改革開放以來我國社會保障制度的建構(gòu)與思考

賈恒欣

(天津城建大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300384)

社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項(xiàng)基本制度。社會保障不僅是人民生活的安全網(wǎng)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。作為一個(gè)多層次的、有機(jī)統(tǒng)一的大系統(tǒng)，社會保障主要可以分為社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利等三種形式。社會保障體系關(guān)乎國家的安定和社會的公平與和諧，是推動人民增強(qiáng)共同理想認(rèn)同感的基礎(chǔ)保障。只有基本生活需要得到滿足，人民才能對社會制度、社會理想產(chǎn)生信心，才能形成穩(wěn)固的社會認(rèn)同。

一、我國社會保障制度的建構(gòu)

自上世紀(jì)80年代中期，我國開始逐步進(jìn)行社會保障制度改革的探索。經(jīng)過40年的艱苦努力，我國基本建立了多層次、全方位、兜底線、覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，推進(jìn)了公平和諧社會建設(shè)。當(dāng)前，我國建立的社會保障制度主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)社會保險(xiǎn)制度

社會保險(xiǎn)制度是以國家為主體，運(yùn)用國民收入再分配對特定群體所進(jìn)行的保障其基本生活的制度。主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等制度。

1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括以下三個(gè)方面：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要求城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員也要參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并明確規(guī)定了企業(yè)繳費(fèi)和職工繳費(fèi)的比率，奠定了現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社統(tǒng)與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同擔(dān)負(fù)；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。2018年末全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為94293萬人，比上年末增加2745萬人。[1]

2.基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。由于我國存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，長期以來我國的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的醫(yī)療保障制度有一定的差距。當(dāng)前，我國醫(yī)療保險(xiǎn)制度包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，它們分別對應(yīng)著城鄉(xiāng)不同的群體，在籌資模式和待遇標(biāo)準(zhǔn)上也有一定的區(qū)別。[2]大病保險(xiǎn)與醫(yī)療救助緊密銜接，共同發(fā)揮托底保障功能。

3.失業(yè)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度是國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會集中建立基金，對因非本人原因而失業(yè)、暫時(shí)中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助，進(jìn)而保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)。1999年，國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，2015年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。之后，人社部又下發(fā)了相關(guān)通知，不斷降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，以減輕企業(yè)和員工負(fù)擔(dān)。此外，社會保險(xiǎn)還包括工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。2018年末全國參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為19643萬人，比上年末增加859萬人。[1]

(二)社會救助制度

社會救助是指旨在于維持社會弱勢群體基本生活需求，保障社會弱勢群體最低生活水平的各種措施。新中國建立之初，黨和國家非常重視對災(zāi)民、城市失業(yè)者及生活困難人員的救助，并在農(nóng)村建立了“五保”供養(yǎng)制度。70年來，經(jīng)過不斷探索與實(shí)踐，我國建立了以基本生活救助為基礎(chǔ)、各種專項(xiàng)救助為輔助的較為完整的社會救濟(jì)制度體系。

基本生活救助包括城市居民最低生活保障、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)和流浪乞討人員救助。第一，城市居民最低生活保障制度。截至2018年底，全國有城市低保對象605.1萬戶、1007.0萬人。全國城市低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)579.7元/人·月，比上年增長7.2%。全年支出城市低保資金575.2億元。[3]第二，農(nóng)村居民最低生活保障制度。上世紀(jì)90年以來，黨和國家相繼出臺了多個(gè)文件，加快推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度的建立與完善。農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項(xiàng)的兜底工程，是解決農(nóng)村貧困人口基本生活的重要措施，是建立多層次、廣覆蓋的社會保障體系的重要內(nèi)容，對于促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、維護(hù)社會公平具有重要意義。截至2018年底，全國有農(nóng)村低保對象1901.7萬戶、3519.1萬人。全國農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)4833.4元/人·年，比上年增長12.4%。全年支出農(nóng)村低保資金1056.9億元。[3]第三，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度。農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度是具有中國特色的一項(xiàng)社會救助制度，已從20世紀(jì)50年代建立后延續(xù)至今，是我國農(nóng)村基本生存救助的傳統(tǒng)內(nèi)容。第四，城市生活無著的流浪乞討人員救助制度。2018年，共實(shí)施臨時(shí)救助1108.0萬人次，全年支出臨時(shí)救助資金130.6億元，平均救助水平1178.8元/人次。[3]

除了社會保險(xiǎn)、社會救助之外，我國的社會保障制度還包括社會福利、社會優(yōu)撫以及包括慈善事業(yè)、社會保障和職業(yè)福利在內(nèi)的補(bǔ)充社會保障。日益完善的多層次的社會保障制度體系能夠更加適應(yīng)人民生活中的各種基本需要，促進(jìn)公平社會的發(fā)展。日益公平的社會生活，也將使人民對于社會未來發(fā)展方向充滿信心，更加認(rèn)同中國特色社會主義道路，進(jìn)而以飽滿的熱情、積極的態(tài)度投身于實(shí)現(xiàn)共同理想的社會實(shí)踐。

二、當(dāng)前我國社會保障制度建設(shè)存在的問題

經(jīng)過40年的改革與探索，我國基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在促進(jìn)社會公平和維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧方面發(fā)揮著不可替代的作用。但由于制度分割、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，我國社會保障制度仍存在著一些問題。

