增減掛鉤試點順利實施、真正實現(xiàn)土地合理利用，保障農(nóng)民權(quán)益和實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

1、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的目的性、效益性

（1）實施增減掛鉤是促進耕地保護、集約節(jié)約用地的重要途徑，有效解決“耕地從哪里增”的問題。上級對用地報批最基本的要求，是在有用地指標、實現(xiàn)耕地占補平衡的前提下才能受理。特別是2016年實施永久基本農(nóng)田劃定后，基層政府調(diào)整用地的空間越來越小，要確保耕地占補平衡，唯一的出路在于通過實施增減掛鉤項目，加快舊村改造，整理復(fù)墾出更多的耕地。通過實施增減掛鉤項目，對農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的建設(shè)用地進行整理復(fù)墾，增加了耕地面積，提高了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用水平。近幾年來，經(jīng)過查閱資料、實地查驗，單縣累計驗收復(fù)墾土地2.6萬余畝，僅2018年就實施增減掛鉤項目有52個，通過市局驗收22個，復(fù)墾土地3933.6畝，實現(xiàn)了耕地數(shù)量增加、質(zhì)量提高，保護了耕地紅線，確保了耕地總量動態(tài)平衡。

（2）實施增減掛鉤是解決用地矛盾的根本出路，有效解決“指標從哪里出”的問題。2006年以來，單縣搶抓城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策機遇，累計實施75個項目，截至2018年12月底，已完成掛鉤項目45個，共計復(fù)墾土地約2.6萬畝，節(jié)余土地指標1.8萬畝。為城鎮(zhèn)建設(shè)、項目落地、社會事業(yè)發(fā)展提供了用地保障。如果不開展增減掛鉤工作，大項目就無法落地，城鎮(zhèn)化建設(shè)也就無從談起。

（3）實施增減掛鉤是加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有力支撐，有效解決新農(nóng)村建設(shè)“資金從哪里來”的問題。從單縣來講，僅靠農(nóng)民自身收入是無法實現(xiàn)新農(nóng)村高標準規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)的。實施增減掛鉤項目，既有效解決了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地矛盾，又為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了重要資金來源，而且也是目前唯一能夠提供資金支持的平臺。唯有借助增減掛鉤政策，實施舊村改造，給予群眾一定的拆遷補償，才能順利推進新農(nóng)村建設(shè)。同時，利用復(fù)墾新增的耕地，通過土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營、入股分紅等形式，發(fā)展高效、生態(tài)農(nóng)業(yè)，使村集體和村民收入增加有了新的途徑。

（4）實施增減掛鉤是推動新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵動力，有效解決“人往哪里去”的問題。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，一直以來，單縣堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以一城兩區(qū)為龍頭，小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)為依托，加快推進新型城鎮(zhèn)化。從單縣實際情況來看，無論是戶籍人口城鎮(zhèn)化，還是常住人口城鎮(zhèn)化，都要借助實施增減掛鉤，促進農(nóng)村人口向縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集聚。

2、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的可行性、機遇性

一是資金保障機遇。2016年，菏澤市政府籌措資金20億元，明確表示可以讓單縣優(yōu)先使用，單縣政府通過積極爭取，菏澤市政府在資金方面給了單縣大力傾斜。2017年，單縣通過農(nóng)行申請了4個億的項目貸款，同時，新申報的掛鉤項目還能繼續(xù)爭取貸款資金。

二是規(guī)劃調(diào)整機遇。單縣新一輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)完成了修編，“十三五”期間擬實施增減掛鉤的村，都按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的村莊規(guī)劃進行了調(diào)整，下步單縣再實施增減掛鉤項目，不用再擔心受規(guī)劃限制。

三是獎補提高機遇。為了加快增減掛鉤項目實施，單縣縣委、縣政府從2017年進一步提高補償標準：2018年存量掛鉤項目，在2019年12月底前完成的，對2018年完成部分，騰出每畝指標補償12萬元。2018年及以后新申報的項目，騰出每畝指標補償15萬元，其中12萬元用于群眾的房屋拆遷補償，3萬元用于土地復(fù)墾及基礎(chǔ)設(shè)施配套。

3、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的幾點措施

一是確保責(zé)任落實到位。我局提報縣委、縣政府，先后召開了縣委常委會、政府常務(wù)會、全縣增減掛鉤工作會議，全面打響增減掛鉤攻堅戰(zhàn)，明確目標，分解任務(wù)，層層傳導(dǎo)壓力，簽訂責(zé)任書，立下軍令狀，集中推進項目實施。

二是確保組織保障到位。成立了縣長任組長的增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照“一個項目、一個戰(zhàn)區(qū)、一名縣級領(lǐng)導(dǎo)、一套工作班子”的要求，抽調(diào)16名縣級領(lǐng)導(dǎo)任項目區(qū)指揮長，1200余名黨員干部駐村蹲點、一線作戰(zhàn)，全面掀起了增減掛鉤工作高潮。

三是確保宣傳發(fā)動到位。各項目區(qū)通過召開村委會、黨員大會、群眾代表會和全體村民會等各種會議，廣泛宣傳掛鉤試點工作的重大意義，與群眾共同商定拆遷、補助、安置等有關(guān)方案，給群眾算清經(jīng)濟賬、社會效益賬、生活環(huán)境改善賬。調(diào)動群眾積極性，把黨和政府的決策變成了群眾的自覺行動。

四是確保督導(dǎo)考核到位。制定了一系列督導(dǎo)調(diào)度辦法，實行日督導(dǎo)、周通報、月觀摩，觀摩評比后三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在電視臺表態(tài)發(fā)言。建立了增減掛鉤工作微信群，各項目區(qū)指揮部將每天工作開展情況，以圖片、視頻形式上傳微信群，匯報工作，交流經(jīng)驗。同時，縣委、縣政府把增減掛鉤工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展綜合考核，對完成任務(wù)的給予獎勵，對年終考核最后一名且完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人進行誡勉。

五是科學(xué)規(guī)劃。單縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部認真編制增減掛鉤專項規(guī)劃，并與新一輪土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)體系規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。單縣善于總結(jié)經(jīng)驗，并按較高標準規(guī)范安置區(qū)建設(shè)，除規(guī)劃好道路、水、電等基本設(shè)施，同時，做好功能分區(qū)和醫(yī)療、教育等公共服務(wù)配套設(shè)施規(guī)劃，預(yù)留好社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地。要通過改造一個村莊，把公共服務(wù)這一塊統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計。除了做好舊村改造規(guī)劃，還要做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要圍繞實施增減掛鉤，促進產(chǎn)業(yè)提升，根據(jù)這個村或周邊村產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，精心編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動規(guī)?；s化經(jīng)營。

六是依法推進。單縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）在實施過程中，要做好群眾的工作，切實把好事辦好，維護項目區(qū)群眾權(quán)益。項目的申報和驗收群眾滿意率必須達到90%以上，房屋評估、資金使用等各項結(jié)果，必須向群眾及時公開。要確保群眾補償資金及時足額到位，對以任何形式拖欠、挪用、截留的，有關(guān)部門要嚴肅查處。

七是狠抓質(zhì)量監(jiān)管。強化安置區(qū)建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管，成立質(zhì)量監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)隊，對房屋建筑質(zhì)量、施工安全全程跟蹤監(jiān)管、服務(wù)指導(dǎo)，確保群眾住上放心房、滿意房。