(一)城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不均衡

我國長期以來的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會保障也實(shí)行二元模式。市場化改革中城鎮(zhèn)職工的經(jīng)濟(jì)承受能力強(qiáng)于農(nóng)民，公共財(cái)政投入也主要向城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜，從而導(dǎo)致城市和農(nóng)村的社會保障制度的范圍、額度、水平等方面存在著不平衡發(fā)展問題。截至2018年底，全國城市低保月人均補(bǔ)助水平579.7元，全國農(nóng)村低保年人均補(bǔ)助水平4833.4元。[3]雖然近幾年，城市低保補(bǔ)助與農(nóng)村低保補(bǔ)助的差距在逐步縮短，但農(nóng)村低保仍舊明顯低于城市低保。

(二)社會保障覆蓋面有待擴(kuò)大，保障水平有待提高

社會保障覆蓋面的大小反映了一國社會保障的總體狀況，是社會保障發(fā)展水平的重要指標(biāo)。一方面，社會保障制度的覆蓋面還有很大缺口。當(dāng)前，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面相對較大，而生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等普及較少。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)的職工，城鎮(zhèn)個(gè)體勞動者，進(jìn)城務(wù)工人員及大量靈活就業(yè)人員很少參加社會保障?，F(xiàn)行社會保障制度對流動和遷移人口缺乏有效的保護(hù)，大量進(jìn)城務(wù)工人員沒有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等。另一方面，社會保障水平較低，尤其中西部地區(qū)、農(nóng)村貧困地區(qū)的社會保障水平明顯低于東部及城市的社會保障水平。社會保障覆蓋面較窄、社會保障水平較低不利于發(fā)展成果共享，影響著人民的幸福感。

(三)社會保障基金的管理、運(yùn)營機(jī)制不健全

社會保障基金的管理是社會保障制度運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，社會保障基金投資運(yùn)營是實(shí)現(xiàn)社會保障基金保值增值的重要途徑。當(dāng)前，社會保障基金的管理與運(yùn)營存在下述問題：一是基金籌集渠道不暢，存在給付危機(jī)。社會保障基金的籌集與給付都是社會保障基金管理的重要內(nèi)容。企業(yè)承擔(dān)了大部分社會保障基金，國家補(bǔ)充不足，個(gè)人交納很少，造成了企業(yè)特別是老企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。基金籌集渠道不暢，必然容易導(dǎo)致給付的困難與危機(jī)。二是基金管理體制不順，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。社會保障基金管理機(jī)構(gòu)未與政府明確分離，往往成為政府的委托代理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管缺失，多頭管理，職責(zé)不明，權(quán)利分散，缺乏協(xié)調(diào)，增加了管理的成本和難度。三是社會保障基金投資渠道單一，保值增值困難。我國政府一直對社會保障基金的管理、運(yùn)營采取比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，對投資限制十分嚴(yán)格，沒有充分利用市場增值，基金受到通貨膨脹的侵蝕。[4]

三、完善社會保障制度的對策建議

完善社會保障制度與體系，就要以黨的十九大精神為指導(dǎo)，不斷推進(jìn)社會保障事業(yè)的發(fā)展。

(一)全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，擴(kuò)大社會保障覆蓋面

堅(jiān)持共享發(fā)展理念，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，不斷完善各種具體社會保障制度的建設(shè)，切實(shí)擴(kuò)大社會保險(xiǎn)、社會救助及社會福利等具體制度的覆蓋范圍。要把混合所有制、非公有制中的從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員以及失地農(nóng)民切實(shí)納入到社會保障體系中；根據(jù)各地實(shí)際情況，制定適用于外來務(wù)工人員的社會保障政策；加快推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的建立與完善，健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，推進(jìn)社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是黨的十九大提出的加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)的重要目標(biāo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，推行社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展要從以下幾方面著手：一是加大力度建立多層次的農(nóng)村社會保障體系。在進(jìn)一步完善“新農(nóng)合”及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，逐步完善農(nóng)村最低生活保障制度、大病保險(xiǎn)等各種社會保障制度。既要完善基本保障制度，又要建立補(bǔ)充保障制度，不斷提升個(gè)人和家庭保障水平。二是增加政府財(cái)政投入，提升農(nóng)村社會保障水平，尤其是提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)額度，保障農(nóng)村老人的基本生活。三是重點(diǎn)做好農(nóng)民工及被征地農(nóng)民等特殊群體的社會保障制度，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村社會保障制度的有效銜接。四是強(qiáng)化政府在城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)監(jiān)管。

(三)規(guī)范社會保障基金籌集方式，加強(qiáng)基金投資管理

一是開征社會保障稅，拓寬、規(guī)范社會保障基金籌集渠道；二是劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金。據(jù)報(bào)道，國務(wù)院日前印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，規(guī)定將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，劃轉(zhuǎn)比例為企業(yè)國有股權(quán)的10%。[5]三是改進(jìn)社會保險(xiǎn)基金的投資管理，拓寬社會保險(xiǎn)基金的投資領(lǐng)域，完善投資監(jiān)管機(jī)制。

社會保障是維護(hù)社會穩(wěn)定、成果共享的一張安全網(wǎng)，以保障公民的基本生活需要、維護(hù)公共利益為目的社會保障是社會建設(shè)的重要組成部分，社會保障的水平體現(xiàn)了國家的治理能力，日臻完善的新時(shí)代社會保障制度必將促進(jìn)社會更加公平、人民更加幸福。